公共管理視閾下的網(wǎng)絡(luò)公眾參與:意義、困境與破解

★ 毛維軍

隨著信息技術(shù)的愈發(fā)成熟與廣泛使用，互聯(lián)網(wǎng)不僅開發(fā)出了公眾參政議政的新平臺(tái)，提高了他們參與民主政治生活的積極性，而且還提升了參與的效果。對于政府部門來說，互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)了電子政務(wù)的發(fā)展，同樣大大提高了行政效率。因此，對公民網(wǎng)絡(luò)參與公共管理活動(dòng)開展研究無疑具有重大的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一

伴隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的快速進(jìn)步，公民參與政府公共事務(wù)管理有了全新的平臺(tái)，拓寬了參與渠道，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)成為公眾與政府溝通對話以及信息交流的重要途徑。優(yōu)于傳統(tǒng)的模式的是，將互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)引入這種政府公共事務(wù)管理的新興模式大大提高了政府公共政策制定的科學(xué)性和政府公共服務(wù)的質(zhì)量。

(一)網(wǎng)絡(luò)公眾參與能科學(xué)引導(dǎo)政府公共管理決策行為

保證所有受決策影響的普通老百姓都享有充分的機(jī)會(huì)去參與政府處理公共事務(wù)的決策過程，并且擁有相等的權(quán)利來選擇是否同意執(zhí)行最終的決策并監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施過程，這是政府實(shí)現(xiàn)決策民主化需要努力的方向。

公眾參與可以使政策的制定變得更加透明，政府對公眾的利益訴求更加了解和重視，并予以更多的反饋，使政府政策的制定更有針對性、更合理，同時(shí)在一定程度上避免了暗箱操作。［1］目前，普通百姓通過互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)平臺(tái)參政議政的機(jī)會(huì)越來越多、熱情越來越高、能力也越來越強(qiáng)，這種政府公共管理的網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為使得我們國家一些公共政策的制定更加科學(xué)民主，公眾的話語權(quán)也得到了相當(dāng)大的提升。通過互聯(lián)網(wǎng)利用各種合法方式參政議政不僅有為普通民眾進(jìn)入到公共領(lǐng)域生活開啟了新的大門，給公共決策施加影響;而且有利于構(gòu)建政府與民眾之間相互信任、和諧互動(dòng)的新型關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，政府在決策時(shí)秉承“去其糟粕、取其精華”的原則積極主動(dòng)地聽取、鑒別并采納公眾建設(shè)性的意見或建議也有助于提高加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的科學(xué)化水平。

(二)網(wǎng)絡(luò)公眾參與能有效監(jiān)督政府行為，提高政策制定質(zhì)量

網(wǎng)絡(luò)公眾參與政府公共管理具有平等、快捷、全匿名和高度的透明性等特點(diǎn)，我們不能忽視它對于社會(huì)不滿情緒合理宣泄的引導(dǎo)作用，但同時(shí)也要求承認(rèn)它是一種行之有效的社會(huì)監(jiān)督。離開了公眾的參與和監(jiān)督，決策有可能變成某些群體謀取利益的工具。由于匿名性的存在，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參政議政的普通民眾能夠順理成章地成為社會(huì)監(jiān)督的主體，在監(jiān)督政府公共事務(wù)管理行為中起到了中流砥柱的作用。為了使政府決策科學(xué)、可行、有效和符合廣大群眾的訴求，必須堅(jiān)持而且最重要的一點(diǎn)是廣泛收集民意?；谡?wù)公開和網(wǎng)絡(luò)公眾參與公開性的共同特性，不僅使得政府的決策過程與結(jié)果能被下級(jí)組織所理解，而且能讓公眾熟悉。如此，公眾在政府決策面前不再是“盲人”，能主動(dòng)給政府反饋信息，政府及時(shí)地對這些“反饋信息”進(jìn)行歸納整理，消化吸收，并在一定程度上以此作為公共政策制定、調(diào)整的依據(jù)，大大提高公共政策的“含金量”。

(三)網(wǎng)絡(luò)公眾參與能保障民眾話語權(quán)提高行政效率

網(wǎng)絡(luò)的匿名性、互動(dòng)性、快捷性和社群性以及政府政務(wù)公開的全面推行使普通民眾對于政府公共管理決策和方案制定等話語權(quán)限得到了極大保障。不過，任何新技術(shù)新思想都是一把“雙刃劍”，網(wǎng)絡(luò)公眾參與同樣不例外，正是由于它的匿名性、傳播快速性的存在，使得網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上不但能提出一些正面的有積極意義的政策建議，同樣也可能會(huì)被一些負(fù)面信息所蠱惑。所以，在政府的公共事務(wù)管理當(dāng)中，怎樣使網(wǎng)絡(luò)公眾參與揚(yáng)長避短，最大限度的發(fā)揮正能量、規(guī)避其消極影響是我們政府和民眾必須認(rèn)真面對的重大課題。在保障公眾的網(wǎng)絡(luò)參政議政權(quán)限的基礎(chǔ)上，要避免一些負(fù)面效果的產(chǎn)生或者把這些影響降到最低程度，主要是對公眾的評論和意見等進(jìn)行過濾，刪除掉那些反動(dòng)的、負(fù)面的言論等。由此我們可以看到，公眾網(wǎng)絡(luò)參與政府公共管理能有效提高政府行政效率，同時(shí)對于政府電子政務(wù)公開的建設(shè)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變改革有重要促進(jìn)作用。

二

網(wǎng)絡(luò)公眾參與公共管理利用現(xiàn)代信息技術(shù)推動(dòng)了政治領(lǐng)域中政府與公民交流方式的變革，原有的民主制度結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一定程度的調(diào)整，各種制度內(nèi)外的公民網(wǎng)絡(luò)政治參與遇到的困境如公民參與有序性不理想、參與渠道不夠暢通、政府回應(yīng)能力不高等，都降低了公民網(wǎng)絡(luò)參與的預(yù)期。

(一)秩序缺乏規(guī)范

改革開放以來，特別是近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，公眾的民主權(quán)利意識(shí)也愈來愈濃。普通民眾參政議政的熱情空前高漲，希望通過各種途徑向政府組織表達(dá)自己的政治主張，使政府組織在制定有關(guān)社會(huì)利益分配政策的時(shí)候能夠充分考慮公眾的利益需求，從而制定出使公眾滿意的科學(xué)合理的政策?；ヂ?lián)網(wǎng)具有傳播自由性、交互性和開放性等天然特征，眾多的參與主體瞬間集聚，大大激發(fā)了公眾的參與沖動(dòng)。首先，受眾在網(wǎng)絡(luò)上可以自行選擇新聞傳播和政務(wù)網(wǎng)站的內(nèi)容，余地很大;其次，網(wǎng)絡(luò)媒體通過開開設(shè)QQ、微博、微信、電子郵件、民意調(diào)查、設(shè)置論壇等手段，提供互動(dòng)信息的場所。如此，受眾能直接參與社會(huì)公共事務(wù)管理，暢所欲言地表達(dá)自己的意見或建議，傳受雙方的溝通與交流的程度大大提高。然而，在網(wǎng)絡(luò)公眾參與的繁榮局面之下也呈現(xiàn)出一些無序、混亂的情況。由于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)自由性和匿名性的存在，使得網(wǎng)絡(luò)上的發(fā)言者身份隱蔽且缺少規(guī)則限制，自然也就不可避免成為一些不理性的民眾宣泄不滿情緒的空間。一些人不負(fù)責(zé)任地散布或傳播一些虛假政策信息甚至是謠言，導(dǎo)致社會(huì)輿論出現(xiàn)短期或長期的偏差，影響到社會(huì)秩序的穩(wěn)定甚至是國家安全。

(二)渠道略顯堵塞

目前，我國公眾要在官方渠道同政府進(jìn)行公共管理決策方面的互動(dòng)交流主要還是依托政府開辦的官方網(wǎng)站中的一些履行政務(wù)公開功能的欄目。［2］政府網(wǎng)站的開放程度還沒有跟上社會(huì)發(fā)展的步伐，少部分領(lǐng)導(dǎo)者在權(quán)力運(yùn)作公開化、透明化等方面做得不是很到位，信息不對稱的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，普通民眾的知情權(quán)這一基本權(quán)利保障的力度不夠。此外，一些公眾能夠在線同政府高層領(lǐng)導(dǎo)交流的機(jī)會(huì)，也只是由公眾提問官員回答這種比較簡單的方式，雖然經(jīng)常涉及到一些關(guān)系民生問題和比較敏感的話題，但往往流于表面形式。公眾沒有真正進(jìn)入政策制定的核心決策層，決策的“制定前”、“制定中”這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府并沒有提供相應(yīng)的官方渠道讓公眾來參與。許多政府網(wǎng)站設(shè)置的“留言板”、“意見箱”由于功能較弱且沒有受到很好的重視，沒有發(fā)揮出網(wǎng)絡(luò)公眾參與渠道的作用。

(三)互動(dòng)不夠及時(shí)

互聯(lián)網(wǎng)一個(gè)最大的特性就是互動(dòng)性，在網(wǎng)絡(luò)空間里，人們互相進(jìn)行信息的交流往往具有即時(shí)交換、實(shí)時(shí)共享的特點(diǎn)。無論是較早的BBS論壇、網(wǎng)站跟帖，還是當(dāng)今最流行的微博等交流方式，都大大擴(kuò)展了民眾的生活空間，豐富了他們的精神生活。網(wǎng)民們在互相進(jìn)行互相回應(yīng)的同時(shí)交換了對共同關(guān)注的公共事務(wù)的看法、凝聚了思維。然而，在網(wǎng)絡(luò)參與決策領(lǐng)域內(nèi)，政府的回應(yīng)能力是不能與普通公眾的互動(dòng)相提并論的。傳統(tǒng)的決策支持僅僅局限于基層調(diào)研和統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果，互動(dòng)性缺失嚴(yán)重。這種傳統(tǒng)的回應(yīng)機(jī)制的弊端如果延續(xù)到互聯(lián)網(wǎng)，必然導(dǎo)致政府對公眾網(wǎng)絡(luò)參與的回應(yīng)能力較低，從而嚴(yán)重影響公共政策的預(yù)期。

總的來說，在我國網(wǎng)絡(luò)公眾參與做為一種新生事物才剛剛起步，相比于歐美發(fā)達(dá)國家，雖然起步晚，但是發(fā)展速度比較迅猛。在其發(fā)展過程中必然會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的問題，我們要高度重視，建立起一些促其健康發(fā)展的約束機(jī)制已經(jīng)提上日程。

三

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，改變了公民單一化的參與路徑，使政府與公眾之間協(xié)調(diào)互動(dòng)由理想轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)實(shí)，為公民參政議政創(chuàng)造了最佳場所，同時(shí)也為政府政策的制定、執(zhí)行與評估提供了良好契機(jī)，有力助推了社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程。擺在我國的政府公共管理者和公眾面前的難題是，既要繼續(xù)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參政議政的優(yōu)勢，也要深刻分析網(wǎng)絡(luò)參政議政過程中遇到的典型問題的原因，從而不斷提升網(wǎng)絡(luò)公眾的參與的科學(xué)化水平，最大限度的發(fā)揮公眾網(wǎng)絡(luò)參與對政府公共管理的積極作用，使政府的工作效率不斷提高，服務(wù)質(zhì)量不斷提升。那么，到底要如何才能使公民網(wǎng)絡(luò)參與更加科學(xué)、完善、效率更高?

(一)科學(xué)整合媒體，搭建強(qiáng)勢平臺(tái)

在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展中，信息化的高速發(fā)展大大加快了人們的生活節(jié)奏，方便、快捷、平等、直接的互聯(lián)網(wǎng)空間使得工作、生活、學(xué)習(xí)更加有效率。信息化的出現(xiàn)加快了政府部門電子政務(wù)建設(shè)的步伐，在提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給普通民眾提供了一個(gè)更廣泛、更自由的參與政府公共管理的平臺(tái)。但是，網(wǎng)絡(luò)在公民參政議政中體現(xiàn)出優(yōu)勢的同時(shí)也暴露出了不少問題，其中一個(gè)很重要的缺陷就是“數(shù)字鴻溝”的存在。

許多公民因?yàn)椤皵?shù)字鴻溝”的存在，對于網(wǎng)絡(luò)參政議政有心無力，他們無法從網(wǎng)上正常了解到關(guān)乎自己切身利益的公共事務(wù)，當(dāng)然也就無法發(fā)表意見，這就使得網(wǎng)絡(luò)公眾參與并不是完全平等，民主監(jiān)督等大打折扣。因此，只有加大電視、報(bào)紙、雜志等其他傳統(tǒng)媒介的輔助宣傳作用，才能使民意盡可能得到充分表達(dá)。對于那些沒有網(wǎng)絡(luò)的偏遠(yuǎn)山區(qū)和沒有條件使用網(wǎng)絡(luò)的弱勢群體，我們可以在報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)媒體上設(shè)置更多的政府和民眾的互動(dòng)環(huán)節(jié)來增加他們參政議政的途徑用以消除“數(shù)字鴻溝”的影響。把網(wǎng)絡(luò)和其他媒介有機(jī)整合起來，凝聚成合力，讓多方利益訴求能夠得到更充分、更清晰、更完整的表達(dá)。

(二)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，保障有序參與

互聯(lián)網(wǎng)作為公民交流的嶄新平臺(tái)，其互動(dòng)性為網(wǎng)民參政議政提供了方便，人們可以通過發(fā)帖、回帖的方式討論公共事件、達(dá)成某種共識(shí);網(wǎng)絡(luò)的傳播性能夠使公共事件能夠使更多的受眾了解到關(guān)乎他們切身利益的事情;網(wǎng)絡(luò)的匿名性也使公民能夠大膽的在網(wǎng)上發(fā)表言論、建言獻(xiàn)策，降低被打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)的這些特點(diǎn)都保證了公眾網(wǎng)絡(luò)參與能有效促進(jìn)公共政策的制定和執(zhí)行，從而民主的實(shí)施得到了有效保障。

不容樂觀的是，網(wǎng)絡(luò)這個(gè)民主的“麥克風(fēng)”在給予廣大網(wǎng)民發(fā)表正能量的言論、意見的機(jī)會(huì)同時(shí)，也給了一些別有用心的人傳播負(fù)能量的機(jī)會(huì)。公民能否在健康、有序的環(huán)境下以積極的態(tài)度參與公共管理活動(dòng)已經(jīng)嚴(yán)峻地?cái)[在了我們面前。為了推進(jìn)民主政治建設(shè)的進(jìn)程，開展健康有序的網(wǎng)絡(luò)公眾參與，政府和媒體都應(yīng)加大網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管力度已經(jīng)刻不容緩:一是政府和媒體嚴(yán)格把關(guān)，對上網(wǎng)信息內(nèi)容的審核與控制，以此來端正國家社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)輿情朝著健康的方向發(fā)展;二是建立一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有高度責(zé)任感的網(wǎng)絡(luò)巡視員隊(duì)伍，以更好的凈化網(wǎng)絡(luò)空氣;三是嚴(yán)格控制網(wǎng)站的數(shù)量和質(zhì)量。

(三)推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名，陽光參政議政

互聯(lián)網(wǎng)帶來的信息革命，在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也伴隨著種種問題和困擾。例如網(wǎng)絡(luò)匿名性的存在，就使網(wǎng)民能夠在毫無法律約束、道德譴責(zé)的過于寬松自由的環(huán)境下不負(fù)責(zé)任的發(fā)表一些非理性的、負(fù)面的言論來參與公共問題的討論，從而混淆視聽，影響網(wǎng)絡(luò)公眾參與的效率。更有甚者，某些心懷叵測的極端分子會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上肆無忌憚地發(fā)動(dòng)反面宣傳，把公共輿論引向?qū)α⒚?。因此，推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制以此來限制和約束網(wǎng)民的一些不負(fù)責(zé)任、非理性的發(fā)泄行為和言論勢在必行。完全實(shí)行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制可能會(huì)矯枉過正，但借鑒韓國的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的方法，實(shí)行所謂的“有限實(shí)名制”，即在前臺(tái)匿名，后臺(tái)實(shí)名卻很有必要。這樣就可以在保證網(wǎng)絡(luò)言論自由的基礎(chǔ)上監(jiān)督網(wǎng)民的一些非理性行為。

(四)科學(xué)引導(dǎo)輿情，凝聚社會(huì)共識(shí)

輿論導(dǎo)向正確，是黨和人民之福;輿論導(dǎo)向錯(cuò)誤，是黨和人民之禍。當(dāng)前，隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突、社會(huì)失范日益增多，一些謠言、雜音和噪音在網(wǎng)絡(luò)上頻頻出現(xiàn)在所難免，廣大公眾、甚至部分領(lǐng)導(dǎo)干部在潮水般網(wǎng)絡(luò)輿論下感到困惑和彷徨。網(wǎng)絡(luò)輿論來源于現(xiàn)實(shí)，又和現(xiàn)實(shí)生活之間相互疊加影響，如果我們在引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論時(shí)稍有疏忽，“蝴蝶效應(yīng)”就可能會(huì)引發(fā)，進(jìn)而造成重大的社會(huì)影響。在這種復(fù)雜局面下，迫切需要我們及時(shí)回應(yīng)，對重大問題不回避、說明問題不含糊、關(guān)鍵時(shí)刻不失語。以實(shí)事求是、公開公平公正的態(tài)度，以有理有據(jù)有節(jié)的方式圍繞網(wǎng)絡(luò)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，積極回應(yīng)，答疑解惑，澄清事努力在“多元”中尋求“一元”，在“多變”中把握“不變”，在“存異”中“求同”，以此科學(xué)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)、疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)公眾情緒，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。不斷提高網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)的能力，牢牢把握網(wǎng)絡(luò)輿論主動(dòng)權(quán)，為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、助推加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、保持社會(huì)的民主、文明、和諧源源不斷地輸送新鮮血液，提供強(qiáng)有力的輿論支撐。

(五)完善法律法規(guī)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)環(huán)境

網(wǎng)絡(luò)虛擬世界既讓人感覺魅力無窮，同時(shí)又魚目混珠。網(wǎng)絡(luò)公眾的數(shù)量眾多，并非每個(gè)網(wǎng)民都能注重規(guī)范自己的言行，辨明真?zhèn)涡畔⒌哪芰σ灿泻艽蟮牟町?。為了營造健康有序、積極進(jìn)取、團(tuán)結(jié)和諧的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，僅僅依靠簡單行政管理手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家必須出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、企業(yè)、組織、網(wǎng)民的言行，讓公眾參與公共事務(wù)管理活動(dòng)的話語權(quán)進(jìn)一步發(fā)揮，使政府和公民之間的關(guān)系朝著更為良性的方向發(fā)展。

［1］馬慧茹.試論網(wǎng)絡(luò)民意的形成及特征［J］.湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2010，(5):16.

［2］韓兆柱，王磊.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政策制定與公民參與分析與對策［J］.人大研究 .2006，(1):27.