公務(wù)員聘任制推進的難點及對策

趙海艷

（中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080）

公務(wù)員聘任制是我國公務(wù)員制度的重要組成部分，是對傳統(tǒng)公務(wù)員制度的發(fā)展和創(chuàng)新。2006年實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》第一次以法定的形式確立了公務(wù)員聘任制的合法地位。2007年經(jīng)原國家人事部批準(zhǔn)，深圳和上海浦東率先在全國進行了公務(wù)員聘任制的試點。2010年，深圳對新進入行政機關(guān)的公務(wù)員一律實行聘任制。2012年兩會期間，人力資源和社會保障部部長尹蔚民對深圳的試點工作予以肯定，并表示公務(wù)員聘任制有望在全國推行。

一、推進公務(wù)員聘任制的必要性

1．推進公務(wù)員聘任制是打破僵化人事體制的重要舉措?，F(xiàn)行人事體制下，公務(wù)員制度基本是一種終身制。一經(jīng)錄用無法定事由不經(jīng)法定程序，不得辭退。雖然《公務(wù)員法》明確規(guī)定了公務(wù)員的退出條件，但在執(zhí)行中，其威力并不大。2011年初，在《公務(wù)員法》實施5周年之際，國家公務(wù)員局曾公布過一組數(shù)據(jù)，全國有600多萬公務(wù)員，但5年來僅僅辭退了4 778名公務(wù)員，也就是說工作中只要沒有比較大的過失，極少有公務(wù)員會被辭退［1］。由于管理缺乏彈性，人員能進不能出，能上不能下，缺乏有效的激勵和約束，這在一定程度上消弭了人的積極性、創(chuàng)造性，產(chǎn)生了惰性和僵化。作為公務(wù)員任用的一種新形式，聘任制它機制靈活、進出順暢、能上能下，強調(diào)讓更合適的人做更合適的事，合同到期后即便沒有重大過失，基于工作需求也可以不續(xù)聘。

2．推進公務(wù)員聘任制是提高政府行政效率的重要途徑。當(dāng)前我國行政機關(guān)在一定程度上存在著辦事拖拉，相互扯皮，效率低下等問題。公務(wù)員的“鐵飯碗”是造成這些問題的重要原因之一。因為工作穩(wěn)定、旱澇保收，導(dǎo)致有的公務(wù)員不思進取、業(yè)績平平、不求有功但求無過。通過聘任制的實施，部分公務(wù)員的“鐵飯碗”變成了“瓷飯碗”，工作業(yè)績決定了他們的待遇和去留，激發(fā)了他們的危機意識和辦事效率，也給政府部門帶來了“鯰魚效應(yīng)”。2009年太原市公安民警系統(tǒng)實行全員聘任制改革后，機構(gòu)和人員得到了精簡，一線的戰(zhàn)斗力進一步增強，同時，搶劫類、搶奪類與盜竊類案件也大幅下降，分別下降了51%、33%和23%，民眾安全感有了大幅上升［2］。

3.推進公務(wù)員聘任制符合國際公務(wù)員制度的發(fā)展趨勢。公務(wù)員制度起源于西方，公務(wù)員常任制是西方各國公務(wù)員制度中一項重要原則。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，傳統(tǒng)公務(wù)員制度體制僵化、效率低下等問題日益顯現(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來，西方各國紛紛開始對公務(wù)員制度進行改革，其中一個重要的方面就是在公共部門引入聘任制。在20世紀(jì)末的10年中，7個工業(yè)化國家中有6個國家公職部門臨時性崗位的增長，快于固定崗位的增長，一般為10% ～20%，有的國家為 30% ～40%。英國在1979—1983年之間，實行合同制的人員占公職部門總數(shù)的27%。澳大利亞1989年到1991年間，聯(lián)邦政府部門的全日制工作下降了6.4%，而非全日制工作增加了104.1%。美國實行考績制的常任雇員，比例也在不斷降低，已由20世紀(jì)30年代的87.9%下降為55.5%［3］。聘任制有效地解決了政府部門機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等問題，逐漸被推廣和采用，就連一貫強調(diào)終身制的日本韓國也實施了聘任制。正如國際勞工組織《關(guān)于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整對公職部門影響的報告》所指出的:以加強市場在經(jīng)濟管理中的作用為特征的結(jié)構(gòu)調(diào)整，使越來越多的國家限制或放棄了“終身制”，簽訂短期或臨時合同的公職人員日益增長。

二、推進公務(wù)員聘任制的難點

1．改革內(nèi)在動力不足。公務(wù)員聘任制這種彈性化的用人制度，是對傳統(tǒng)公務(wù)員制度的挑戰(zhàn)，這種制度的變革缺少內(nèi)在的動力。一方面，人們的觀念認(rèn)識相對滯后。我國是官本位氣息濃厚的國家，人們對“做官”、“搞行政”抱著無比崇尚和熱愛的情緒。在干部人事制度改革的進程中，國有企業(yè)和事業(yè)單位紛紛進行了聘任制改革，公務(wù)員則被視為最后一個“鐵飯碗”。在人們的觀念認(rèn)識中，公務(wù)員就應(yīng)該是常任的，不應(yīng)該改也不需要改。另一方面，改革面臨來自利益群體的阻力。實施聘任制意味著公務(wù)員工作的穩(wěn)定性將受到威脅，如果工作業(yè)績不佳就有可能會失去公務(wù)員身份。就算擁有公務(wù)員身份，也面臨著競爭壓力，相關(guān)福利待遇也不同于以往。以退休為例，聘任制公務(wù)員不再執(zhí)行現(xiàn)有的退休制度，不再享受退休金和其他待遇，而是加入社會基本養(yǎng)老保險。隨著聘任制范圍的逐漸擴大，很多人擔(dān)心利益受損，所以不希望改革、也不愿意改革。

2．制度框架不夠完善。我國公務(wù)員制度建立的時間很短，從1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》到2006年開始實施的《公務(wù)員法》，至今不到20年的時間，公務(wù)員制度本身還在改革和探索中，而聘任制作為一項新的改革，不可避免地面臨制度框架不完善的問題。一是缺乏整體的制度設(shè)計。目前，公務(wù)員聘任制的試點區(qū)域都是各省市自行申請的，除了2011年2月發(fā)布的《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》外，人力資源和社會保障部暫時沒有針對試點城市的統(tǒng)一指導(dǎo)性文件出臺，也沒有針對試點區(qū)域劃分、試點推廣時間和推廣路線的改革方案出臺。二是缺少配套的政策法規(guī)。公務(wù)員聘任制改革必須要有配套的政策法規(guī)作為保障。但在現(xiàn)階段，配套措施不完善是我國公務(wù)員聘任制建設(shè)中相對薄弱的環(huán)節(jié)，無論是聘任制公務(wù)員的錄用、管理、退出，或是人事爭議仲裁及司法救濟等，都缺乏明細而完善的規(guī)范。

3．實際操作中面臨諸多問題。一是聘任職位不夠明晰。按照《公務(wù)員法》規(guī)定，機關(guān)根據(jù)工作需要，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。但對于專業(yè)性較強的職位和輔助性職位的界定并不十分清晰，這種彈性的標(biāo)準(zhǔn)，賦予了行政機關(guān)廣泛的行政裁量權(quán)，給聘任制的推進埋下了隱患。在實踐中，就會有同樣的工作，在這個單位是聘任制，而在另一個單位就是常任制的問題出現(xiàn)。二是聘任方式有待完善。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，機關(guān)聘任公務(wù)員有公開招聘和直接選聘兩種方式。其中，公開招聘可以參照公務(wù)員考試錄用的程序進行，考試內(nèi)容需要包括招聘職位所需的專業(yè)知識和工作技能等。但在實踐中，專業(yè)技能考試所占的比例并不高，考試內(nèi)容也難以充分體現(xiàn)專業(yè)性和技術(shù)性。而直接選聘存在著選人范圍窄小，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，易受到人為因素影響等問題，稍有不慎就會被演變成裙帶制和關(guān)系制。擴大公務(wù)員聘任制需要“堵死后門”，讓聘任方式更加科學(xué)、公正。另外，工資待遇和晉升空間尚未明確。聘任制公務(wù)員按照國家規(guī)定實行協(xié)議工資制。但是有關(guān)聘任制公務(wù)員協(xié)議工資、福利待遇如何確定，尚未明確，各地做法不一。深圳規(guī)定了聘任制公務(wù)員的薪級工資標(biāo)準(zhǔn)，但如何科學(xué)合理設(shè)定的職務(wù)序列和工資等級與常任制公務(wù)員相對應(yīng)、如何形成吸引優(yōu)秀人才的優(yōu)勢等問題還有待解決。上海聘任制公務(wù)員完全遵循市場原則商定協(xié)議工資。這有利于吸引專業(yè)人才，但工資的確定需要考慮應(yīng)聘人員以往的工作背景和工作經(jīng)驗等，容易受主觀因素影響。三是績效考評有待改善?？冃Э己藢τ诠珓?wù)員聘任制具有重要的基礎(chǔ)性作用，是公務(wù)員聘任的重要依據(jù)，它決定了聘任制公務(wù)員能否晉升和續(xù)聘。如果沒有嚴(yán)格、精細的考核以及針對考核結(jié)果進行的解聘和辭退，聘任制充其量也只是另一種形式的終身制，是無法實行下去的。目前，我國并沒有針對聘任制公務(wù)員進行單獨的績效考評。傳統(tǒng)的考評方式針對性不強、考評主體單一、考評內(nèi)容寬泛，難以體現(xiàn)職位需要，很難發(fā)揮作用。下一步我們必須思考怎樣才能讓考核發(fā)揮作用，怎樣把合同管理的手段用起來，真正做到獎優(yōu)罰劣。

三、推進公務(wù)員聘任制的對策建議

1．增強內(nèi)生動力。從公務(wù)員聘任制法律地位的確立，到各地的實踐探索，可以說實行公務(wù)員聘任制是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。然而，要推進改革的進一步深化，必須要增強改革的內(nèi)生動力。政府要讓人們看到改革的決心，充分利用廣播、電視和報刊等各種新聞媒體，有計劃、有重點地加強輿論宣傳和政策解讀，為公務(wù)員聘任制改革創(chuàng)造輿論氛圍，加深人們對聘任制的理解，讓人們可以更理性地對待公務(wù)員這一職業(yè)，充分認(rèn)識改革的重要性和必要性。同時，要解決好來自利益群體的阻力。在改革的初期，可以采取增量改革的辦法，對新進入公務(wù)員隊伍的公務(wù)員實行聘任制，現(xiàn)在深圳的改革就是增量的改革。這樣既可以給現(xiàn)有的公務(wù)員帶來壓力，也可以讓他們切身感受到聘任制相對靈活的優(yōu)勢。對于自愿轉(zhuǎn)成聘任制的公務(wù)員要積極的支持和鼓勵，并給予一定經(jīng)濟補償。隨著改革的推進，逐步擴大聘任制的范圍。

2．完善制度框架。建立比較完備的制度框架是國際公務(wù)員制度改革的共同經(jīng)驗。西方各國一般都是在制定公務(wù)員制度基本法的基礎(chǔ)上，制定各種單項法規(guī)及具體的實施細則。我國要抓緊完善公務(wù)員聘任制的制度框架。在《中華人民共和國公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，盡快建立健全有關(guān)公務(wù)員聘任制的配套細則和法律法規(guī)，包括錄用、管理、獎勵、處分等實施公務(wù)員聘任制所急需的配套法規(guī)文件。同時，我國應(yīng)抓緊出臺《聘任制公務(wù)員改革方案》和《聘任制公務(wù)員管理辦法》作為各地各部門開展公務(wù)員聘任制的指導(dǎo)性文件。政府要明確試點的范圍，可以依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平分類選取有代表性的省市進行試點，例如可以選擇江西、重慶、黑龍江等地開展試點，還要拿出改革的時間表和路線圖，做到有目的、有計劃、分步驟地推進改革。

3．破解操作難題。一是要進行科學(xué)的職位分類。依法對公務(wù)員進行分類管理是世界各國共同的經(jīng)驗?？茖W(xué)合理的職位分類是公務(wù)員聘任制得以實施的前提。通過清晰的職位分類，明確的職位職責(zé)，來編寫職位說明書，才能確定哪些職位可以實行聘任，才能做到科學(xué)定編設(shè)崗。雖然我國《公務(wù)員法》規(guī)定對公務(wù)員實行分類管理。但現(xiàn)實中采取的仍然是大一統(tǒng)的管理模式。直到2010年深圳才率先對公務(wù)員分類管理改革進行了試點，將公務(wù)員劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類三個類別。改革后，69%的公務(wù)員被劃入了行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類中，實行聘任制。這種分類管理以一種科學(xué)化的體制解決了傳統(tǒng)單一管理模式的弊端。二是要完善聘任方式。在公開招聘中，應(yīng)該研究如何能夠更加真實地了解應(yīng)聘者的專業(yè)能力。可以適當(dāng)增加專業(yè)技能考核的比重，采取各種不同的考核形式，不拘泥于書面考核，也可以進行專業(yè)操作技能的考核。在直接選聘中，要對聘用人員的背景關(guān)系做清晰交代，引入中介組織或外部專家參與招聘，這樣就可以避免任人唯親、用人單位自主權(quán)過大等問題。此外，無論是公開招聘還是直接選聘，都要有系統(tǒng)、規(guī)范的程序，并且向社會公開，來自社會與公眾的監(jiān)督是聘任公平公正的有效保障。三是要明確工資待遇和晉升空間。在工資待遇上，筆者認(rèn)為聘任制公務(wù)員作為公務(wù)員群體的重要組成部分，其工資應(yīng)該規(guī)范管理，深圳的做法值得推廣，在分類管理的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理設(shè)定職務(wù)序列和工資等級。綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類，三類公務(wù)員預(yù)期的待遇水平應(yīng)該大體相當(dāng)。對個別臨時性職位或者需要高層次人才的職位，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)后，可以實行協(xié)議工資，要一律實行陽光工資，以贏得公眾的理解和支持。在職業(yè)發(fā)展前景上，三類公務(wù)員擁有獨立的職務(wù)序列和發(fā)展空間，各有優(yōu)勢。綜合管理類實行職數(shù)控制，是典型的金字塔結(jié)構(gòu)，強調(diào)競爭擇優(yōu);行政執(zhí)法類基本不受職數(shù)限制，發(fā)展道路寬廣，靠年功積累和工作業(yè)績晉升;專業(yè)技術(shù)類的職業(yè)發(fā)展則依賴于專業(yè)技術(shù)水平的高低。最后，要加強績效考評。對于聘任制公務(wù)員的考核應(yīng)該在傳統(tǒng)考核方式的基礎(chǔ)上，突出業(yè)績考核。以勞動合同和職位說明書為依據(jù)，科學(xué)設(shè)立量化與細化的考評指標(biāo)，對其專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平、工作績效等進行綜合評價打分。為改變以往公務(wù)員內(nèi)部考核的弊端，應(yīng)引入被服務(wù)對象、外部專家等共同參與考核，引入“顧客滿意”導(dǎo)向，擴大公眾參與。同時，要根據(jù)考評結(jié)果實行末位淘汰，通過公務(wù)員聘任制的改革，淘汰不合格公務(wù)員，真正實現(xiàn)能者上、平者讓、庸者下。

［1］柳霞，韓建鳳．公務(wù)員聘任制:“鐵飯碗”將變“瓷飯碗”?［N］．光明日報，2012－04－12．

［2］于杰．太原公安局稱民警全員下崗競聘后警情大幅下降［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/local/2010 － 04/08/c_1221872．htm．

［3］段余應(yīng)．各國文官制度及行政體制改革新態(tài)勢［J］．中國行政管理，1997，（1）．