大部制改革的理性思考

張繼亮，王映雪

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，哈爾濱 150080）

2013年我國“兩會”備受國內(nèi)外各界關(guān)注，其中“大部制改革”是會議的焦點?！按蟛恐啤本褪谴蟛块T體制，是新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的核心內(nèi)容。由于機構(gòu)改革在形式上表現(xiàn)為部門組合，單一部門規(guī)模變大，人們習(xí)慣形象地稱其為“大部制”。2013年改革的方案，在形式上，完成了政府組成部門數(shù)量的縮減;在內(nèi)容上，政府改革抓住職能轉(zhuǎn)變核心不放松，堅持推進大部門體制建設(shè)。政府開始從內(nèi)核入手，從新時期公共問題出發(fā)，以職能為導(dǎo)向調(diào)整組成部門結(jié)構(gòu)，這些都成為新一輪政府機構(gòu)改革的亮點。建立大部門體制是中央政府針對當(dāng)下公共管理環(huán)境變化而提出的行政體制改革策略與政府機構(gòu)改革的具體思路，并且成為新一輪政府機構(gòu)改革的切入點。

一、大部制改革的社會歷史性考察

改革開放后，我國政府在自身能力建設(shè)方面的不斷努力和取得的成績是有目共睹、值得稱頌的。行政體制改革需要一個從量變到質(zhì)變的過程。作為行政體制改革的排頭兵，大部制改革亦是如此。大部制從外觀上或從形式上來看即是對政府機構(gòu)進行合并同類項，減少機構(gòu)和人員數(shù)量，集中優(yōu)勢力量完成行政任務(wù)。直觀來看，部委的數(shù)量減少了，機構(gòu)人員減少了，但是，這些機構(gòu)和人員數(shù)量的外在變化并不能表明一國行政體制改革是成功的。如果說是成功的，也只能是停留在精兵簡政的層面。正如警察少的地方，治安不一定好一樣，減少機構(gòu)和人員，甚至說是“小政府”，也不能說明政府服務(wù)水平提升了。關(guān)鍵問題在于，公共需求是否得到有效滿足，公共問題是否得到妥善解決。能夠表征一國行政發(fā)展水平較高的重要標(biāo)志在于政府綜合能力的增強并高效率地解決公共管理問題。政府機構(gòu)改革的出發(fā)點不是減少機構(gòu)和人員，而是從管理實際出發(fā)，根據(jù)服務(wù)需要，通過科學(xué)判定并準(zhǔn)確定位政府職能來對應(yīng)設(shè)計政府機構(gòu)并匹配相應(yīng)的人員。

我國的政府機構(gòu)改革特別是政府工作部門調(diào)整經(jīng)歷了一個從重數(shù)量到重質(zhì)量的過程，這個過程用了近30年。從改革開放后開始計算，正式的機構(gòu)改革已經(jīng)進行了7次。我國的政府機構(gòu)肇始于1982年，這次改革國務(wù)院組成部門完成了一次大瘦身，部委從100個一次性減少到61個，工作人員也減少了四成。這時的機構(gòu)改革是為了精兵簡政，只是做一個結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，同時也是配合中央領(lǐng)導(dǎo)體制改革。1988年政府機構(gòu)改革首次提出了政府職能轉(zhuǎn)變問題，其用意主要是貫徹經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本方針。在此后的十幾年里政府職能轉(zhuǎn)變被認(rèn)真地貫徹于我國經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，進入90年代，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的需要，逐漸把各部門中明顯帶有計劃經(jīng)濟特征，不利于市場經(jīng)濟發(fā)展的部分精簡掉。20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初的幾年，這種計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡基本完成，政府與市場的相對獨立格局基本形成，廣大社會組織的發(fā)展，公眾參與能力的提高，以及政府自身建設(shè)都達到了相當(dāng)程度。特別是2003年中國加入世貿(mào)組織，政府表現(xiàn)出極強的應(yīng)對世界、市場、社會環(huán)境變化的能力。2003年的政府機構(gòu)改革新成立了一批部門，如國資委、銀監(jiān)會、商務(wù)部、安監(jiān)總局、國家發(fā)改委等。進入21世紀(jì)以來，社會發(fā)展的整體環(huán)境發(fā)生了新的變化，民生問題突顯。在2008年的政府機構(gòu)改革中，涉及民生的部委相繼組建，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部、交通運輸部、人力資源和社會保障部等。特別值得一提的是住房，正如姜偉新所說，政府將住房放在部委的名稱當(dāng)中，顯示了政府解決百姓住房難的決心。2008年的政府機構(gòu)改革是大部制的一次非常有益的嘗試，中央政府組織部門減少到29個。縱觀前六次政府機構(gòu)改革，有經(jīng)驗也有教訓(xùn)，即使是教訓(xùn)，也是一種收獲。2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議表決通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》。國務(wù)院首次在政府機構(gòu)改革中將職能轉(zhuǎn)變這一核心列入機構(gòu)改革的文件名稱之中，說明政府在進行機構(gòu)調(diào)整、權(quán)力配置過程中，更加注重職能導(dǎo)向，重視公共管理問題的解決，而非簡單地縮減部門和人員。從機構(gòu)組成來看，更加注重資源整合，決策效率與執(zhí)行效力，注重分析改革的優(yōu)勢與阻力，并通過地方試點進行了充分的可行性調(diào)研與分析論證?？梢哉f，這次改革打了一場有準(zhǔn)備之仗。大部制改革體現(xiàn)出系統(tǒng)的規(guī)劃性。

1．大部制的出現(xiàn)從西方經(jīng)驗來看是社會歷史的選擇。行政發(fā)展必須遵循社會歷史的發(fā)展規(guī)律。在特定的社會歷史時期，無論怎樣的外在形式和內(nèi)在機制，只要能彰顯政府行政的終極價值，我們認(rèn)為都是行之有效的?！皬奈鞣浇?jīng)驗來看，大部制在西方也是從新公共管理運動之后逐漸興起的”［1］，新公共管理強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)向，公共服務(wù)批量外包，減少政府不必要開支并提高行政效率。大部制有利于集中決策，建立合作執(zhí)行機構(gòu)，提高政府的綜合管理能力。所以，政府必須順應(yīng)歷史，提升自身能力，建立快速反應(yīng)機制，強化公共服務(wù)質(zhì)量。大部制是行政發(fā)展的必然。政府行政的終極目的是通過行政效率的提高來提升政府服務(wù)社會的水平。從效率而言，大部制可以有效地提高政府的決策水平和執(zhí)行效力。大部制可以讓政府就某一類問題從決策到執(zhí)行通盤考慮，周密安排，嚴(yán)格監(jiān)督。

2．大部制改革引領(lǐng)的行政體制改革順應(yīng)了中國經(jīng)濟與社會發(fā)展的迫切需要。我國目前的經(jīng)濟與社會發(fā)展水平?jīng)Q定了公眾參與能力與參與熱情不斷提高，社會公眾對政府行政效能逐漸確立起更高的評價標(biāo)準(zhǔn)。這些必須引起政府的深刻反思。建設(shè)服務(wù)型政府、回應(yīng)型政府，提高政府的決策力與執(zhí)行力成為政府的首要任務(wù)。追溯中國改革的歷史進程，特別是1992年建立社會主義市場經(jīng)濟體制提出以來，經(jīng)濟體制改革步伐加快，取得了突出的成績，隨著改革的深入與社會的發(fā)展，也涌現(xiàn)出不少的問題。其中有些問題還相當(dāng)?shù)耐怀?，如住房、食品、醫(yī)藥、教育、就業(yè)等民生問題。這些問題的出現(xiàn)要求作為中國現(xiàn)階段社會發(fā)展主導(dǎo)力量的政府作出積極的反應(yīng)，去除不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的積弊，建構(gòu)服務(wù)型政府，為經(jīng)濟與社會發(fā)展保駕護航。反之，基本問題解決不好就會影響黨的執(zhí)政地位和政府公眾形象，影響社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定與發(fā)展。伴隨計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，政府從更多供給領(lǐng)域退出，公共服務(wù)市場化改革穩(wěn)中求進。無論是公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品領(lǐng)域業(yè)已形成政府—市場—公眾的三極格局，政府與市場的分工更加明確。市場成為供給主體，在生產(chǎn)、供給、消費各環(huán)節(jié)承擔(dān)主體責(zé)任。政府成為監(jiān)督和服務(wù)主體，在各環(huán)節(jié)負(fù)監(jiān)管責(zé)任。但仍有一些關(guān)系民生的重大事件被各大媒體頻頻曝光，例如毒奶粉、地溝油、松花江水污染等等。在公眾更多的關(guān)注行為主體責(zé)任是否被追究，相關(guān)責(zé)任人如何被處置的同時，我們的政府也不斷地深刻反思自己的責(zé)任，是生產(chǎn)監(jiān)管疏忽、供給監(jiān)管缺位，還是消費環(huán)節(jié)出了問題。職能不清，責(zé)任不明給公共利益帶來的損失有時是無法用金錢來彌補的。大部制改革從某種意義上來說，是政府積極面對現(xiàn)實勇氣的表現(xiàn)，值得肯定。

二、大部制改革的積極意義

1．大部制改革體現(xiàn)了歸并職能、充分授權(quán)，強調(diào)職、權(quán)、責(zé)相互統(tǒng)一性。“傳統(tǒng)的政府機構(gòu)按專業(yè)設(shè)置，每個機構(gòu)的職能比較單一，同一領(lǐng)域中的事務(wù)往往由幾個機構(gòu)管理，造成職能分散，部門分割，多頭管理等問題”［1］。政府管理同一般管理一樣需要體現(xiàn)職、權(quán)、責(zé)的統(tǒng)一性。有職無權(quán)則部門形同虛設(shè)，浪費公共資源;有權(quán)無責(zé)則會要么不作為，要么慢作為，要么亂作為，因為不用負(fù)什么責(zé)任。同時，職能需要依托相應(yīng)的機構(gòu)作為載體。職能過于分散也會帶來很大問題，職能可能嚴(yán)重交叉，決策遲緩或者決策呈現(xiàn)碎片化，不利于科學(xué)決策民主決策，執(zhí)行力低下，責(zé)任含混不清，遇事相互推諉。在科層體制下，部門之間的橫向溝通非常必要也很難做到。在現(xiàn)實中，部門本位使某些具體事務(wù)處理起來異常復(fù)雜，極大地降低了行政效率。市場主體、社會中介組織和公眾往往為了一件事要在各部門之間折騰，延長了公共事務(wù)處理的周期，不利于問題的解決。其優(yōu)勢在于整合資源，調(diào)整職能，精簡辦事流程。當(dāng)然，工作任務(wù)重組后，流程也更加清晰，出了問題屬于誰的責(zé)任更加明晰。服務(wù)型政府有時會處于尷尬的境地，不能管太多，又不能不管，這個限度很不容易把握。服務(wù)型政府是“小政府”，政府從具體領(lǐng)域中退出，為市場和社會發(fā)展提供行政支持。但服務(wù)型政府絕對不是放任自流，而恰恰是扮演著總導(dǎo)演的角色。政府運用以政策手段為核心的行政手段、金融手段、財稅手段等為市場的健康發(fā)展提供資金及各項政策支持。當(dāng)市場主體的行為出現(xiàn)偏差時，作為權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)的政府有權(quán)予以干預(yù)。如果把管理分開來看，就是你不要管我，但不能不理我。你管我就是限制我，你不理我就是行政缺位。市場主體希望有自主行為空間，不希望政府過多干涉，如果你總?cè)グ菰L，他會認(rèn)為是政府在刻意找麻煩。但遇到麻煩，需要幫助的時候沒人理他，他卻很不高興。但是作為公共權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的政府，既要管又要理。對于行政管理機關(guān)而言，終極職能是服務(wù)于社會公眾，因此肩負(fù)著主體與監(jiān)管的雙重責(zé)任。對于公眾而言負(fù)有主體責(zé)任，上級對下級、政府對社會組織則擔(dān)負(fù)著監(jiān)管責(zé)任。政府作為管理主體是職、權(quán)、責(zé)于一體的，因此在失職、亂權(quán)時才會追責(zé)，即行政問責(zé)。但如果職能劃分不當(dāng)、權(quán)力過于分散，則會給追究責(zé)任造成一定難度。行政組織不同于一般組織，它講究層級節(jié)制，以便于統(tǒng)一行動。在同一層次上，不同具體職能的劃分則要根據(jù)公共事務(wù)發(fā)展的規(guī)律與階段特征進行動態(tài)調(diào)整。國務(wù)院機構(gòu)改革正是出于資源協(xié)調(diào)和責(zé)任落實的考慮而展開。例如食品藥品監(jiān)督管理總局的成立，將生產(chǎn)領(lǐng)域的質(zhì)監(jiān)部門的職能，流通領(lǐng)域工商部門的職能，消費領(lǐng)域食藥部門的職能及各部門所擁有的分段式的人力物力資源進行整合，形成一個針對具體公共需要，完整有效的監(jiān)管體系，真正實現(xiàn)了職、權(quán)、責(zé)的統(tǒng)一。

2．大部制改革的過程是中國建立責(zé)任政府的過程。“責(zé)任政府的構(gòu)建與政府執(zhí)行力的建設(shè)緊密相關(guān)。責(zé)任政府是政府執(zhí)行力建設(shè)的理念指導(dǎo)。在構(gòu)建責(zé)任政府的過程中，我國政府執(zhí)行力的建設(shè)存在著權(quán)責(zé)分配、績效評估、責(zé)任監(jiān)督及行政問責(zé)等主要問題?！保?］以往的行政體制面對新的行政環(huán)境表現(xiàn)出決策權(quán)分散，執(zhí)行困難，責(zé)任不清的特征。出了問題難免部門間相互推諉，從管理主義來看極大地影響了行政效率，從人本主義來看削弱了政府的價值理性內(nèi)涵。“責(zé)任政府意味著政府能積極地回應(yīng)、滿足和實現(xiàn)公民的正當(dāng)要求，責(zé)任政府要求政府承擔(dān)道德的、政治的、行政的、法律上的責(zé)任。同時，責(zé)任政府也意味著一套對政府的控制機制?！保?］行政意義上的責(zé)任政府有三個要點，一是行政機關(guān)內(nèi)部決策權(quán)的配置，即實行首長負(fù)責(zé)制還是合議制;二是權(quán)責(zé)一致;三是問責(zé)制?？梢?，從決策權(quán)統(tǒng)一、行政首長負(fù)責(zé)、加強行政問責(zé)制建設(shè)等多個角度出發(fā)建立我國的責(zé)任政府，大部制改革都具有積極的推動意義。建立責(zé)任政府，首先要使工作部門及其工作人員明確自己的位置，知道自己工作職責(zé)的內(nèi)容，自己行為的最終目的以及向誰負(fù)責(zé);其次，需要充分賦予他履行職責(zé)的必要資源及通暢渠道;最后，其職責(zé)向內(nèi)部與外部監(jiān)督主體公開，接受來自各方面的監(jiān)督與檢驗。從服務(wù)型政府建設(shè)的要求來看，最主要的外部監(jiān)督主體主要是公眾和廣大社會組織。大部門體制實現(xiàn)了政令統(tǒng)一，資源合一，價值歸一，正順應(yīng)了建立責(zé)任政府的行政發(fā)展要求。

3．繼續(xù)推進大部制改革是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要切入點。通過行政體制改革來建立服務(wù)型政府是下一步工作方向，大部制就是行政體制改革的重要切入點。張康之認(rèn)為，“大部制改革的過程中突出強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)依然是必要的”［5］。行政體制改革必然要打破部門利益，重新規(guī)劃權(quán)力格局，以公共需求為導(dǎo)向，優(yōu)化配置公共資源，這也是服務(wù)型政府的基本特征。由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，客觀上要求政府不能過多地干預(yù)微觀經(jīng)濟，反映在政府體制上，就必須走大部制管理之路。溫家寶總理在全國人大十一屆一次會議上所作的政府工作報告中明確表示，將要探索實行大部制，而與以前以精簡機構(gòu)和冗員的歷次部委調(diào)整相比，此次大部制改革將重點轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變政府職能上。政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)绾误w現(xiàn)構(gòu)建服務(wù)型政府，它要求政府和工作人員決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)樹立服務(wù)理念，更新服務(wù)觀念，掌握服務(wù)方法，提升服務(wù)質(zhì)量，自覺接受質(zhì)量檢驗。

三、大部制改革的理性反思

1．大部制的施行向政府提出了嚴(yán)峻的管理挑戰(zhàn)。即政府部門如何修身的問題，或者說是政府自身管理問題。政府本身對于社會發(fā)展而言是一種工具，有其價值規(guī)定，具有價值轉(zhuǎn)移特征。奧斯本和蓋布勒在《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門》中說:“政府是我們使用的一種工具，一旦這個工具過時了，重新發(fā)明的過程就開始了”［6］?，F(xiàn)實是原本比較突出的顯而易見的各部門間“矛盾”被提煉出來隱藏在一個部門里，矛盾本身客觀還是存在，這個矛盾或者說公共問題是否能最終得到有效解決是個問題，絕不能單純地將顯性矛盾隱性化。滿足公共需求，維護公共利益是公共行政的基本出發(fā)點和終極價值追求。如果上述問題不能有效解決，很難說行政體制改革是成功的。前面我們提到過的整合資源、集中決策、統(tǒng)一政令、執(zhí)行順暢、有效監(jiān)督等等這些同時是一個部門的內(nèi)部管理問題。部門合并裁撤之后，部門內(nèi)部同樣存在一個明確職責(zé)問題、管理權(quán)限劃分問題和管理層次界定問題。除此之外，合并后的部門內(nèi)部人員磨合、流程再造、價格觀塑造等都是大部體制下的政府及其工作部門需要面對的任務(wù)。

2．正確評價行政機構(gòu)改革的“回潮”現(xiàn)象。機構(gòu)改革“回潮”現(xiàn)象類似于我們常說的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的改革“怪圈”，“回潮”與“怪圈”不完全相同，“怪圈”更多的是管理同一公共事務(wù)的機構(gòu)本身的撤建循環(huán)?！盎爻薄备嗍侵笝C構(gòu)改革過程中出現(xiàn)的微觀調(diào)整，具有機構(gòu)改革矯治功能和公共問題的發(fā)掘功能，相比較“怪圈”而言，“回潮”的數(shù)量少，波及面小?？傮w來看，我們不反對“回潮”，并且必須客觀地對待可能出現(xiàn)的“回潮”現(xiàn)象。不能因為政府組成部門數(shù)量反彈就全盤否定改革，否則就不是實事求是。改革需要遵從事物發(fā)展的客觀規(guī)律，遵循社會歷史性，必要時采取漸進式的發(fā)展策略。另一方面，我們也絕不允許浪費時間，我們無須為不計成本的改革付出慘重的代價?！肮秩Α北砻嫔峡词且粋€數(shù)量加減問題，實際上反映了改革思路是否清晰，理念是否正確，改革的基本出發(fā)點是否準(zhǔn)確。前幾次機構(gòu)改革的明顯特征可以歸納為宏觀動力很足，微觀壓力很大。改革之初勇氣十足，沒有充分的調(diào)研改革就破土動工，然后發(fā)現(xiàn)到處是漏洞。公眾需求得不到滿足，公共問題得不到解決，精簡下來的政府職能沒有落腳點，或者政府落實不了監(jiān)管責(zé)任，對主體責(zé)任追究不到位。這些都會使機構(gòu)改革甚至行政體制改革趨于流產(chǎn)。導(dǎo)致怪圈現(xiàn)象出現(xiàn)的另一個原因在于人事制度改革的相對滯后。精簡下來的機構(gòu)其人員能否妥善安置涉及改革阻力的大小。此外，這里也涉及我們的領(lǐng)導(dǎo)干部是不能沖破“帕金森定律”和“彼得原理”的困擾。從管理文化角度來看，這是一個權(quán)力觀問題。從管理制度角度來看，這是一個人事制度改革問題。大部制改革勢必觸動部門利益和個人利益。與公共利益相比，這些都要退居其次?！肮秩Α爆F(xiàn)象的發(fā)生某種程度上與利益沖突相關(guān)，我們的政府工作人員必須清晰認(rèn)識到公共權(quán)力的所有者是公眾，使用權(quán)是公眾賦予的，不屬于我們個人。公眾賦予我們的權(quán)力也只是為了更好地履行我們的責(zé)任，服務(wù)于公共利益。只有確立這樣的行政價值理念，樹立正確的權(quán)力觀、政績觀，加上科學(xué)的管理，“大部制”改革的阻力才會減小。總地來說，我們既不能怕“回潮”而不改革或延緩改革，也不能因為出現(xiàn)“回潮”而否定改革，而應(yīng)該認(rèn)識到機構(gòu)“回潮”正如政策調(diào)試一樣，是對體制改革、機構(gòu)改革、大部制改革的有益補充和完善。所以客觀公正地評價改革“回潮”現(xiàn)象對于行政體制改革的穩(wěn)步推進意義重大。

四、結(jié)語

中國的“大部制”改革之路任重而道遠。具體分析，其原因有這樣幾個:一是中國缺少理性官僚制的基礎(chǔ)，行政人員隊伍的責(zé)任意識有待加強。不強化責(zé)任意識，不完善相應(yīng)的追責(zé)機制，問題同樣得不到很好的解決。二是中國行政層級較多，橫向管理幅度較大，這些給大部制的推行帶來不小難度。三是計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)思維模式與舊有利益格局成為體制改革的阻滯因素。四是政府改革需要面對紛繁復(fù)雜且變幻莫測的行政外部環(huán)境。轉(zhuǎn)型期的中國社會，利益分配格局亟待調(diào)整，中介組織急需壯大并規(guī)范，市場主體行為需要進一步引導(dǎo)?；谶@樣的前提和外部環(huán)境，中國政府進行的歷次機構(gòu)改革顯得有些蒼白和被動。但必須承認(rèn)，先前進行的歷次政府機構(gòu)改革為我們積累不少經(jīng)驗。從行政發(fā)展的角度來看，行政改革永無盡頭。行政體制改革僅僅是行政改革的階段性任務(wù)。兼顧工具理性和價值理性的大部制改革為中國的行政體制改革吹響了沖鋒號。

［1］周志忍．機構(gòu)改革也需要改革—新西蘭大部制改革實踐對我們的啟示［J］．行政論壇，2013，（3）．

［2］沈榮化．國外大部制梳理與借鑒［J］．中國行政管理，2012，（8）．

［3］張波．責(zé)任政府視域下的政府執(zhí)行力建設(shè)研究［J］．理論探討，2013，（3）．

［4］張成福．責(zé)任政府論［J］．中國人民大學(xué)學(xué)報，2000，（2）．

［5］張康之．走向服務(wù)型政府的大部制改革［J］．中國行政管理，2013，（5）．

［6］［美］奧斯本·蓋布勒．改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］．周敦仁，等，譯．上海:上海譯文出版社，1996:23．