論格式條款的行政規(guī)制

王麗美

（中國政法大學(xué)，北京100088）

《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第39條第2款規(guī)定，“格式條款是當(dāng)事人為了重復(fù)使用而預(yù)先擬定，并在訂立合同時未與對方協(xié)商的條款。”以此能看出格式條款的法律性質(zhì)——體現(xiàn)單方意志性的定型化契約條款。格式條款因具有提高交易效率、降低交易成本的天然優(yōu)越性而廣泛存在?！罢^利之所在，亦弊之所在，事物往往具有兩面性，利弊兼生，優(yōu)劣共存?！保?］格式條款本身也是一把“雙刃劍”，其“單方意志性”往往使條款提供方濫用制定格式條款的特權(quán)，損害條款相對方的合法權(quán)益，對契約自由原則構(gòu)成極大威脅，美國契約法專家格蘭特·吉爾美慨嘆：“契約與上帝一樣，已經(jīng)死亡了?！保?］200因此，必須對格式條款的制定與使用進(jìn)行有效地規(guī)制，以興其利，除其弊。在現(xiàn)有狀態(tài)下，充分發(fā)揮行政規(guī)制與司法規(guī)制的作用，是關(guān)鍵和必要的。相比而言，司法規(guī)制屬于事后規(guī)制的手段，往往突出“懲治”，而行政規(guī)制則屬于事前與事后兼而有之的規(guī)制手段，常常體現(xiàn)“懲防并舉”。故筆者在此突出對行政規(guī)制做進(jìn)一步地探討。

一、格式條款行政規(guī)制現(xiàn)狀

“格式條款的行政規(guī)制”是指行政管理機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力監(jiān)督、審查、核準(zhǔn)或者撤銷各類格式條款的規(guī)制方式。行政規(guī)制是對格式條款進(jìn)行有效規(guī)制的必要手段之一?！逗贤ā返?27條規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政管理部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對利用合同危害國家利益、社會利益的違法行為，負(fù)責(zé)監(jiān)督處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！庇纱送浦壳拔覈鴮Ω袷綏l款的行政規(guī)制主要是由工商行政管理機(jī)關(guān)和行業(yè)主管機(jī)關(guān)實(shí)施。而實(shí)踐中，主要是行業(yè)主管機(jī)關(guān)對本行業(yè)的格式條款進(jìn)行必要的行政管理和監(jiān)督?！靶姓C(jī)關(guān)對格式合同采取的規(guī)制方式主要包括如下幾種：第一，審批特定行業(yè)的格式條款或格式條款中的某些重要內(nèi)容。第二，直接確定格式條款的范圍、內(nèi)容。第三，要求企業(yè)將格式條款呈報行政機(jī)關(guān)備案。第四，制定合同示范文本。第五，對企業(yè)使用格式條款的行為進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，處理違法行為。第六，就格式條款的修改舉行聽證會?！保?］總體來說，行政規(guī)制目前是我國格式條款的主要規(guī)制手段，發(fā)揮一定約束作用，但行政管理仍面臨很多問題，導(dǎo)致規(guī)制乏力，這也是格式條款缺乏有效規(guī)制的突出表現(xiàn)。

二、格式條款行政規(guī)制現(xiàn)存的問題

如果行政規(guī)制能切實(shí)發(fā)揮其有力的監(jiān)控作用，格式條款事前與事后均得到有效監(jiān)督，那么對格式條款揚(yáng)長避短大有裨益，也對其損害條款相對方合法權(quán)益的情況形成積極遏制之勢。然而“近年來，這些不公平的標(biāo)準(zhǔn)合同條款不僅未受到控制，反而出現(xiàn)日益合法化的趨勢。許多不公平的標(biāo)準(zhǔn)合同條款往往能夠在政府部門的規(guī)章中找到合法依據(jù)”［4］329。因此，目前行政規(guī)制格式條款仍處于乏力狀態(tài)。

（一）思想認(rèn)識不到位

這是行政規(guī)制乏力的重要影響因素。目前，行政管理存在兩種思想：一是受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想影響，有些行政機(jī)關(guān)統(tǒng)得過多，管得過死，締約雙方當(dāng)事人沒有任何自由，行政全面管理代替了私主體之間的自由交易，這種“行政機(jī)關(guān)管理一切”的思想呈現(xiàn)“左傾”特點(diǎn)。二是受自由資本主義時期“絕對”契約自由思想的影響，有些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己應(yīng)該退居“幕后”，徹底由當(dāng)事人來決定合同條款的內(nèi)容，即使出現(xiàn)由強(qiáng)勢主體單方制定的不公平的格式條款現(xiàn)象，也認(rèn)為此行為屬于私法領(lǐng)域的事而不予干預(yù)，這又形成“右傾”的思想。思想不論左傾還是右傾，都直接影響行政規(guī)制職能的正常發(fā)揮：左傾思想，管得過多，越俎代庖；右傾思想，監(jiān)控乏力，效果不佳。

（二）職權(quán)不清、職責(zé)不明

這是行政規(guī)制乏力的實(shí)質(zhì)決定因素?！靶姓?guī)制作為一種行之有效的格式條款規(guī)制方式，由于缺乏法律的明確授權(quán)，難以對格式條款進(jìn)行有效的規(guī)范和監(jiān)督?！保?］雖然《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律均籠統(tǒng)規(guī)定工商行政管理部門與相關(guān)主管部門有權(quán)管理與規(guī)制各類合同，共同維護(hù)合同雙方當(dāng)事人的法律權(quán)益。但合同中格式條款的行政規(guī)制究竟由哪一行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施，立法仍不明朗。這樣，工商行政管理機(jī)關(guān)本應(yīng)有的規(guī)制格式條款的職能并未明確，也無法履行；而相關(guān)主管機(jī)關(guān)尤其是行業(yè)主管部門對格式條款的管理，除一些特殊行業(yè)如鐵路、民航、郵政、保險等有明確立法規(guī)定外，其他行業(yè)均沒有明確規(guī)定，這就使行業(yè)管理也無從下手，因此直接導(dǎo)致了行政規(guī)制流于形式。

（三）行政執(zhí)法不公正

這是行政規(guī)制乏力的關(guān)鍵影響因素。“目前，對格式條款的行政規(guī)制主要由行業(yè)主管部門實(shí)施，而行業(yè)或部門保護(hù)主義的存在，使得行政機(jī)關(guān)對格式條款進(jìn)行事先審查的效果不佳?！保?］“行業(yè)主管部門在許多情況下往往難以站在公平的立場上對本部門企業(yè)和消費(fèi)者給予同等的保護(hù)，而更多地維護(hù)了本部門企業(yè)的利益。這種規(guī)范方法不僅起不到監(jiān)督作用，反而為企業(yè)損害消費(fèi)者利益提供了合法外衣。”［7］358實(shí)質(zhì)上，這樣的行政規(guī)制不但起不到應(yīng)有的規(guī)制作用，形同虛設(shè)，而且對條款相對方無異于“雪上加霜”。

三、格式條款行政規(guī)制的完善對策

格式條款行政規(guī)制存在的三大制約因素直接導(dǎo)致當(dāng)前行政監(jiān)管處于乏力狀態(tài)，沒有發(fā)揮該監(jiān)管的正常效能。欲改變現(xiàn)有狀態(tài)，必須“對癥下藥”。

（一）改變思想認(rèn)識

行政機(jī)關(guān)對合同管理的思想認(rèn)識長期以來一直處于“偏位”狀態(tài)，或者右傾或者左傾，這雖然根源于立法的不明確，致使行政機(jī)關(guān)無從下手；但也植根于行政機(jī)關(guān)自身的認(rèn)識誤解：有些行政機(jī)關(guān)以為既然是上級管理機(jī)關(guān)，就應(yīng)當(dāng)事無巨細(xì)全面實(shí)施管理；有些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為既然市場經(jīng)濟(jì)，那么應(yīng)當(dāng)完全由合同雙方當(dāng)事人自己做主進(jìn)行交易，嚴(yán)格奉行“好政府”是“管得最少的政府”。其實(shí)，這兩種認(rèn)識都是極左極右的錯誤認(rèn)識。正確做法是行政機(jī)關(guān) “不該出手時絕不出手”和“該出手時就出手”?！俺鍪帧迸c否取決于是否有相關(guān)法律的規(guī)定，如依據(jù)《合同法》行政機(jī)關(guān)“對利用合同危害國家利益、社會利益的違法行為”，負(fù)有監(jiān)督管理職權(quán)，當(dāng)遇到合同涉嫌危害國家利益或者社會利益時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地“出手”。如果沒有，則應(yīng)當(dāng)果斷退居“幕后”，尊重“契約自由”。

（二）分清職權(quán)職責(zé)

根據(jù)《合同法》有關(guān)規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)對合同有行政管理權(quán)?！逗贤ā凡⑽疵鞔_規(guī)定格式條款的行政管理機(jī)關(guān)，但根據(jù)合同與格式條款之間的種屬關(guān)系，可推知工商行政管理機(jī)關(guān)也應(yīng)對合同的格式條款有一般行政管理權(quán)。但筆者認(rèn)為，這樣類推還是無法有效規(guī)制格式條款，若未來制定《格式條款法》，則應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定管理格式條款的行政機(jī)關(guān)及其職責(zé)。另外，已經(jīng)明確規(guī)定格式條款的管理機(jī)關(guān)是其行業(yè)主管機(jī)關(guān)的鐵路、民航、郵政、保險等特殊行業(yè)，行業(yè)主管機(jī)關(guān)應(yīng)遵照相應(yīng)法律規(guī)定對格式條款履行行政管理職責(zé)。因?yàn)檫@些行業(yè)的合同格式條款專業(yè)性較強(qiáng)，相比工商行政管理機(jī)關(guān)，行業(yè)主管機(jī)關(guān)能更透徹地理解這些條款，從而更有效地實(shí)施行政規(guī)制。例如《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）第107條規(guī)定：“對關(guān)系社會公眾利益的保險險種、依法實(shí)行強(qiáng)制保險的險種和新開發(fā)的人壽保險險種等的條款和費(fèi)率，應(yīng)當(dāng)報保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批。且保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批時，遵循保護(hù)社會公眾利益和防止不正當(dāng)競爭的原則。其他保險險種和費(fèi)率應(yīng)當(dāng)報保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案?！奔础侗ｋU法》明確規(guī)定：中國保監(jiān)會——保險監(jiān)管權(quán)力機(jī)構(gòu)，對險種、費(fèi)率等保險格式條款負(fù)有行政管理職責(zé)，確保維護(hù)保險行業(yè)的有序發(fā)展。此類規(guī)定符合特殊行業(yè)格式條款的基本管理要求。概言之，除法律明確授權(quán)特殊行業(yè)的格式條款由行業(yè)主管部門實(shí)施規(guī)制外，其他一般行業(yè)的格式條款均應(yīng)由工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施規(guī)制。這樣在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，工商行政管理機(jī)關(guān)和行業(yè)主管機(jī)關(guān)相互配合，權(quán)責(zé)明晰地對各類格式條款實(shí)施有效規(guī)制，盡量減小甚至全力避免不合理、不公平的格式條款損害條款相對方的利益。

（三）依法嚴(yán)格規(guī)制

目前，一些特殊行業(yè)的主管機(jī)關(guān)對本行業(yè)的格式條款實(shí)施規(guī)制，而這些行業(yè)規(guī)制往往從行業(yè)發(fā)展和部門利益出發(fā)，執(zhí)法不嚴(yán)、放松規(guī)制的情形屢見不鮮，難以發(fā)揮行政規(guī)制的重要作用。主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)糾正錯誤的管理思想，摒棄狹隘的行業(yè)保護(hù)主義，本著對國家和人民負(fù)責(zé)的態(tài)度積極履行管理職責(zé)，從嚴(yán)管理。筆者認(rèn)為：科學(xué)有效的行業(yè)管理，其前提必然是“政企分開”，只有“政企分開”，上下經(jīng)濟(jì)利益脫鉤，行業(yè)管理才能從行業(yè)保護(hù)主義的樊籬中解脫，實(shí)施獨(dú)立、開明的行業(yè)管理。因此，工商機(jī)關(guān)和行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律的規(guī)定，在各自職權(quán)范圍內(nèi)對格式條款實(shí)施行政規(guī)制。對于公共交通、郵電、銀行、保險、通訊等涉及國計(jì)民生的行業(yè)特殊格式條款，應(yīng)組織大型聽證會，聽取各階層意見與建議，采用“準(zhǔn)立法程序”制定，這種規(guī)制可稱為“事前規(guī)制”；而對于一般行業(yè)的格式條款采取“事后規(guī)制”的方法，即嚴(yán)格審查已付諸使用的格式條款，對于違法的格式條款毫不留情、毫不手軟，責(zé)令修改或依法撤銷，有力規(guī)制條款提供方的不義之舉。

（四）制定示范條款

行政機(jī)關(guān)對格式條款予以規(guī)制，應(yīng)當(dāng)適時制定示范性格式條款，規(guī)范此類格式條款內(nèi)容，使其更具公平性、合理性。同時，運(yùn)用自己的管理職權(quán)，在特定范圍內(nèi)強(qiáng)制推廣使用?！坝尚姓C(jī)關(guān)主動草擬合同范本，或指導(dǎo)公正中立之第三人擬訂合同范本，供企業(yè)在制定格式條款時參考，并通過市場競爭法則，以及消費(fèi)者的壓力，使該范本逐漸為企業(yè)所樂于采用或者不得不采用?！保?］例如，原國家建設(shè)部和國家工商行政管理總局共同制定《商品房買賣合同》示范本，要求不論購買現(xiàn)房還是期房，不使用該格式合同的，房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)將不予辦理交易過戶和權(quán)屬登記手續(xù)。筆者認(rèn)為，示范性格式條款或格式合同的強(qiáng)制使用，是對交易中強(qiáng)勢主體——條款提供方任意制定違法格式條款的能力的“扼殺”，充分考慮條款相對方的不利地位，最大程度維護(hù)條款相對方的利益。

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