國企工會福利職能的變遷研究

王曉慧

(中國勞動關(guān)系學(xué)院工會學(xué)院，北京，100048)

中國工會具有政治屬性和社會屬性，現(xiàn)有的研究多指向工會的政治性，工會的社會屬性被忽視。工會的基層組織國企工會一直具有福利的傳統(tǒng)，卻沒有學(xué)者深入探究這個領(lǐng)域。

對于工會與福利的研究，一般散見于研究中國工業(yè)關(guān)系、國企變革的著作中，并不作專門論述。在劉愛玉研究國企變革與工人生存行動的論著中，她發(fā)現(xiàn)工會在實際工作中不能代表工人利益，解決工人的根本問題，但當(dāng)職工生活有困難時，還是要向工會反映，工會可以給補助，救急。［1］對企業(yè)工會開展的福利工作，還沒有看到深入的研究。只是在一些概論性質(zhì)的書中，有一些簡略的總結(jié)。孫中范等認(rèn)為在促進(jìn)勞動者社會保障權(quán)利方面，我國工會一直發(fā)揮著特殊而重要的作用。［2］

福利同樣是一種權(quán)利，維護(hù)職工的福利也是工會維權(quán)的表現(xiàn)。從福利的角度研究基層工會，將更豐富學(xué)界對于工會的研究。本文將分析計劃經(jīng)濟時期和市場經(jīng)濟時期國企工會福利職能的變遷，指出在當(dāng)今背景下，有必要強化工會的福利職能。

一、計劃經(jīng)濟時期，國企工會具有福利傳遞職能

新中國成立后，黨不僅面臨著經(jīng)濟建設(shè)的壓力，還有社會重構(gòu)的巨大任務(wù)。我國城市主要采取單位體制進(jìn)行社會整合。華爾德開啟了中國單位制的研究，單位不僅是國家組織社會成員進(jìn)行生產(chǎn)的場所，而且是一個社會成員全面依賴于國家的福利組織。單位成為了政治、經(jīng)濟、社會三位一體的場所。工會不是華爾德研究的重點，他認(rèn)為工會是一個輔助機構(gòu)，在單位中發(fā)放福利?！霸谝痪帕曛?，企業(yè)工會扮演了代表工人福利的角色，工人從工會那里可以申請家庭困難補助，并就日常生活中的問題提出意見?！保?］

在中國的計劃經(jīng)濟時期，單位福利的重要性無可置疑。國家確立了低工資、高積累的政策，但給國企職工建立了一套完善的單位福利體系。黃黎若蓮認(rèn)為，“中國的福利系統(tǒng)中有三個重要的組成要素——家庭、集體和國家。這是一個層層連結(jié)的運行系統(tǒng)。在福利事務(wù)中，集體所承擔(dān)的那部分尤其重要。對城市居民來說，集體就是指人們的工作單位。城市居民比農(nóng)村居民享受到更優(yōu)越的福利，國營單位和大型集體企業(yè)的工人得到很全面的勞動保險的庇護(hù)。此外，資源豐厚的企業(yè)還向雇員提供住房、托兒所、食堂、診所等等服務(wù)?！保?］在西方的福利國家，國家、企業(yè)分屬不同的提供福利的主體，國家為公民提供全面的保護(hù)，企業(yè)提供的是額外的提高性的福利。但在新中國的城市里，國家指定工作單位(國營企業(yè))提供福利。勞動部和中華全國總工會共同制定并于1951年2月26日正式頒布實行了《勞動保險條例》，1953年進(jìn)行修訂。該條例對職工生、老、病、死、傷、殘時的生活待遇、醫(yī)療待遇和集體福利事業(yè)做出了規(guī)定?！秳趧颖ｋU條例》授權(quán)中國工會組織在勞動保險福利中的主導(dǎo)地位。條例規(guī)定:中華全國總工會為全國勞動保險事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，統(tǒng)籌全國勞動保險事業(yè)的進(jìn)行，督導(dǎo)所屬各地方工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會組織有關(guān)勞動保險事業(yè)的執(zhí)行。關(guān)于集體勞動保險的詳細(xì)辦法也由中華全國總工會制定。從全國層面上說，全國總工會在福利體系中，具有掌控地位;在企業(yè)層面上，企業(yè)工會是職工福利的代表和傳遞者。

(一)工會關(guān)心職工生活

政治上，工人階級已經(jīng)當(dāng)家作主，提高工人的生活水平，是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，也是工人階級最直接的需求。在制度層面，單位已經(jīng)開始實施了全面的福利保障。此階段，企業(yè)中的生產(chǎn)事務(wù)由廠長負(fù)責(zé)，工會協(xié)助生產(chǎn)。

抓職工的生活是當(dāng)時企業(yè)工會的重要工作。在筆者對20世紀(jì)50、60年代的企業(yè)工會干部的訪問中，他們總結(jié)，當(dāng)時工會的作用發(fā)揮在兩個方面，第一是關(guān)心工人生活，第二能夠組織工人進(jìn)行生產(chǎn)，激勵工人的積極性。受訪者都提到，工會工作頭等重要的事情就是抓生活。生活是個太寬泛的詞匯，并沒有明確的界定。工會干部概括為“非生產(chǎn)之外的都是生活”“生老病死，婚喪嫁娶”。在職工生活領(lǐng)域，工會既依照單位福利制度的規(guī)定提供物質(zhì)上、經(jīng)濟上的幫助，也依照工會的宗旨為職工提供服務(wù)，比如家庭矛盾調(diào)解、為職工操辦家庭大事等。

(二)福利經(jīng)費來源穩(wěn)定

企業(yè)工會用于職工福利的經(jīng)費來源為工會經(jīng)費和企業(yè)福利費中的一部分。“計劃經(jīng)濟時期，關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位的福利費與企業(yè)單位福利基金的提取，由中央有關(guān)部門作統(tǒng)一的規(guī)定，主要是按各單位職工工資總額提取若干百分點(如2．5%或3%)，也可從國家機關(guān)的行政管理費、企業(yè)的管理費及事業(yè)單位的事業(yè)費中提取部分經(jīng)費用于各類職工福利補助。”［5］

工會經(jīng)費的來源有多個渠道，根據(jù)1950年《中華人民共和國工會法》和《中國工會章程》的規(guī)定，工會經(jīng)費的來源為:(1)新會員的入會費(按上月所得工資額的1%繳納);(2)會員的會費(按每月所得工資的1%繳納);(3)工會機關(guān)所舉辦之各種文化、體育事業(yè)的收入;(4)企業(yè)機關(guān)、學(xué)校行政方面或資方每月按全部職工工資總額的2%撥交的工會經(jīng)費。

工會經(jīng)費管理辦法如下:“會費的70%用于工會基層組織，作為會員困難補助費和工會日常的工作費;10%由省市級工會掌握，作為調(diào)劑某些基層組織經(jīng)費不足和舉辦地方性的集體文化福利事業(yè)之用;20%繳全國總工會，作為繳納世界工聯(lián)會費和市縣級以上工會各級組織的行政費。企業(yè)撥交的工會經(jīng)費50%用于工會基層組織作為職工的宣傳鼓動、文化教育和文娛體育活動等費用;10%留給省市工會，與會費10%合并使用;40%繳全國總工會，與會費20%合并，作為縣以上各級工會和干部訓(xùn)練費以及其他的支出。”［6］

仔細(xì)推敲工會多種來源的經(jīng)費，在當(dāng)時普遍低工資的情況下，會費收入很少，經(jīng)費主要來源于行政撥交。據(jù)工會干部反映，因工會法有規(guī)定，企業(yè)按月直接把經(jīng)費撥給工會。工會經(jīng)費用于工會專職人員的工資、生產(chǎn)競賽的獎品、開展職工的文體活動、職工的生活困難補助。經(jīng)費怎么用，工會不用報告給行政，只需在開工會委員會時匯報就可以。

(三)工會在困難救助中的突出作用

國企工會在對職工的困難救助中具有突出作用。1956年，全國總工會頒布了《職工生活困難補助辦法》，辦法中寫到，開展職工生活困難補助工作，是政府有關(guān)部門和工會一項共同的經(jīng)常性的重要工作。在基層企業(yè)、事業(yè)單位，凡有工會組織的，這項工作一般由工會組織負(fù)責(zé);沒有工會組織的由行政部門負(fù)責(zé)。［7］1957年1月11日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于職工生活方面若干問題的指示》，1960年、1961年中共中央先后幾次指示工會:工會要側(cè)重關(guān)心工人生活，抓好生活工作。1962年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前城市工作若干問題的指示》，此后《關(guān)于做好當(dāng)前職工生活困難補助工作的通知》一系列的文件和指示奠定了工會在救助困難職工活動中的責(zé)任和獨有的地位，工會有許多工作與行政交叉，困難救助則被認(rèn)為是工會的“自留地”。在實踐中，工會對困難職工的幫助得到了職工們的認(rèn)可，是“很得人心”的工作。

二、改革開放進(jìn)程中國企工會福利職能漸弱

計劃經(jīng)濟時期實行的單位福利制度，由單位替代國家為職工提供了全面的福利保障。企業(yè)的盈虧與福利無關(guān)，虧損的企業(yè)也可以由上級主管部門撥付來平衡并獲得福利待遇。雖然不同級別和不同規(guī)模的單位福利設(shè)施差異很大，但基本上單位正式職工都可享有均等的制度性的福利。大企業(yè)的集體福利事業(yè)可以涵蓋職工生活的各個方面，被稱為“企業(yè)辦社會”。改革開放后，企業(yè)辦社會備受詬病。有學(xué)者認(rèn)為“在建國初期，由于國有化程度相當(dāng)?shù)停⑶覈艺?quán)急于表現(xiàn)出(通過對國有企業(yè)職工的過分恩惠)統(tǒng)治的道義性，高福利已經(jīng)成為國有企業(yè)的弊病?！保?］68“企業(yè)的福利制度就在這種不計成本的全面所有制經(jīng)濟制度中寄生，并且越來越龐大。它也許是最終拖垮國家財政的重要因素?！保?］70當(dāng)國企實施自負(fù)盈虧，獨立核算時，單位福利制度便成了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。為了保證經(jīng)濟體制改革的順利進(jìn)行，國家開始逐步建立社會保障制度。

從20世紀(jì)80年代開始，中國進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革、醫(yī)療保險制度改革、城鎮(zhèn)住房制度改革等，對城市社會救濟制度進(jìn)行改革，嘗試建立最低生活保障制度。全國總工會不再掌管社會保障體系，由勞動部①負(fù)責(zé)。在企業(yè)中，則由企業(yè)的勞資部門管理職工的各類保險。

(一)企業(yè)福利費沒有了保證

企業(yè)的集體福利主要由企業(yè)福利費支持，改革中，企業(yè)的福利費沒有了保證。1992年原《企業(yè)財務(wù)通則》規(guī)定按照工資總額的一定比率提取職工福利費。按規(guī)定列入成本的職工福利費，由原來的按企業(yè)職工工資總額扣除副食品價格補貼和各種獎金(包括超過標(biāo)準(zhǔn)工資的計件工資、浮動工資、提成工資等)后的11%提取。后來按照2000年《企業(yè)會計制度》規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家規(guī)定，計算提取應(yīng)付福利費，計入成本、費用。具體而言，從費用中提取的職工福利費，提取比例為職工工資總額(扣除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的住房補貼)的14%，職工福利費主要用于職工醫(yī)藥費、職工生活困難補助等方面。2007年1月1日起施行的《企業(yè)財務(wù)通則》的第四十三條中只提到了依法繳納的社會保險可以直接作為成本(費用)列支。2007年3月20日財政部發(fā)布的“財政部關(guān)于施行修訂后的《企業(yè)財務(wù)通則》有關(guān)問題的通知(財企［2007］48號)”中提到了“企業(yè)不再按照工資總額的14%計提職工福利費，2007年已經(jīng)計提的職工福利費應(yīng)當(dāng)予以沖回?！?006新企業(yè)會計準(zhǔn)則要求福利費不再計提，職工福利費的核算主要是尚未實行醫(yī)療統(tǒng)籌企業(yè)職工的醫(yī)療費用，職工因公負(fù)傷赴外地就醫(yī)路費，職工生活困難補助，以及按照國家規(guī)定開支的其他職工福利支出。

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》第四十條規(guī)定:企業(yè)發(fā)生的職工福利費支出，不超過工資薪金總額14%的部分，準(zhǔn)予扣除。

綜合新通則、新準(zhǔn)則和新企業(yè)所得稅法的規(guī)定，職工福利費的計提在會計制度上已經(jīng)取消了按照工資總額14%的計提比例，即可以一點都不提，也可以根據(jù)需要自定比例提取，但不能超過企業(yè)工資總額的14%?！镀髽I(yè)所得稅法》規(guī)定的福利費的用途只是一個建議，不具有強制力，職工享有什么樣的集體福利只能依企業(yè)的情況而定。

在筆者調(diào)研的多個企業(yè)中，有的合資企業(yè)，直接就不提福利費了，困難補助費也不歸工會管理。在一家歷史悠久的國企，福利費雖沒有取消，但緊縮了很多，也有很多限制?，F(xiàn)在企業(yè)的福利費支出主要是員工困難救濟，員工療養(yǎng)、勞模療養(yǎng)、員工體檢、女員工體檢。工會每年報預(yù)算，行政支持一部分，不足部分工會經(jīng)費補。如果員工療養(yǎng)需要50萬元，福利費支持30萬元，其余就由工會經(jīng)費支付。如果臨時超出預(yù)算，行政就很難再撥款。

行政為了企業(yè)的經(jīng)濟效益，對職工福利這部分不太重視。從新制度的規(guī)定上我們也可以知道，企業(yè)的福利責(zé)任承擔(dān)越來越少。是否提取福利費，提取比例多少的決定權(quán)幾乎都在企業(yè)行政那里，工會本來就少的資源更加緊縮。

(二)集體福利設(shè)施剝離

以往企業(yè)的集體福利設(shè)施包括職工食堂、職工托兒所、幼兒園、職工住房、職工浴室等，還有各單位興建并僅供本單位職工使用的“文化福利設(shè)施”，如俱樂部、文化宮、圖書館、電影院等。市場體制確立以后，企業(yè)著力于提升經(jīng)濟效益，這些福利性、社會性的設(shè)施被認(rèn)為拖了企業(yè)發(fā)展的后腿，紛紛實現(xiàn)社會化或被剝離。在上文提到的那家歷史悠久的國企，工人俱樂部、游泳池都市場化運作或停辦了?，F(xiàn)在該企業(yè)職工享有的集體福利是:企業(yè)給職工建立了補充醫(yī)療保險和資助支持職工互助補充保障。在集體合同中，該企業(yè)規(guī)定職工的福利為:(1)公司每兩年安排一次前兩年度年終表彰的公司級先進(jìn)個人、優(yōu)秀班組長體檢。(2)在經(jīng)濟效益允許的條件下，公司每兩年組織全體員工參加一次健康體檢。(3)員工交通費按公司《員工交通費補助辦法》執(zhí)行。

在集體福利漸少的背景下，具有福利傳統(tǒng)的國企工會也在盡力提供一些微薄的福利給職工，大都通過組織集體活動，比如體育比賽、競賽答題等活動發(fā)些日常用品等。對于職工生活質(zhì)量的提升，沒有大的作用，象征意味更濃。

(三)嚴(yán)格依靠規(guī)則發(fā)放困難補助

在市場化改革的進(jìn)程中，我國并沒有建立普遍性的制度福利，剩余性福利的色彩很明顯，倚重市場的力量。教育產(chǎn)業(yè)化、住房市場化、醫(yī)療市場化，我國的福利體系一度具有很強的自由主義的特征。物價指數(shù)則不斷攀升，職工工資水平不高，本人或家人生病、孩子上學(xué)都可能讓一個家庭陷入貧困，不僅生活難以維持，還會負(fù)債累累。國企破產(chǎn)、國企兼并，職工下崗分流，我國困難職工的問題越來越突出。

現(xiàn)在的職工困難救助制度較之以前分類更細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)更明確。困難救助有了相對詳細(xì)的制度設(shè)計，給工會干部提供了一個工作的依據(jù)。工會干部嚴(yán)格按制度辦事，審查申請者的資格，雖然也會有入戶訪問，但他們更倚重各種文本的證據(jù)，要求申請者提供全面的證明材料。企業(yè)工會之所以嚴(yán)格地依靠制度，嚴(yán)把審批關(guān)，一是因為資源有限，二是少給自己惹麻煩。

工會在紛繁復(fù)雜的局面面前，越來越依賴制度和標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)工會以貌似公平的做法，實際逃避在救助困難職工中自己的擔(dān)當(dāng)，不求找到最困難的職工，而是找到能提供完整證明材料的職工。工會用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)篩選申請者，極少使用自由裁量權(quán)。這樣對上對下對企業(yè)行政對職工，都好交代，這在某種程度上反映了基層工會的無力和消極。當(dāng)國家的福利體系保障不力時，工會對困難職工的保障很難起到大的作用。

三、結(jié)論

縱觀改革前后國企工會的福利職能變遷，可以看到其在不斷弱化，逐漸走向邊緣。這樣的弱化趨勢有其必然性，但過于弱化，則潛伏著問題。

改革之前，國企工會是單位福利中的重要角色。向職工傳遞單位福利，代表職工向單位提出福利需求。《勞動保險條例》授權(quán)中國工會組織在勞動保險福利中的主導(dǎo)地位，國企工會的福利經(jīng)費有保障，工會與工人有較緊密的聯(lián)系，關(guān)心工人的生活，主動為職工提供服務(wù)，與職工生活有關(guān)的事情，都被認(rèn)為是工會的份內(nèi)之事，在對職工的困難救助中，工會具有突出作用。

經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，國企工會的福利職能漸弱。企業(yè)的福利費沒有了保證，單位集體福利設(shè)施在剝離，工會雖然盡可能地提供微薄的福利，但因為資源有限，很難提升職工的生活質(zhì)量。在對困難職工的救助上，工會嚴(yán)格依靠規(guī)章制度，倚重文本證據(jù)，貌似公平，實則有消極和無力的意味。工會逐漸撤出工人的生活領(lǐng)域，與工人情感疏離，在工作中缺乏主動，只在工人來尋求幫助時，以維護(hù)企業(yè)的穩(wěn)定為主要目的，形式化地解決問題。

國家福利體系建立與完善的過程中，工會的福利職能必然會弱化。在勞資沖突的現(xiàn)實前，工會的維權(quán)職能被一再強調(diào)，再提倡福利職能似乎偏離了正軌。在筆者看來，權(quán)利具有豐富的內(nèi)涵，福利權(quán)即是其中的一種。在西方學(xué)者的研究中，工會代表工人進(jìn)行工資談判固然重要，但工會同樣應(yīng)該在提升工人的福利上發(fā)揮了較大作用。［9-10］工會是促進(jìn)福利國家出現(xiàn)的一個重要因素，即便有相對完善的國家福利體系，工會提供的福利也占有重要的位置，工會的存在和組織能力促進(jìn)了工人的生活水平的提升和職工福利制度的完善。

中國經(jīng)濟體制的改革中，全總參與制定了許多社會政策，職工利益也被考慮?？梢驗槠髽I(yè)工會的力量孱弱，與職工有關(guān)的福利政策很難執(zhí)行。企業(yè)的運行遵循市場化的邏輯，職工的福利則被忽視?，F(xiàn)實中，職工依然有強烈的福利需求，市場、現(xiàn)有福利制度無法全部解決，工會一貫的傳統(tǒng)以及工人階級利益代言人角色要求工會行使福利職能。工會為職工提供和發(fā)送的福利，既有利于維護(hù)職工的利益，也將增強自身的吸引力。

注釋

①1998年3月，在原中華人民共和國勞動部基礎(chǔ)上組建中華人民共和國勞動和社會保障部，2008年3月勞動保障部與人事部合并為人力資源和社會保障部。

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［2］孫中范，馮同慶，常凱．新編工會學(xué)［M］．北京:人民出版社，2001:225．

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［4］黃黎若蓮．中國社會主義的社會福利——民政福利工作研究［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，1995:30—31．

［5］周建明．社會政策:歐洲的啟示與對中國的挑戰(zhàn)［M］．上海:上海社會科學(xué)出版社，2005:182．

［6］中華全國辦公廳．建國以來中共中央關(guān)于工人運動文件選編［M］．北京:中國工人出版社，1989:287—288．

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［9］理查德·B·弗里曼，詹姆斯·L·梅多夫．工會是做什么的?——美國的經(jīng)驗［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2011:65．

［10］保羅·皮爾遜．福利制度的新政治學(xué)［M］．北京:商務(wù)印書館，2005:215—216．