新時期有效反腐的路徑選擇

夏明亮

（山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟南 250004）

改革開放以來我國經(jīng)歷了六次國務(wù)院機構(gòu)改革，今年又逢政府換屆之年，作為改革開放以來的第七次大規(guī)模政府機構(gòu)改革備受關(guān)注。大部制改革，是政府建立民主政府、法治政府和服務(wù)型政府的有利舉措，但同時我們還應(yīng)看到，大部制改革是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，以及與機構(gòu)改革相對應(yīng)的職能調(diào)整與重新界定。筆者認為，在對機構(gòu)進行精簡整合后，部門的權(quán)力得到延展和擴大。正如中國機構(gòu)編制管理研究會執(zhí)行副會長兼秘書長于寧指出的，“大部制改革是指職能相近，業(yè)務(wù)范圍趨同的部門組合在一起。從長遠看，大部制改革是權(quán)力范疇的延展和擴大?！蔽覀兌贾馈皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗”。黨和政府高度重視反腐問題，黨的十八大報告指出：“堅定不移的反對腐敗，永葆共產(chǎn)黨人清正廉潔的政治本色，反對腐敗，建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明的政治立場，也是人民關(guān)注的重大問題，這個問題解決不好，就會對黨造成致命的傷害，甚至亡黨亡國?！?國務(wù)院總理李克強在自己的首場“總理記者會”上表露了新一屆政府在反腐倡廉上的決心，“腐敗和我們政府的信譽應(yīng)該說水火不容，”“更重要的是，要讓權(quán)力在公開透明的環(huán)境中運行，使人民能夠更為充分和有效地進行監(jiān)督，這也是把權(quán)力涂上防腐劑，只能為公，不能為私。”但當(dāng)前反腐形勢嚴峻，兩會期間，最高人民檢察院檢察長曹建明在最高檢察院的工作報告中指出，“五年來，檢查機關(guān)嚴肅查辦貪污賄賂等職務(wù)犯罪，共立案偵查各類職務(wù)犯罪案件165787 件，218639 人，其中縣處級以上國家工作人員13173 人 （含廳局級950 人，省部級以上30 人）”。

大部制改革下要更為有效的反腐，我們要做到：

一、科學(xué)的制度反腐，這是遏制腐敗的源頭性措施

不搞“運動式”反腐，要靠制度“潤物細無聲”。運動式反腐最大的特征就是一窩蜂，聲勢大，但持續(xù)時間較短，受人的影響因素較大，很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)的意志?？v觀國內(nèi)外，運動式反腐的成果很小，在我國不管是從建國初期的“運動式”反腐還是改革開放之后的所謂的“人治特點的反腐”，在此期間，腐敗卻日趨嚴重，涉及的官員日益增多，并且呈現(xiàn)出從底層到高層的腐敗，這是因為這樣的反腐只是涉及到腐敗的表面，沒有觸及到腐敗的根本。又如俄羅斯在2001 年開展的“反腐風(fēng)暴”，根據(jù)俄羅斯反貪局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“反腐風(fēng)暴”的十年中，貪污腐敗案件增加了7 倍，2011 年8 月份數(shù)據(jù)顯示，貪污受賄金額達到GDP 的50%，80%的官員涉貪，2011 年透明國際的廉政指數(shù)排名中，俄羅斯名列133.由此可以看出，“運動式”反腐的效果從長遠看來微乎其微，所以不應(yīng)將“運動式”反腐作為一國反腐的主要手段。

如何才能從根本上遏制腐敗，很重要的一點就是要使反腐制度化，用法律制度的規(guī)范性、嚴密性、權(quán)威性來取代“運動式”反腐的隨意性。要打好制度反腐的攻堅戰(zhàn)，首先要對國家公職人員進行廉政文化教育，用文化的力量來引導(dǎo)公職人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，提升公職人員的道德水平，只有從心理上建立了預(yù)防腐敗的防線，才能引導(dǎo)行為上的廉潔。諸如芬蘭、新加坡、瑞典、美國等廉政指數(shù)很高的國家都普遍重視廉政文化的建設(shè)，它們不僅在廉政文化的理念層次上樹立清正廉潔、誠實信用、秉公執(zhí)法的人生理念，還將廉政文化建設(shè)上升到法律制度層次，如美國的《道德改革法》、《廉政法》規(guī)定了國家機構(gòu)工作人員必須在任職前的財產(chǎn)狀況以及任職后的收入情況進行申報，申報情況可以供新聞媒體和公眾查閱。其次，要進一步完善政府信息公開制度。根據(jù)2012 年反腐藍皮書介紹，腐敗的一個重要根源就是行政裁量權(quán)的濫用，而通過政府信息公開，讓公眾監(jiān)督政府的職能、辦事程序以及辦事結(jié)果，這必然會減少自由裁量權(quán)濫用的情況，同時也在很大程度上減少政府權(quán)力使用的任意性。我國于2008 年5 月1 日正式實施的 《中華人民共和國政府信息公開條例》使政府信息公開有法可依，但是僅靠這一制度是不夠的，當(dāng)前我國應(yīng)盡快建立以政府信息公開制度、公務(wù)員財產(chǎn)申報制度、金融財產(chǎn)實名制度、遺產(chǎn)稅與贈與稅制度等為基礎(chǔ)的反腐敗法律制度。

二、縝密的預(yù)算反腐，加強對財政預(yù)算的監(jiān)管，限制開支的隨意性

用“錢袋子”管住“權(quán)把子”。就是要通過嚴格的部門財政預(yù)算，建立依托于強力監(jiān)管下的財政預(yù)算制度，限制開支的隨意性，壓縮政府權(quán)力尋租的空間，減少政府的自由裁量權(quán)，從而達到遏制腐敗的目的。對于部門財政預(yù)算必須要做到以下原則：首先是全面，在缺乏全面性的財政預(yù)算會使在財政資金支持下的政府活動缺乏必要的權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，更不可能受到社會公眾的監(jiān)督。要保證預(yù)算的全面性很重要的一點就是要保證較高的預(yù)算詳細度，“詳細的預(yù)算列示所有的收入來源與支出用途，有助于增強受托責(zé)任和透明度，以及促進更好地財務(wù)管理。”[1]要保證較高的預(yù)算詳細程度就要將政府的所有支出在預(yù)算中找到相應(yīng)地列支項，預(yù)算中的支出就只能干這個事項，不能事后報賬，政府只有嚴格按照預(yù)算進行政府活動，才能減少權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時，需要指出的是，我們不反對預(yù)算外資金的存在，即使是民主法治較為發(fā)達的西方國家也允許大量預(yù)算外資金存在，但是我們要進一步提高預(yù)算外資金與準財政活動的采納標準，即使它們不受實際財政預(yù)算的制約，也要保證它們在受托責(zé)任、受監(jiān)督權(quán)限等方面向正式的財政預(yù)算看齊。其次是透明，就是要求將政府預(yù)算的依據(jù)、預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程對公民公開，通過公民的監(jiān)督來保證政府預(yù)算取得更好地效果，自2008 年我國實施《政府信息公開條例》以來，各級政府按照《條例》規(guī)定將財政預(yù)決算報告、財政收支狀況以及各類專項資金的使用管理情況對廣大公眾進行公開，取得了很好地效果，但是，在預(yù)算收支中的“其他收入”與“其他支出”往往是監(jiān)督的盲區(qū)，同時往往也是誘導(dǎo)產(chǎn)生權(quán)利尋租與腐敗的“灰色”地帶，所以對于預(yù)算中的“其他”現(xiàn)象，也要將事項與金額進行公開，做到具體、詳盡、明確。除了做到公開之外，還要保證所公開的各預(yù)算項目清晰明確，讓公民一目了然、看得懂。再次，是權(quán)威的原則，就是要保證預(yù)算的權(quán)威地位，政府的各項支出嚴格按照預(yù)算進行，同時，要強化人大的監(jiān)督職能，要做好監(jiān)督政府是否嚴格按照預(yù)算進行的工作，如果在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)財政資金沒有按照預(yù)算支出，就要對負責(zé)這批款項的人員進行問責(zé)。

三、要高度重視輿論反腐，特別是網(wǎng)絡(luò)反腐

反腐是一項具有長期性、系統(tǒng)性和艱巨性的工程，“是事關(guān)黨和國家生死存亡的重大政治問題，也是全黨全社會的共同任務(wù)”。[2]所以反腐工作僅靠個別職能部門的能力或者依靠黨內(nèi)力量是遠遠不夠的，要做好反腐倡廉工作，就必須依靠廣大人民群眾的力量。

輿論監(jiān)督是廣大人民群眾以新聞媒體為媒介，表達自己意見、提出建議與批評的重要渠道，它是連接人民群眾與黨政機關(guān)的重要紐帶，同時輿論監(jiān)督也是反腐倡廉建設(shè)的重要途徑。“輿論監(jiān)督傳播快、范圍大、有很強的震撼力和廣泛的警示作用，具有其他監(jiān)督形式不可替代的優(yōu)勢?！盵3]近年來，網(wǎng)絡(luò)輿論成為輿論反腐的重要形式，從“表哥”到“房叔”，從局長的天價煙到雷公的不雅視頻，網(wǎng)絡(luò)反腐事件一件一件被揭發(fā)，問題官員也一個個被及時處理審查，這充分反映出網(wǎng)絡(luò)輿論反腐的強大力量。網(wǎng)絡(luò)反腐在反腐上體現(xiàn)出了靈活性、及時快捷與廣泛的群眾參與性等特點，是制度反腐較好的補充形式，逐步成為反腐的“利劍”，但是，其負面效應(yīng)正漸漸顯現(xiàn)，謠言、誹謗、打擊報復(fù)等現(xiàn)象時有發(fā)生，所以將網(wǎng)絡(luò)反腐納入制度化、法制化軌道勢在必行。首先，加強檢查監(jiān)察機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)舉報平臺的建設(shè)，保證公民有暢通的舉報渠道，同時還要建立專門的工作機構(gòu)設(shè)立專員對舉報信息進行收集、分類、去偽存真，整個過程要保證公開性。其次，要加強網(wǎng)絡(luò)宣傳教育，提高網(wǎng)民的反腐意識、公正意識、道德意識，逐步保證公民對政府的理念的認同，將自發(fā)的網(wǎng)絡(luò)反腐納入到正規(guī)的反腐長效機制。最后，要建立相關(guān)規(guī)章制度，推進網(wǎng)絡(luò)反腐的法制化進程。紀檢部門對于網(wǎng)民揭發(fā)、舉報、批評的事件要做出積極的回應(yīng)，如果經(jīng)調(diào)查屬實，就要依法對涉案人員或單位進行法律制裁，如果是誣告，讓當(dāng)事人受到名譽損壞，就要恢復(fù)當(dāng)時人的名譽，同時要追究舉報人的法律責(zé)任。

[1]王雍君.應(yīng)確保公共預(yù)算的全面性[ J].專家視野.2011

[2]充分發(fā)揮人民群眾在反腐倡廉建設(shè)中的重要作用協(xié)力推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭[ N]. 人民日報, 2010- 04-03.

[3]胡錦濤. 建設(shè)科學(xué)嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系 不斷取得黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭新成效[ N ]. 人民日報,2010-01-13.