京津冀社會管理一體化的可行性研究：設立“首都大區(qū)”

王 郁，張偉力

（1.中共唐山市委黨校 理論研究室，河北 唐山 063000；2.中共唐山市委黨校管理教研室，河北 唐山063000）

當前，建立“首都大區(qū)”對京津冀進行跨區(qū)域社會管理具有重要現(xiàn)實意義。一是有利于協(xié)調(diào)跨區(qū)域城市管理難題，消除管理空白。在京津冀三地城市交接地區(qū)，因為現(xiàn)有管理體制問題，在城管、交管、食品監(jiān)管等許多方面存在監(jiān)管遺漏，或者監(jiān)管重疊，不利于社會秩序管理。建立“首都大區(qū)”進行跨區(qū)域管理則有助于聯(lián)合執(zhí)法、消除遺漏、形成管理合力。二是有利于推進跨區(qū)域公共服務與基礎設施共享，提高資源利用效率。如京津冀地區(qū)內(nèi)交通運輸網(wǎng)絡較為發(fā)達，但聯(lián)系松散、協(xié)作不夠，并未實現(xiàn)都市圈內(nèi)高通達性。又如因為人口跨區(qū)域流動，陷入了不能享受屬地公共服務也沒資格享受當?shù)毓卜盏木骄?，兩地也分別產(chǎn)生了服務不足與服務閑置的結(jié)構(gòu)性矛盾。推進京津冀跨區(qū)域在戶籍、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等方面的合作，則有助于資源共享。三是有利于三地協(xié)調(diào)，形成科學、合理、高效的首都經(jīng)濟圈治理機制。由于隸屬于不同的行政區(qū)劃，京津冀都市圈內(nèi)各城市間長期處于各自為政的狀態(tài)，社會維穩(wěn)、招商引資、產(chǎn)業(yè)培育常常出現(xiàn)矛盾。建設“首都大區(qū)”，有助于增強現(xiàn)有京津冀都市圈規(guī)劃的約束力和執(zhí)行力，形成一個科學、規(guī)范、有效的都市圈治理機制，在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術開發(fā)、信息共享等方面，形成統(tǒng)一的區(qū)域公共政策。

一、建立“首都大區(qū)”對京津冀進行跨區(qū)域社會管理的可行性分析

（一）國外“首都大區(qū)”管理機構(gòu)成功實踐

從理論基礎和國外實踐來看，京津冀建立“首都大區(qū)”管理機構(gòu)具有較大可行性。美國城市理論家劉易斯·芒福德曾經(jīng)指出：“如果區(qū)域發(fā)展想做得更好，就必須設立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威機構(gòu)?！盵1]許多發(fā)達國家設置了類似“首都大區(qū)”的管理機構(gòu)，如國家首都委員會、首都大區(qū)議會、首都圈聯(lián)合委員會、首都發(fā)展局等[2]來作為首都地區(qū)的跨區(qū)域管理機構(gòu)，為我國“首都大區(qū)”提供了良好的經(jīng)驗借鑒。

1.英國“大倫敦政府”模式：早期大倫敦區(qū)域內(nèi)有32個自治郡和倫敦城，為治理責權(quán)混亂、各自為政的問題。英國政府1994年成立了倫敦政府組閣辦公室，由專職市長，加其他25個自治市的市長結(jié)成市長聯(lián)盟，共同組閣大倫敦管理局，形成了“市長領導，聯(lián)盟監(jiān)督”的體制。大倫敦管理局下設倫敦交通部、倫敦發(fā)展署、倫敦消防急救規(guī)劃局和大都市警察局四大機構(gòu)[3]，負責大倫敦區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理。這種模式的優(yōu)點在于市長聯(lián)盟能起協(xié)調(diào)作用，而下設執(zhí)行機構(gòu)能保障共同決議得以有效實施。

2.法國“城市合同委員會”模式：法國首都圈——巴黎大區(qū)，由巴黎、近郊區(qū)（包括 92 省、93 省、94 ?。h郊區(qū)（77、78、91、95四個大?。┙M成，人口占全國近1/5，GDP占全國的29%。法國在治理中設立“城市合同實施委員會”，由簽約城市派駐1～2名代表，設置秘書處、資源管理、經(jīng)濟建設、道路維護等不同執(zhí)行部門，對共同關心問題進行協(xié)調(diào)、決策[4]。這種模式充分發(fā)揮了城市合同委員會的協(xié)調(diào)決策功能，且執(zhí)行機構(gòu)分工明確，提高了首都圈內(nèi)部的政策一體化。

3.韓國“首都圈整備委員會”模式：韓國首都圈由首爾及仁川、京畿道組成，面積占全國12%，人口占50%。為治理地價飛漲、交通堵塞、環(huán)境污染等社會問題，提出了“首都圈整頓計劃”，設立首都圈整備委員會。委員會由國務總理任委員長，財政部部長和建設交通部部長任副委員長，首爾特別市市長、仁川廣域市市長、京畿道知事及相關部委長官任委員[5]。這種模式勝在級別高，國家總理擔任委員會委員長，能夠提高委員會的決策權(quán)威和執(zhí)行力度，也有助于與國家發(fā)展相協(xié)調(diào)。

4.日本“首都圈建設委員會”模式：大東京都市圈包括23個行政區(qū)政府，面積、人口、GDP分別約占全日本的10%、32.6%、33%[6]。 1956年，日本政府實行“首都圈整頓方案”，設立“首都圈建設委員會”，下設決議機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，負責首都城市及其周圍地區(qū)的整體規(guī)劃、建設與管理。這種模式與韓國“首都圈整備委員會”模式類似，也有助于保障首都圈社會管理一體化的有效性。

5.加拿大“政府董事會”模式：溫哥華地區(qū)城市群由21個城市與城區(qū)組成，1967年開始設置大溫哥華地區(qū)政府董事會，由城市群的21個市、區(qū)選舉出來的代表組成，對城市群發(fā)展過程中的地區(qū)規(guī)劃、交通設施、供水污水處理、空氣質(zhì)量管理、固體廢棄物處理、住宅建設、城市群綠化、城市群市政勞工就業(yè)等問題進行協(xié)調(diào)，收入來源為向成員政府收取的服務費[7]。這種模式充分發(fā)揮了市場經(jīng)濟的調(diào)解機制，決策也高度民主化，執(zhí)行效率相比以上四種模式稍弱。

（二）當前京津冀建立“首都大區(qū)”具備一定基礎

目前，京津冀區(qū)域合作已經(jīng)取得了《廊坊共識》、“環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)席會議”等成績，為推進建設“首都大區(qū)”體制建設做了良好鋪墊。尤其是在創(chuàng)新社會管理成為京津冀三地政府的執(zhí)政理念的背景下，建立“首都大區(qū)”管理機構(gòu)更是應運而生。如北京市委書記劉淇在學習胡錦濤講話精神時強調(diào)，要“深入推進社會管理創(chuàng)新”，“全市各區(qū)縣要積極圍繞國家相關規(guī)劃和政策，認真研究，早做謀劃，下先手棋，打主動仗，努力在打造首都經(jīng)濟圈的過程中實現(xiàn)自身科學發(fā)展?！碧旖蚴形瘯洀埜啕愒谏鐣芾韯?chuàng)新推動會上進一步指出，要“適應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，立足于天津的城市定位，勇于探索，大膽實踐，積極構(gòu)建社會管理的新模式”。河北省委書記張慶黎率河北省黨政代表團在北京學習考察時明確表示，京冀合作交流方興未艾、前景廣闊，未來要認真落實京冀合作框架協(xié)議，把以北京為龍頭的京津冀地區(qū)打造成全國經(jīng)濟發(fā)展的新的重要增長極。此外，京津冀三地已經(jīng)開展了部分社會管理協(xié)作，為建立“首都大區(qū)”奠定了一定基礎。

二、京津冀“首都大區(qū)”設置方式探討

（一）探索京津冀“首都大區(qū)”的設置方式：在京津冀首都經(jīng)濟圈中設置“首都大區(qū)”管理委員會，委員會委員長由國務委員或副總理擔任，京津冀所有地級市市長為常務委員，國務院發(fā)改委、工信部、城鄉(xiāng)建設部、財政部等常務副部長擔任委員，委員會的常務副委員長實行城市市長輪流擔任。“首都大區(qū)”管理委員會下設秘書處、規(guī)劃處、執(zhí)行處、爭議仲裁處等不同下級機構(gòu)。

（二）“首都大區(qū)”管理委員會以各類跨區(qū)域?qū)ｍ椢瘑T會為主：在京津冀“首都大區(qū)”管理委員會下設一系列的專項委員會，負責區(qū)域公共事務的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和監(jiān)督，如“首都大區(qū)交通一體化委員會”負責區(qū)域內(nèi)交通設施規(guī)劃、投資、建設的一體化進程。專項委員會可以分為兩類：一類專項委員會由政府主導，可以由京津冀地區(qū)的市、區(qū)/縣政府，以及各政府的職能機構(gòu)作為委員來組成；二類專項委員會由非政府主導，可以由各類專業(yè)性、市場化等更強的企業(yè)代表、專家學者和市民代表等參與。在信息、資金、技術等各個方面，這些專項委員能夠為京津冀地區(qū)的跨區(qū)域的公共事務治理提供各方面的支持。

（三）“首都大區(qū)”管理委員會的專項委員會與現(xiàn)有機構(gòu)對接：如在市級層面，內(nèi)部交通網(wǎng)絡由市交通局負責規(guī)劃、建設和管理，涉及到都市圈的交通規(guī)劃、建設和管理，由“首都大區(qū)”管理委員會下屬的交通規(guī)劃處進行協(xié)調(diào)。同時，促進京津冀都市圈交通網(wǎng)絡的一體化進程，各市級交通管理部門體系內(nèi)要設置京津冀都市圈交通協(xié)調(diào)管理辦公室，任命辦公室主任和聯(lián)絡員，負責日常事務和區(qū)域協(xié)調(diào)。同樣，各市的國土、旅游、環(huán)保、農(nóng)林、水利、工商等相關部門也需要成立類似的協(xié)調(diào)機構(gòu)，為京津冀都市圈社會管理一體化提供支撐。

三、建立“首都大區(qū)”推動京津冀社會管理一體化的對策思考

當前，要通過建立京津冀“首都大區(qū)”為契機，加快推進京津冀社會管理一體化進程。具體來說，要采取以下對策：

一要實行規(guī)劃先行，加快京津冀合作的各項規(guī)劃。國外首都大區(qū)的治理和建設，通常優(yōu)先制定區(qū)域規(guī)劃。如日本政府從1956年起，連續(xù)制定了5次區(qū)域改造規(guī)劃；韓國早在1963年就制定了首都地區(qū)長達15年的發(fā)展規(guī)劃，并先后四次進行規(guī)劃調(diào)整[8]。為此，需要借鑒國外經(jīng)驗：首先，建立“首都大區(qū)”規(guī)劃機構(gòu)。歐、美、日各國“首都大區(qū)”一般都成立了專門的規(guī)劃機構(gòu)，如大倫敦機構(gòu)、柏林聯(lián)合區(qū)域規(guī)劃部、美國的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、日本的首都圈建設委員會等。京津冀“首都大區(qū)”需要建立聯(lián)合統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)，從區(qū)域的整體、長遠利益出發(fā)，結(jié)合各地的資源、環(huán)境、人口與經(jīng)濟發(fā)展狀況進行規(guī)劃，并明確其管理、監(jiān)督、約束權(quán)限。其次，明確“首都大區(qū)”規(guī)劃形式。國外首都區(qū)的規(guī)劃一般形成戰(zhàn)略研究和具體規(guī)劃兩種文件。前者對首都大區(qū)的發(fā)展目標、空間戰(zhàn)略規(guī)劃進行規(guī)定，具有法定效力；后者則是對土地利用、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的具體規(guī)劃，用以解決具體問題，可以協(xié)調(diào)[9]。京津冀“首都大區(qū)”的規(guī)劃需要以戰(zhàn)略規(guī)劃和一般規(guī)劃兩種形式對資源、市場、產(chǎn)業(yè)、空間與人口進行規(guī)劃協(xié)調(diào)。再次，制定“首都大區(qū)”規(guī)劃內(nèi)容。京津冀“首都大區(qū)”要以推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域市場、生態(tài)環(huán)保的一體化進程為目標，整合規(guī)劃內(nèi)容。如在空間規(guī)劃中，要涵括環(huán)境治理規(guī)劃、信息網(wǎng)絡規(guī)劃、交通綜合規(guī)劃、資源利用規(guī)劃和供給排水規(guī)劃等。

二要強化立法保障，制定“首都大區(qū)”法律法規(guī)。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展也離不開完善的區(qū)域法制基礎。如日本先后頒布了《首都圈整治法》等5部法律，韓國制定了《首都圈整備規(guī)劃法》等10余部相關法律[10]。為了更好地促進京津冀“首都大區(qū)”發(fā)展，“首都大區(qū)”管理委員會應該聯(lián)合制定京津冀合作的法律法規(guī)。首先，要聯(lián)合出臺區(qū)域法律法規(guī)，加強區(qū)域立法。京津冀人民代表大會要探討為“首都大區(qū)”制定區(qū)域法規(guī)提供制度化平臺，并且實現(xiàn)對三地規(guī)劃、協(xié)作進行法律監(jiān)督。要加快出臺《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》，并將強化對三地發(fā)展的剛性約束。要根據(jù)京津冀“首都大區(qū)”現(xiàn)實發(fā)展需要，逐步出臺相關區(qū)域法規(guī)，以法規(guī)的形式打破三地間地方保護和行政壁壘，促進各種生產(chǎn)要素的自由流動，推動京津冀“首都大區(qū)”的一體化進程。其次，要清理現(xiàn)有沖突的法律法規(guī)，加強三市法律對接。要加快清理京津冀三省市在招商引資、外貿(mào)出口、人才流動、技術研發(fā)、信息共享等方面相沖突的法律、法規(guī)和政策，加快制定三地共同遵守的政府行動準則，強化管理約束。再次，要設立京津冀巡回法院，受理跨區(qū)域法律糾紛。通過嘗試設立京津冀”首都大區(qū)”巡回法院，來受理、審判分屬于三地的政府、企業(yè)、團體與個人的社會、經(jīng)濟等糾紛，為推進市場一體化、消除區(qū)域壁壘、強化區(qū)域協(xié)調(diào)來創(chuàng)造法律環(huán)境。

三要完善要素市場，加強區(qū)域內(nèi)要素的自由流動。區(qū)域內(nèi)要素的自由流動，取決于區(qū)域內(nèi)行政性壁壘和要素市場建設狀況，進而影響了社會管理一體化進程。為此，要加快建設京津冀“首都大區(qū)”內(nèi)一體化的商品市場、技術市場、資本市場和人才市場，消除阻礙各種要素自由流動的行政性干預。首先，要完善“首都大區(qū)”的一體化商品市場。京津冀區(qū)域內(nèi)的各城市要通過制定統(tǒng)一的協(xié)議，制定區(qū)域內(nèi)共同的市場規(guī)則，減少城市間行政壁壘，推動商品自由流通，促進企業(yè)間公平競爭，降低企業(yè)間交易費用。其次，要創(chuàng)建“首都大區(qū)”的一體化金融市場。探索建立“首都大區(qū)發(fā)展銀行”或“京津冀開發(fā)銀行”，匯集三地民間資本，為本地企業(yè)投融資服務。要建成“首都大區(qū)”票據(jù)結(jié)算中心，將京津冀間的資金結(jié)算由異地結(jié)算變?yōu)橥墙Y(jié)算，加速資金周轉(zhuǎn)、減少交易費用。再次，要建設“首都大區(qū)”的一體化人才市場。要推進京津冀區(qū)域內(nèi)勞動力市場的一體化，建立三地互認的勞動技能評定制度和崗位培訓證書，建立區(qū)域統(tǒng)一的就業(yè)信息網(wǎng)。

（注：本文受2012年度河北省社會科學基金項目資助。課題名稱：加強和創(chuàng)新京津冀一體化社會管理，課題編號：HB12 GL033）

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[6]王玉婧，顧京津.東京都市圈的發(fā)展對我國環(huán)渤海首都區(qū)建設的啟示[J].城市，2010，（2）.

[7]郁鴻勝.群跨行政區(qū)域管理之啟迪[N].國際金融報，2004-09-20.

[8]王玉婧，顧京津.東京都市圈的發(fā)展對我國環(huán)渤海首都區(qū)建設的啟示[J].城市，2010，（2）.

[9]王玉婧，劉學敏.國外首都區(qū)都市圈發(fā)展概觀[J].城市問題，2010，（7）.

[10]江曼琦，唐茂華.韓國首都圈建設中的政府作用及其對京津合作發(fā)展的啟示[J].東北亞論壇，2007，（5）.