論公共政策的制定方向——以公民利益為分析視角

趙 昕

（西華師范大學政治與行政學院，四川 南充 637002）

一、公共政策與公民利益

公共政策是政府行為的一個重要方面，公共政策的好壞直接影響到黨和國家大政方針的貫徹落實，對社會主義現(xiàn)代化事業(yè)和黨在新時期的歷史任務的完成，具有十分重要的意義。在我國，由于政府的基本性質是人民利益的捍衛(wèi)者同人民意志的實現(xiàn)者，因此公共政策同公民利益具有廣泛的同質性。

（一）公共政策與公民利益具有相同的出發(fā)點

我國的基本政治制度是民主集中制的人民代表大會制度，人民代表大會是我國的權力機關。政府由權力機關產(chǎn)生并且直接對權力機關負責，權力機關有權監(jiān)督政府的行為。人民代表大會是我國公民參加國家政治生活，行使當家做主權利的主要途徑，人民代表大會由具有法律所規(guī)定的政治權利的公民選舉產(chǎn)生，公民將政治權利賦予所在選區(qū)的人民代表，人民代表代表公民行使權利，對政府的行為進行監(jiān)督和制約。因此就公共政策的制定主體而言，公民利益能夠通過公共政策的制定主體加以制定和實施。

同時，公共政策的制定過程當中，我國的各級國家權力機關具有審批和監(jiān)督的能力及權限。重大政策應當被廣大人民代表在人民代表大會開會期間所審議，政策的實施過程當中，各級人民代表大會及其常委會能夠通過相關機構進行監(jiān)督，因此公共政策的制定過程和實施過程都應當體現(xiàn)廣大公民的利益，與公民利益有直接關系。

就政治理論本身而言，我國的政府機構作為公共政策的主要制定者和實行者，要無條件的接受黨的領導。黨作為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的領導核心，是中國人民同中華民族的先鋒隊，代表廣大人民的根本利益。因此，公共政策的制定本身應當同黨的宗旨和性質相適應。從總體而言，我國的公民利益其本質是與公共政策的基本目標相同的。

（二）西方政治理論當中的公民利益與公共政策

自從啟蒙思想在西方社會興起并廣泛傳播以來，社會契約理論逐漸深入人心。社會契約理論中對公民利益和國家主權之間的探討，對分析我國公共政策同人民利益之間的關系同樣具有重大的借鑒意義。

社會契約理論對公民利益同公共政策之間的關系，是從國家的產(chǎn)生而進行的相應的分析和闡述。盧梭在《社會契約論當中》談到，由于公民個人需要維持自身的生存和繁衍的需要，因此聚合形成各種形態(tài)的社會，為了協(xié)調(diào)和實現(xiàn)公民之間的利益，社會當中產(chǎn)生了管理機構，從這一點看，管理機構的形成實質上是一種公民將個人主權讓給能夠實現(xiàn)公民群體利益的主權者。但是，公民讓渡權利是具有時間限制的，當公民因為某一階段的政策效果讓渡了未來一定時間內(nèi)的主權時，公民本身的權利會被剝奪。因此，社會契約的制定和執(zhí)行在某種意義上來說就是公共政策的制定，公民對公共利益的建構過程當中，就將利益寄存于主權者的政策當中。所以說，主權者的政策應當直接體現(xiàn)公民的利益。

在這樣一種理論思考之下，公共政策應當能夠體現(xiàn)公民的利益并且能夠得到公民的監(jiān)督，同時，公共政策也應當很好的實現(xiàn)公民的利益。

經(jīng)過以上的分析，本文已經(jīng)探討了公共政策同公民利益應當具有的理論上的一致性。不過公民利益的復雜性已經(jīng)伴隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的程度逐步提高，同時也逐漸具有了越發(fā)復雜的內(nèi)容。對此，在公共政策的制定與實施過程當中，應當結合更加細化的經(jīng)濟理論加以分析。

二、現(xiàn)代民主政治之下的公民利益同公共政策制定方向

在現(xiàn)代民主社會之下，通過選舉和政策監(jiān)督實現(xiàn)公民利益的表達，已經(jīng)成為了現(xiàn)代社會的重要組織形式。通過民主政治手段實現(xiàn)公共政策同公民利益的結合，已經(jīng)成為了眾多社會成員的普遍共識。但是在公共政策的制定過程當中，能否真正意義上實現(xiàn)整體社會成員的公共利益，仍然需要討論?，F(xiàn)在我們將根據(jù)現(xiàn)代政治學和經(jīng)濟學的相關原理，探討公共政策指定方向與公民利益之間可能存在的偏差。

（一）阿羅不可能定理同公民利益的片面實現(xiàn)

在現(xiàn)代經(jīng)濟學同公共政策學當中存在著對公共政策的局限性的分析，這種局限性首先體現(xiàn)于阿羅不可能定理對公共政策與公民利益之間可能存在偏離的分析上。阿羅不可能定理是指當存在不同政策，并且公民個人能夠對不同的政策進行好壞的排序選擇的情況下，通過民主政治的基本實現(xiàn)手段即投票決定公共政策時，社會整體的利益將不能夠被全部體現(xiàn)于公共政策當中。這種政策局限，將導致公民的利益不能夠被普遍的表達在公共決策過程當中。其結果往往表現(xiàn)為公共政策往往只能偏離地服務于部分選民，這些選民往往主要集中在中間選民的隊伍當中，因此過于激進和過于保守的選民都不能通過民主政治實現(xiàn)自身利益。投票的結果只能表達部分公民的利益。

（二）公共政策制定過程中的主體利益

經(jīng)過前文分析，在現(xiàn)代政治理論當中，公共政策應當作為實現(xiàn)公民利益的一個重要手段，但是由于市場經(jīng)濟不斷發(fā)展從而產(chǎn)生的利益主體多元化現(xiàn)象的存在，公共政策在制定過程當中，可能存在著由于政策制訂主體自身利益而產(chǎn)生的公共政策目標偏差現(xiàn)象，甚至在公共政策制定過程不能受到有效監(jiān)督的情況之下，公共政策的制定結果可能同公民利益產(chǎn)生一定程度上的違背現(xiàn)象，甚至是矛盾。

政府作為一個重要的社會行為主體，在運行過程當中需要獲取一定數(shù)量的社會資源用于自身的發(fā)展和建設。政府能夠掌控的資源數(shù)量的多少，對政府自身職能的實現(xiàn)和政府構成人員自身利益的實現(xiàn)，具有十分重要的影響。因此，政府本身往往傾向于擴展自己的職能范圍，爭奪資源以實現(xiàn)政府的整體利益和部門利益。

在我國，由于社會主義市場經(jīng)濟體制正在建立的過程當中，因此行政機關仍然在不同程度上同各種企業(yè)存在直接聯(lián)系，部分經(jīng)濟單位仍然作為政府部門的子系統(tǒng)而存在，因此這些經(jīng)濟單位獲得的財政預算支持和稅收優(yōu)惠，對部門本身具有十分重大的意義。因此，部分行政部門將可能趨向于擴大自身的利益范圍，產(chǎn)生盲目擴張的現(xiàn)象，這種盲目擴張的現(xiàn)象將直接帶來社會資源的巨大浪費。因此，將有可能損害公共利益，公民利益也就無法實現(xiàn)。在以往的經(jīng)濟改革實踐當中，由于公共政策的重要內(nèi)容是經(jīng)濟資源的分配，因此公共政策的實施也意味著經(jīng)濟資源的流動。資源配置過程當中的非市場化因素，往往能夠在這一過程當中將公共政策目標扭曲化，從而同公民利益產(chǎn)生相互違背的情況。

三、保證公共政策目標同公民利益相協(xié)調(diào)的基本措施

經(jīng)過前文分析，公共政策應當作為公民利益的實現(xiàn)途徑，但是由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的逐步發(fā)展中所產(chǎn)生的利益主體多元化問題，以及市場經(jīng)濟體制不夠健全產(chǎn)生的一些問題，公共政策的制定方向可能和公民利益產(chǎn)生一定的偏離，為此應當在公共政策的制定過程當中，運用一系列體制機制改革措施，運用客觀規(guī)律，保證公共政策的目標是為廣大公民利益所服務的。

（一）加強公共政策信息的透明化

公共政策信息透明是保證公民利益的直接途徑。政府的行政職權是公民通過合法途徑所賦予的，因此政府的一切行為應當能夠為人民群眾所認可所了解。政府信息公開化應當成為保證公共政策目標合理化的重要手段。

公共政策新信息透明，或者說政府信息公開化需要依賴現(xiàn)代電子信息技術的成果，通過網(wǎng)絡和其他大眾傳媒進行。為此，政府有關部門應當組織建設一只專門化的政務信息發(fā)布隊伍，在保證政府的政務信息必要的保密性的基礎之上，將政府的決策和決策的實施過程，向廣大人民群眾進行公開。權力在陽光下運行，將提高公民對政府政策的理解程度和信任程度。政府的信息在不影響社會穩(wěn)定的前提條件之下，是應當被廣大人民群眾所了解的，人民群眾有這樣的基本權利。實現(xiàn)信息公開化應當根據(jù)不同地區(qū)的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀加以進行，條件相對落后的地區(qū)應當更加依靠紙質媒體，而互聯(lián)網(wǎng)相對普及的地區(qū)應當更加依賴網(wǎng)絡，這一過程不能夠通過完全規(guī)范化的指標加以安排，應當切實保證相關措施的有效性。

同時，政府應當注重提高公民對政府決策進行反饋和監(jiān)督的能力，拓寬相應監(jiān)督管道。拓寬政府同人民的溝通管道屬于政治學當中的政治溝通范疇，政治溝通能夠增強互信，提升政府本身的公信力，同時也能夠集中民智，保證政府政策的科學化，同時能夠及時有效地化解矛盾，減輕政府在進行重大公共政策決策時可能面臨的政策壓力，保證社會的穩(wěn)定。

（二）加強政策實施程序建設

政府的公共政策涉及到公民個人的局部利益，也涉及到公民整體的群體利益。為保證所有公民都能夠通過公共政策得到一定程度的滿足和利益表達，應當加強公共政策制定和實施程序改革的整體規(guī)劃。應當建立起比較完善的行政事務運作模式，改善原有的行政管理模式，建立比較嚴格的制度和程序。同時，應當通過廣大人民群眾的監(jiān)督，保證這些制度和設施的完善化和有效化，防止相關制度和政策流于形式。在以往的公共政策制定和實施過程當中，由于部分地方政府為保護部門利益，進行暗箱操作，甚至出現(xiàn)唯意志主義的情況。這種情況需要通過行政體制改革，加強行政管理程序的構建加以實現(xiàn)。通過制度化的行政管理程序提高政府行政工作的規(guī)范化水平，是減少以權謀私現(xiàn)象的重要途徑。

（三）加強政策組合構建

由于阿羅不可能定理的存在，政府的決策過程當中，往往會由于公民投票結果的循環(huán)，而不能做出符合所有公民意愿的決策結果。阿羅不可能定理的產(chǎn)生前提就是多種政策組合的存在，當多個備選方案同時存在，并且公民能夠對不同備選方案的優(yōu)劣情況進行排序時，阿羅不可能定理解釋的現(xiàn)象將會產(chǎn)生。對此，公共政策部門應當嘗試將公共政策加以集約化，保證公共政策能夠在公民自由行使權力的情況下，以相對集約的形態(tài)形成備選方案。

政策組合的優(yōu)化首先應當明確社會當中的中間階層的意愿，社會中間階層往往是民主投票過程當中，能夠被不同政策的內(nèi)容所滿足的群體，圍繞這一群體的利益訴求建立基本的政策措施，同時將不同的但是效果相對接近的政策措施進行歸集，減少不同選民面對的效果相近的選項，減少阿羅不可能定理出現(xiàn)的條件，保證不同主體的利益訴求得以滿足，或者能夠在不損害其余成員的利益的情況下，滿足另一部分成員的利益。

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