城市社區(qū)自治的法律制度研究

于淋淋，譚 麗

（1、上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200235；2、上海開放大學(xué)閔行一分校，上海 201199）

黨的十八大報(bào)告指出，要“完善基層民主制度”。加強(qiáng)城市社區(qū)自治，無疑是完善基層民主的重要內(nèi)容。而城市社區(qū)自治的科學(xué)化發(fā)展、有序化參與，完善相關(guān)法律制度是前提。

一、完善城市社區(qū)自治法律制度的必要性

社區(qū)自治是我國城市社區(qū)建設(shè)的基本原則之一，然而在強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的同時(shí)，不能忽視社區(qū)自治法律制度建設(shè)。城市社區(qū)自治必須建立在法律完善的基礎(chǔ)之上，只有完善的社區(qū)自治法律保障才能最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)依法自治的目標(biāo)。

（一）完善城市社區(qū)自治立法是順應(yīng)社區(qū)居民自治需求的必然要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展尤其是“單位制”的解體，社區(qū)的地位功能不斷提升，日益成為獲得基本生活服務(wù)、協(xié)調(diào)人際關(guān)系、平衡各種利益、重構(gòu)新生活方式的最重要生活空間。伴隨著社區(qū)共同利益、共同意識的興起與人們的法制意識、權(quán)利意識、公民意識、參政意識日益增強(qiáng)，加強(qiáng)社區(qū)自治日益成為居民的呼聲。立法本身就是將群眾的需求用法律的形式固定下來。

（二）完善城市社區(qū)自治是順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)移的必然要求。隨著行政管理體制改革以及“服務(wù)性”政府建設(shè)的需要，政府的管理理念也不斷發(fā)展。從十六大到十八大，政府深刻認(rèn)識到應(yīng)加強(qiáng)政社分開與合作，建立政府調(diào)控同社會(huì)協(xié)同互聯(lián)、政府行政同社會(huì)自治互補(bǔ)、政府力量同社會(huì)力量互動(dòng)的社會(huì)管理體制。社區(qū)自治立法成為更好加強(qiáng)社區(qū)治理的必然選擇。

（三）完善城市社區(qū)自治立法是順應(yīng)國際趨勢的必然選擇。無論是英、美、日、法等國家還是香港、臺灣等地區(qū)，通過立法規(guī)定社區(qū)自治的形式、主體、運(yùn)作程序、工作經(jīng)費(fèi)保障，從而保障社區(qū)自治是國際通行做法。沒有完善的法律的保障，自治將陷于無所適從之境地。

二、當(dāng)前城市社區(qū)自治的法律依據(jù)

目前，城市社區(qū)自治的法律依據(jù)還比較少，主要體現(xiàn)為《居民委員會(huì)組織法》，另有部分條文體現(xiàn)在憲法、國務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)中。

（一）憲法。作為國家的根本大法，憲法為社區(qū)自治提供了最基本的法律基礎(chǔ)和法理淵源。為了適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展基層群眾自治的需要，1982 年《憲法》提到了社區(qū)自治，第111 條明確了居民委員會(huì)是群眾自治組織的性質(zhì)；同時(shí)確定了居委員會(huì)由居民民主選舉產(chǎn)生?！稇椃ā分皇菍游瘯?huì)自治組織進(jìn)行了原則性和概括性的規(guī)定。

（二）《居民委員會(huì)組織法》。根據(jù)《憲法》第111 條的規(guī)定，居民委員會(huì)同基層政權(quán)的關(guān)系由“法律”另行規(guī)定。作為確立城市社區(qū)自治制度的基本法律，《居民委員會(huì)組織法》為居民開展自治提供了較為具體的規(guī)定?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》取代了1954 年《居民委員會(huì)民組織條例》，明確了居民委員會(huì)的“基層群眾性自治組織”的性質(zhì)，并提出“自我管理”、“自我教育”、“自我服務(wù)”的方針。同時(shí)，對居民委員會(huì)的設(shè)立和組織結(jié)構(gòu)；費(fèi)用來源及辦公用房；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)組織與所在地居民委員會(huì)的關(guān)系以及政府有關(guān)部門與居民委員會(huì)的關(guān)系都進(jìn)行了的界定。

（三）國務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)。國務(wù)院的有關(guān)條例對居委會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定。如《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》規(guī)定“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”，將人民調(diào)解委員會(huì)作為基層居民行使自治權(quán)自我解決民間糾紛的一種方式。根據(jù)《居民委員會(huì)組織法》，省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)該法制定實(shí)施方法。全國多個(gè)省市制定了本省市的居民委員會(huì)組織法的實(shí)施辦法。如上海市制定了《城市居民委員會(huì)工作條例》。

三、現(xiàn)有城市社區(qū)自治法律存在的問題

（一）法律目標(biāo)定位模糊。目標(biāo)定位是法律制度構(gòu)建和完善中的核心內(nèi)容，決定著法律制度的基本框架和發(fā)展方向。認(rèn)真分析現(xiàn)有社區(qū)自治相關(guān)法律，我們會(huì)明顯發(fā)現(xiàn)其目標(biāo)指向是模糊的，對于自治呈現(xiàn)出宏觀鼓勵(lì)、微觀約束的特征。從憲法的章節(jié)體系看，居民委員會(huì)被安排在第三章（國家機(jī)構(gòu)）的第五節(jié)（地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府）中，表明立法者的意圖或多或少還是把社區(qū)自治主體視作國家機(jī)器的組成部分，可以說是指向“政府管理的”。而《城市居民委員會(huì)組織法》則不僅規(guī)定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、設(shè)立和組成等，還規(guī)定了居民會(huì)議的組成、召開以及居民公約等有關(guān)社區(qū)自治的各項(xiàng)具體制度，可以說是“指向自治的”。當(dāng)然，《憲法》、《居委會(huì)組織法》都從宏觀上將居委會(huì)定性為群眾性自治組織，但這種規(guī)定無疑是模糊的，只有原則性規(guī)定而無實(shí)施細(xì)則。這種模糊的目標(biāo)定位使得社區(qū)自治組織在實(shí)踐中難以自治，也為行政權(quán)力侵入社區(qū)自治空間留下了法律縫隙。

（二）自治主體權(quán)利不明。自治主體的權(quán)利決定了社區(qū)自治的空間。一方面，體現(xiàn)在對居委會(huì)這一自治主體的權(quán)利不明。雖然法律對居民委員會(huì)自治地位是明確的。但《城市居民委員會(huì)組織法》又規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。”這就模糊了社區(qū)自治主體權(quán)利與政府權(quán)力的邊界，法律上賦予了居民委員會(huì)要承擔(dān)大量政府性工作的義務(wù)，從而為居委會(huì)這一自治主體“行政化”提供了前提。另一方面，沒有對其他的自治主體的權(quán)利進(jìn)行界定，從而導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、其他社區(qū)自治組織與居委會(huì)之間的沖突與競爭。

（三）法律制度明顯滯后。目前關(guān)于城市社區(qū)自治的法律大都是在上世紀(jì)80 年代制定的，現(xiàn)在看來已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社區(qū)自治的實(shí)踐。一是就居委會(huì)本身而講，其范圍、參與方式等已有了很大的發(fā)展。如居委會(huì)組織法規(guī)定了“居民委員會(huì)一般在100 戶至700 戶的范圍內(nèi)設(shè)立”，但目前城市中大量新建小區(qū)產(chǎn)生，社區(qū)面積和人口不斷擴(kuò)大。以上海為例，47.7%的居委會(huì)戶數(shù)在1500 戶以上，還有個(gè)別達(dá)到了5000戶。二是就社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來講，自治主體日漸多元化。目前根據(jù)法律我國社區(qū)中獲得合法自治權(quán)的主體只有一個(gè)，即居民委員會(huì)。但現(xiàn)在社區(qū)自治已經(jīng)深入人心，社區(qū)自治主體日益多元化，諸如物業(yè)管理組織、業(yè)主委員會(huì)以及其他社會(huì)組織等得到了新的發(fā)展并在社區(qū)自治中發(fā)揮重要作用。如何厘清這些社區(qū)自治主體間的權(quán)利界限、健全共治協(xié)調(diào)機(jī)制等都成為法律需要進(jìn)一步規(guī)范的問題。

四、法律不完善導(dǎo)致的社區(qū)自治實(shí)踐困境

由于目前城市社區(qū)自治法律的不完善,尤其是其目標(biāo)指向模糊與法律相對滯后,導(dǎo)致社區(qū)自治在實(shí)踐過程中難以進(jìn)行有效調(diào)控,不同的社區(qū)利益主體在制度難以調(diào)整的空間內(nèi)不斷的追逐自身利益,導(dǎo)致社區(qū)自治在實(shí)施過程中的諸多困境產(chǎn)生。

（一）政府在社區(qū)自治中的“越位”與“缺位”。法律規(guī)定的模糊性給了地方政府在社區(qū)自治中較大的自由裁量介入空間，部分政府在行政慣性和路徑依賴的作用下，頻頻擠占社區(qū)自治組織的自治空間,使得正常的自治組織力量和機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。一方面體現(xiàn)為“越位”，管了很多不該管的事情。自覺或不自覺地將社區(qū)自治組織尤其是居委會(huì)作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預(yù)自治組織的自治權(quán)利。同時(shí)，包攬了過多應(yīng)由社區(qū)自治組織應(yīng)該承擔(dān)的職能，如社區(qū)活動(dòng)、社區(qū)慈善等。另一方面體現(xiàn)為“缺位”，該做的沒有做到做好，對社區(qū)自治組織的政策指導(dǎo)不到位，對社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的資助性投入不到位，對社區(qū)社會(huì)組織的培育不到位。

（二）居委會(huì)在“行政”與“自治”之間的角色迷失。由于現(xiàn)行法律既規(guī)定了居委會(huì)的自治性質(zhì)，又賦予其協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開展工作的法定職責(zé)，導(dǎo)致其承擔(dān)了雙重角色。由于政府壟斷了大量資源，居委會(huì)服務(wù)社區(qū)居民的時(shí)間被政府的工作所擠占。本來應(yīng)該是代表社區(qū)與政府進(jìn)行互動(dòng)、作為社區(qū)的發(fā)言人向政府表達(dá)社區(qū)利益和需求，并在一定程度上監(jiān)督制約基層政府的居委會(huì)組織，在實(shí)際中反而成了基層政府在社區(qū)的發(fā)言人，要協(xié)助政府對社區(qū)進(jìn)行管理與控制。

（三）社區(qū)中不同自治主體的博弈與沖突。隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)中的社區(qū)自治組織不僅僅只是居委會(huì)，還有業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司以及其他社區(qū)社會(huì)組織。由于法律不完善，對于社展，社區(qū)中的社區(qū)自治組織不僅僅只是居委會(huì)，還有業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司以及其他社區(qū)社會(huì)組織。由于法律不完善，對于社區(qū)內(nèi)各社會(huì)自治主體的界限、權(quán)利沒有明確的界限，在社區(qū)治理中出于各自代表的利益不同社區(qū)自治組織難免出現(xiàn)博弈和沖突。如物業(yè)公司要保證其經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)；業(yè)委會(huì)要體現(xiàn)私人業(yè)主的利益；其他社區(qū)組織也有其利益訴求?，F(xiàn)實(shí)中不同自治主體之間沖突的案例并不罕見，幾乎每天都會(huì)在不同的社區(qū)上演。

五、思考與建議

在社區(qū)日益成為群眾參與治理的社會(huì)空間、群眾權(quán)利意識和參與意識日漸彰顯的今天，城市社區(qū)自治更應(yīng)該在完善的法律框架下依法進(jìn)行。建立符合時(shí)代要求、符合群眾需要的城市社區(qū)自治法律已成當(dāng)務(wù)之急。

（一）在立法思想上，應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)社區(qū)自治的目標(biāo)指向。一方面，在對《居委會(huì)組織法》修改上，更適時(shí)變組織法為自治法，根據(jù)其社區(qū)自治主體的自然屬性確定其權(quán)利及責(zé)任，尤其要對其自治權(quán)力與國家行政主體的行政權(quán)力作出科學(xué)和明確的界定，把社區(qū)自治事務(wù)與政府公共事務(wù)有效區(qū)別開來。二是適時(shí)出臺"社區(qū)自治法"，打破社區(qū)自治等于居委會(huì)自治的行政邏輯，構(gòu)建多元主體、多方參與、依法進(jìn)行的現(xiàn)代社區(qū)治理格局。

（二）在立法內(nèi)容上，要厘清社區(qū)中不同治理主體的權(quán)利關(guān)系。要順應(yīng)治理主體的多元化的趨勢，一方面要擴(kuò)大社區(qū)自治主體范圍。另一方面厘清社區(qū)自治主體之間的界限，加強(qiáng)多元主體之間的協(xié)調(diào)溝通與合作，共同促進(jìn)社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)。比如要明確居委會(huì)與黨組織的關(guān)系，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，弱化事無巨細(xì)的具體干預(yù)；厘清在居委會(huì)作為社區(qū)自治組織與以社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的業(yè)委會(huì)、以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的物業(yè)公司之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)；厘清居委會(huì)與社區(qū)服務(wù)組織之間的關(guān)系，加強(qiáng)有效合作。

（三）在立法配套上，要完善社區(qū)自治相關(guān)法律的建設(shè)。要修改完善《街道辦事處組織條例》，進(jìn)一步明確街道辦事處的地位和權(quán)限，減少街道對社區(qū)自治的直接干預(yù)，確保發(fā)揮街道辦事處在社區(qū)治理中的宏觀政策指導(dǎo)、組織服務(wù)、動(dòng)員引導(dǎo)功能。其次，要加強(qiáng)社會(huì)組織立法，改革登記和準(zhǔn)入制度，提供財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。

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