建立權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的探討

周 鋒

（安徽省六安市公路局，安徽 六安 237000）

習(xí)近平總書記在第十八屆中紀(jì)委二次全會上指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

必須承認(rèn)，在關(guān)系黨和國家生死存亡的腐敗問題上，我們黨是敢于下重手的。但是，也必須承認(rèn)，迄今為止全世界沒有一個國家和地區(qū)，單憑查辦案件就把腐敗遏制住的。反腐敗的過程，既是查辦案件的過程，更是制度建設(shè)的過程。從人類歷史看，權(quán)力始終是一把“雙刃劍”，既可以用來為人民謀利益，也可能被濫用來謀取私利，滋生腐敗。列寧指出：“不受制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致不受節(jié)制的墮落。”[1]古今中外的歷史也反復(fù)表明，權(quán)力具有天然的膨脹性和腐蝕性，一旦失去制約和監(jiān)督，腐敗就會隨之產(chǎn)生，絕對的權(quán)力絕對產(chǎn)生腐敗。從我國情況看，在體制轉(zhuǎn)軌時期，腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，在有些領(lǐng)域還十分嚴(yán)重。原因是多方面的，歸結(jié)到根本，與權(quán)力沒有得到有效的制約與監(jiān)督，特別是與一些位高權(quán)重者的權(quán)力行使約束不住、監(jiān)督不力直接相關(guān)。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，確保權(quán)力正確行使，不被濫用。

一、引進(jìn)西方設(shè)計理念，編織更為堅實、致密的制度“籠子”，以提高制度的剛性“鉗制”力

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首先要有制度的“籠子”。事實上，用來關(guān)權(quán)力的籠子一直都有，但籠子本身的剛性、力度決定了籠子的實效。長期以來，現(xiàn)實中存在的“籠眼”過大、“籠欄”過軟、“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，這既有制度缺失、缺位問題，也有制度設(shè)計的理念問題，導(dǎo)致一些權(quán)力容易游離于“籠子”之外、為所欲為。為此,要對現(xiàn)有的籠子查漏補(bǔ)缺、修繕鞏固，編織更為堅實、致密的制度“籠子”，以提高制度的剛性“鉗制”力。

制度的剛性首先在于制度設(shè)計的理念。任何一種制度都包含著一定的理論預(yù)設(shè)、假設(shè)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有“理性人”、“經(jīng)濟(jì)人”等假設(shè)，政治制度的設(shè)計也包含有這樣的假設(shè)。中國傳統(tǒng)政治制度的假設(shè)是“君子原則”。我們傳統(tǒng)文化中諸子百家的世界觀和方法論各不相同，但諸子百家在政治范式的選擇上卻是一致的，都把社會的治理建立在人的 “思想覺悟”之下，認(rèn)為統(tǒng)治者的高尚品質(zhì)是維系天下的紐帶，崇尚“君子之治”、“圣人之治”、“賢人政治”。這種制度設(shè)計的理念一致延續(xù)下來，在我們現(xiàn)今的制度中常常會有這樣的影子，制度的貫徹執(zhí)行都是以領(lǐng)導(dǎo)干部對黨忠誠、自覺自律、自己報告為基礎(chǔ)的。如果各級領(lǐng)導(dǎo)干部自律意識強(qiáng)，都自覺如實報告，那么制度效率就高、制度就管用。如果領(lǐng)導(dǎo)干部避重就輕、甚至弄虛作假，那么這一制度就形同虛設(shè)。

美國第四任總統(tǒng)、憲政學(xué)家詹姆斯·麥迪遜他在《聯(lián)邦黨人文集》中說：“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”。[2]麥迪遜這一論斷包含著兩層含義：第一，人不是天使，正因為如此所以需要政府。政府的存在就是要制約人。 第二，由人組成的政府也不是天使。政府是由人組成的，人的本性也是政府的本性，人性的弱點也就是政府的弱點。所以，政府的統(tǒng)治在任何意義上都絕對不是一種“天使統(tǒng)治”，絕對不可能只行善不行惡。正因為如此，需要對政府及組成人員本身，實施控制和制約。這就是政治制度設(shè)計的前提：人不是天使。

與“非天使統(tǒng)治原則”有責(zé)異曲同工之妙的 ，是18世紀(jì)英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨的“無賴原則”：“政治作家們已經(jīng)確立了這樣一條準(zhǔn)則，即在設(shè)計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應(yīng)把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的”。[3]

休謨提出的“人人應(yīng)當(dāng)被假定為無賴”的原則，是一種“有罪推定”，亦即每個政治家都可能是無賴，這是制度設(shè)計的出發(fā)點。這一制度設(shè)計的原則是廣泛存在我們生活中的。如飛機(jī)場中的安檢制度。為保證飛機(jī)運(yùn)行的安全，所有旅客都被要求必須進(jìn)行安檢，通過一道X光機(jī)的安全門，任何人概莫能外。安檢的制度實際上就意味著，每個人都事先被假定為潛在的危險分子，可能攜帶著武器或違禁物品。盡管事實上不是這樣。

以“無賴原則”為前提設(shè)計的制度可以達(dá)到以下效果：第一，可以盡可能減少“無賴”行為的發(fā)生；第二，對已經(jīng)發(fā)生的“無賴”行為能有效的治理；第三，不論人多么無賴，通過制度的強(qiáng)制功能，可以迫使他們“規(guī)規(guī)矩矩”地服務(wù)于公共利益。這一原則的意義尤其是在于第三條，即使是無賴，制度也能讓他“規(guī)規(guī)矩矩”地服務(wù)于公共利益。

無論是“非天使統(tǒng)治原則”還是“無賴原則”都說明了同一個問題：我們?yōu)槭裁匆贫ㄖ贫龋恐贫ㄖ贫仁菫榱耸裁?？制度的基本屬性、最根本的意義就是約束。人不是天使，人們的良好“覺悟”、“善良本性”，雖然可敬但不可靠。所以，制定制度的基點不能建立在人自身的“覺悟”或“道德”自律，而要建立在人的弱點——自利、自私、自大上，以此為前提，制定出剛性的、對壞人有鉗制作用的制度，靠剛性制度“鉗制”出人們的廉潔、廉政。只有用這種消極的理論預(yù)設(shè)，才能產(chǎn)生積極的實際效果，這就是反腐敗的辯證法。美國第三任總統(tǒng)杰斐遜有句名言：“不要再奢談對人的信任，而是要用強(qiáng)有力的鎖鏈，來約束他們不做壞事?！盵4]

二、借用“火爐法則”，遵循有法必依、違法必究的原則“關(guān)住”權(quán)力，以提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力

寫在紙上的東西不等于有實際效力，對一個制度來說“立而不施”或“施而不力”——有制度不執(zhí)行或執(zhí)行不力，與沒有制度的效率是等同的，都是零。據(jù)統(tǒng)計，黨的十五大以來，全國?。ú浚┘壱陨蠙C(jī)關(guān)共制定黨風(fēng)廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件2000余項，其中中紀(jì)委、監(jiān)察部制定的有120余項。黨內(nèi)廉政法規(guī)可以說不少了，但有制度不執(zhí)行或執(zhí)行不力，反腐制度就會成“墻上畫虎”，這是當(dāng)前反腐不力的重要原因之一。廉政制度建設(shè)現(xiàn)在要提高的是制度的執(zhí)行力。在這方面，我們可以借鑒管理學(xué)中著名的“火爐法則”：燒得紅紅的“火爐”放在那里，本身并不會主動燙傷人，但只要有人敢于觸摸，一定會讓他受到“燙”的處罰?！盎馉t法則”有四個明顯的特性：

一是警示性。一個火爐放在那里、燒的通紅，這本身就是告誡人們不能觸碰。警示性的特征告訴我們，在反腐倡廉建設(shè)中，執(zhí)行制度要能起到“警示”的作用?！盎鹆?，民望而畏之，故鮮死焉；水懦弱，民狎而玩之，則多死焉”。這是《左傳·昭公二十年》中記載的鄭國子產(chǎn)的話，說出了生活中的一個常識。在我們的生活中因為玩火而被燒死的很少，但因為玩水而溺死的很多。原因就在于“火烈”，本身就具有威懾力和警示性。

把制度的“爐火”燒旺，就是要讓每個人都明白違法違紀(jì)導(dǎo)致的后果是自己承擔(dān)不起，制度是一柄時刻懸在每個人頭上的“達(dá)摩克利斯劍”，不能嘗試去違反，否則帶來的是全方位的損傷，無一完好。就像江蘇省徐州市建設(shè)局原局長靖大榮在牢房里總結(jié)的：政治上自毀前程、經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)、名譽(yù)上身敗名裂、家庭上夫離女散、親情上眾叛親離、自由上身陷牢籠、健康上身心交瘁。

但是，如果我們在適用法律上太溫柔，在執(zhí)行紀(jì)律上太寬容，使腐敗“低風(fēng)險，高收益”，即使查出來，也是“痛苦一陣子、享福一輩子”，“虧了我一人、幸福全家人”，那么“前腐后繼”就是必然的。

二是必然性。如果你去觸碰火爐，必然會被灼傷，不存在任何的僥幸?！盁釥t法則”的必然性告訴我們，在“有法可依”之后，我們需要解決的是“有法必依、違法必究”的問題。如果有十個人去觸碰火爐，九人被燙傷，有一個人沒被燙傷；觸碰10次，九次被燙傷，有一次沒被燙傷，這里面就有了1/10的安全概率。任何一個微小的安全概率都足以讓官員產(chǎn)生僥幸心理，甚至是委屈心理。

西漢文學(xué)家桓寬在其《鹽鐵論》中指出：“世不患無法，而患無必行之法”。2008年國務(wù)院總理溫家寶在與中國政法大學(xué)的學(xué)子們交談時，引用了明朝“萬歷首輔”張居正的名言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！痹诜煞ㄒ?guī)已相對完善的今天，反腐倡廉建設(shè)需要的也是“必行之法”和“法之必行”。

但是在現(xiàn)實生活中，百姓常說“樹上有一只鳥被打死，其它九只鳥卻嚇不跑”，原因就在于沒有“必行之法”。沈陽市原市長慕綏新自稱是黨內(nèi)“個體戶”、自由人。因為，制度紀(jì)律管不到他。山東泰安原市委書記胡建學(xué)說，官做到我們這一級,也就沒有人管了。在他們那里沒有什么制度是必然的，一切盡在他們的掌控之中。他們可以一而再、再而三地觸碰火爐卻不被燙傷。所以，久而久之在他們的眼中，“火爐”就成了為別人準(zhǔn)備的；久而久之在別人的眼里就有了效仿和僥幸。

“新世紀(jì)中國懲治和預(yù)防腐敗對策研究”課題組組長王明高提出了自己的“捕魚理論”。他說，反腐好比撒網(wǎng)捕魚，關(guān)鍵是魚網(wǎng)必須沒有漏洞，才能夠捕得到魚。如果有了制度的漏洞、執(zhí)行的漏洞，反腐敗就成了概率的的問題、運(yùn)氣的問題，抓住抓不住、逃掉逃不掉，全看你的運(yùn)氣，與制度就沒有什么關(guān)系了。

三是即時性，立馬兌現(xiàn)?！盁釥t法則”的即時性特征告訴我們，在懲處違法違紀(jì)方面時效性非常重要。某人30歲時觸摸了一下火爐，到40歲時燙傷效果才出來，那么，從30歲到40歲之間，他就會一而再、再而三地去觸摸，別人也會跟著他承前接后地去觸摸。

北宋歐陽修在其《伶官傳序》中有句“禍患常積于忽微，而智勇多困于所溺”的名言?！昂鑫ⅰ敝傅氖羌?xì)微小事，禍患常常是由于細(xì)微小事日積月累造成的。河北國稅局原局長李真在其懺悔錄中，對我的立案偵查如若發(fā)生在5年前，絕不會有如此嚴(yán)重的問題，但若發(fā)生在5年后，也一定會比今天的問題還嚴(yán)重。首都機(jī)場集團(tuán)公司原董事長李培英也曾說過，如果挪用公款的行徑在早幾年就被發(fā)現(xiàn)，還罪不至死。但由于屢屢逃脫了查處和懲罰，最后反而發(fā)展到全無生路的境地。

所以，依照制度遏制腐敗，應(yīng)該在腐敗的苗頭剛剛嶄露的時候便毫不留情地斬草除根，這才是真正以人為本、真正愛護(hù)同志。否則，等到忽微積成了禍患才下猛藥懲戒，即使是殺一儆百了，但對已經(jīng)腐敗的人來說，悔之已晚。

四是公平性。無論男女老幼官員平民，誰觸摸誰被燙傷、“伸手必被捉”，無一例外?！盁釥t法則”的公平性特征告訴我們，制度面前人人平等。

西漢時期偉大的史學(xué)家司馬遷在《史記·太史公自序》中說，執(zhí)行法律要“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。宋朝李覯提出了要“不辨親疏，不異貴賤，一致于法”[5]。“一斷于法”、“一致于法”，都是說要不要給予處罰、要給予怎樣的懲處，法是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，而不能用社會地位的高低、職位的大小、甚至過去功績的大小來衡量處罰。

在這一點上，香港治理公務(wù)員的規(guī)例是值得我們借鑒的。香港治理官員非常成功不僅在于廉署的鐵面無私，還在于他治理官員的一些規(guī)則包含了深刻的政治哲學(xué)思想和先進(jìn)的政治文明理念。比如“職務(wù)越高處分越重”的規(guī)則。2009年香港特區(qū)政府環(huán)境保護(hù)署助理署長和首席環(huán)保主任因為在辦公室瀏覽色情網(wǎng)頁，要面臨提交公務(wù)員事務(wù)局展開紀(jì)律研訊，甚至將其革職并剝奪其退休長俸的處罰。[6]在辦公室瀏覽色情網(wǎng)頁的如果是個低級公務(wù)員，一般由部門給予警告，但犯事的環(huán)保署助理署長月薪超過12萬港元，首席環(huán)保主任月薪也達(dá)到10萬港元，兩人均屬于公務(wù)員體系中的高級官員。根據(jù)香港公務(wù)員規(guī)例，官員級別越高，違反規(guī)例的處分越重，處罰力度與職務(wù)高低成正比。這很有道理，因為職務(wù)與責(zé)任成正比，職務(wù)越高責(zé)任越重，一旦失職造成的危害也就越嚴(yán)重。

與“職務(wù)越高處分越重”的治官原則相反，如果按照“職務(wù)越高處分越輕”的邏輯，那么，不論是發(fā)生了重大安全事故，還是被揭露出了違規(guī)違法行為，處理責(zé)任人員的力度，與其職務(wù)高低成反比——對一般工作人員開除公職，科長處長撤職或免職，往上給個記過處分，再往上就難以下手了。如此“抓小放大”的問責(zé)處理，不過是讓位卑權(quán)輕者當(dāng)了替罪羊，而使位高權(quán)重者愈加不可動搖，顯然有失公平原則和執(zhí)法力度。

我們與這一懲處原則相比還有很大的差距。在第十七屆中紀(jì)委五次全會，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)的是“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立制度面前沒有特權(quán)意識”，“制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”、領(lǐng)導(dǎo)干部要與普通干部一視同仁；香港強(qiáng)調(diào)越是高官處罰越重。

三、強(qiáng)化社會監(jiān)督，把制度籠子的鑰匙交到人民的手中，讓權(quán)力在有效地監(jiān)督中陽光運(yùn)行

權(quán)力不可能自動走進(jìn)制度的籠子。那么，誰該負(fù)責(zé)把權(quán)力關(guān)進(jìn)去、掌管“籠子”的鑰匙?在公職人員自己、人民群眾、監(jiān)督機(jī)構(gòu)三者中，誰是“籠子”的守門人？黨的十八大報告中強(qiáng)調(diào)，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。后兩句話說明了廣大黨員和人民群眾是“籠子”可靠的守門人。

我國現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系可以分為兩大部分，即處于黨和國家政權(quán)系統(tǒng)中的黨政權(quán)力監(jiān)督體系和黨政系統(tǒng)外的社會監(jiān)督體系。盡管30多年來，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督等黨政權(quán)力監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限都得到了不同程度的增強(qiáng)，但是自我監(jiān)督、同體監(jiān)督的局限性也是顯而易見的。而屬于社會監(jiān)督體系的民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督，尤其是后兩者卻恰恰能夠彌補(bǔ)黨政權(quán)力監(jiān)督體系的局限，是權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制中不可或缺的重要組成部分。

一是要進(jìn)一步完善黨政事務(wù)公開制度，確保社會公眾獲得最大限度的知情權(quán)。當(dāng)前，尤其要對社會公眾比較關(guān)心的公共決策、人事招考、干部選拔、公共財政預(yù)算編制、公共資金使用情況、公共資源分配等事項進(jìn)行公開，切實增加權(quán)力運(yùn)行的透明度。有知情權(quán)才能談得上監(jiān)督權(quán)。

二是借助新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化輿論監(jiān)督。新聞媒體尤其是主流媒體對黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的熱點、難點問題的跟蹤報道，無疑是一種導(dǎo)向，弘揚(yáng)社會正氣、鼓勵民眾正義。要有效保護(hù)廣大網(wǎng)民參與監(jiān)督的熱情，以政策、規(guī)范和法律努力引導(dǎo)社會公眾按照法律規(guī)定，以理性的方式、制度化的程序開展監(jiān)督，引導(dǎo)網(wǎng)民發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的正能量，弘正揚(yáng)清。

三是搭建有效的平臺，使公眾在政府決策、政府施政、社會治理等各個環(huán)節(jié)上具有參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。十八大提出的“協(xié)商民主”，在實踐中推行的基層民主懇談會制度、聽證會制度，都需要在理論和實踐上不斷豐富和完善，切實落實普通民眾參政議政督政的權(quán)力。建立健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和平臺，培養(yǎng)社會公眾的民主意識、參政權(quán)力、監(jiān)督能力，讓群眾主動監(jiān)督、有效監(jiān)督，形成社會監(jiān)督的良好氛圍，這是保證權(quán)力陽光下運(yùn)行的必要條件。

加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，必須有全民的參與和監(jiān)督。只有讓權(quán)力在陽光照耀下的“籠子”中運(yùn)行，才可能筑牢“籠子”的結(jié)構(gòu)、牢牢守住“籠門”，最終有效地把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

[1]沈榮華.怎樣把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里[N].光明日報,2013-04-16(11).

[2]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].商務(wù)印書館,1997:264.

[3][美]斯蒂芬·L·埃爾金等.新憲政論[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1997:27-28.

[4][日]杉原泰雄.憲法的歷史——比較憲法學(xué)新論[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:33.

[5]楊鶴皋.宋元明清法律思想研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2001:36.

[6]兩高官上班看色情網(wǎng)被查[N].汕頭特區(qū)晚報,2009-08-13(11).