深化行政審批制度改革的理論沉思與路徑選擇

王 軍

（中共中央黨校，北京 100091）

黨的十八大對深化行政體制改革的任務部署中，明確提出要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變”。2013年3月，新一屆國務院常務會議研究決定，抓緊把政府職能轉變的各項任務落到實處，以一批實實在在的成果讓人民群眾見到實效。會議強調，“政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，也是發(fā)展市場經濟、法治經濟的保障。要把職能轉變作為新一屆國務院工作開局的關鍵，把減少行政審批作為職能轉變的突破口。大幅減少和下放行政審批事項，真正向市場放權，發(fā)揮社會力量作用，減少對微觀事務的干預，激發(fā)經濟社會發(fā)展活力，從根本上遏制行政審批邊減邊增問題，嚴格事中事后監(jiān)管，管住管好政府該管的事”。這給我們提出了一個現實的重大課題，我國的行政體制改革經過30多年的深入推進，現在，攻堅克難的聚焦點具體指向了行政審批制度的改革。

一、現階段政府職能轉變的價值取向

中國行政體制改革的理論自覺，是伴隨著社會主義市場經濟體制的改革進程逐步確立的。改革進程伊始，中央就明確提出，行政體制改革要適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求，這一原則性的規(guī)定成為以后20多年我國行政體制改革目標和任務的價值取向定位的基本緯度。

“以經濟建設為中心是興國之要，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵?！苯涍^30多年的改革開放，特別是20多年社會主義市場經濟的發(fā)展，我國的現代化建設已經進入攻堅克難的新階段。全面建成小康社會，必須“加快形成新的經濟發(fā)展方式，把推動發(fā)展的立足點轉到提高質量和效益上來”。就是這一特定歷史時期發(fā)展的規(guī)定性。十八大明確提出了深化改革的四個著力點，即“著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強創(chuàng)新驅動發(fā)展新動力，著力構建現代產業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經濟發(fā)展新優(yōu)勢”。其中最根本的是激發(fā)社會新活力和發(fā)展新動力，“使經濟發(fā)展更多依靠內需特別是消費需求拉動?！边@個道理很簡單，所謂內需特別是消費需求拉動，不過是社會活力和動力的一種具體表現。這是人類社會發(fā)展進步的不竭的源泉，因而成為全面建成小康社會的成功與否的關鍵。

什么是活力?漢語詞典對這一術語有多種釋義，具體可以理解為一個社會主體的內在旺盛生命力及其外在行動上、思想上或表達上的生動性。所謂市場主體的活力，概括地說就是社會主體（個人或企業(yè)）參與市場經濟活動的積極性、主動性和創(chuàng)造性?！笆袌鲋黧w是社會財富的創(chuàng)造者，是經濟發(fā)展內生動力的源泉”。個人和企業(yè)只有積極、自主參與市場競爭，努力實現技術進步和產品創(chuàng)新，才能為經濟轉型和發(fā)展提供“源頭活水”。而要做到這一點，必須要解決好動力問題，形成強有力的推動力量（內生的和外在的），將個人和企業(yè)的活力有機融為一體，才能促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。

總結人類歷史發(fā)展的規(guī)律，社會發(fā)展的活力和動力主要取決于人的生存需要本身，同時與生存條件的物質屬性、生存環(huán)境有著密切關聯。所以，激發(fā)活力和增強動力，必須從這幾個方面來進行思考。

理論常識告訴我們，需要產生動機，滿足需要的必要性和客觀性產生紛繁復雜的社會行為現象，并且不斷地推動著社會的進步。改革開放以來，思想解放的大潮，徹底地蕩滌了傳統(tǒng)文化對人們向往現代生活的禁錮;發(fā)展市場經濟的目標定位和實踐進程，極大地釋放出人民群眾追求更好物質文化生活需要的熱情。當今時代，13億中國人生存需要的意識性和滿足需要的迫切性，已經成為推動人類社會發(fā)展進步的強大推動力量和不竭的動力源泉，這已經是一個不爭的事實。

現代社會滿足人的生存需要的物質條件已經建立在工業(yè)化大生產和信息化技術支撐的客觀基礎上，它為人的生存需要的滿足提供了無限廣闊的空間。經濟全球化的時代進程，產生出的不僅是更加激烈競爭的國際環(huán)境，同時也為人們從事現代經濟活動創(chuàng)造出更加堅實的發(fā)展平臺，提供了更具有吸引力的發(fā)展機遇。每一社會主體都在這個平臺上獲得努力行動的滿足回報，可以積極地投身于追求更加幸福生活的社會進程之中。

但是在我國現實的發(fā)展實踐中，大量的事實表明，在動機直接轉化為動力，動力充分展現出活力上，仍然不盡如人意，還存在著相當多的制約因素。這主要應該從生存環(huán)境方面來加以認識。

從社會自身的狀況來看，一方面是能力問題，包括個人能力和社會組織能力。長期的農業(yè)社會生產方式和封閉保守的社會生活環(huán)境，相當多數的人還無法在工業(yè)化、信息化為文明基礎的歷史大潮中自由馳騁，也形成不了自覺組織起來參與全球化經濟競爭的實力。另一方面則是社會結構問題，其中最關鍵的是政府權力的配置與運行問題。行政權力是政治權力的組成部分，是政治權力中最積極的部分，“是行動中的政府”。政治權力對社會活力的制約集中表現在行政權力的不當配置和運行上。

縱觀人類社會發(fā)展史，行政權力既是社會發(fā)展不可或缺的助推因素，同時也可能是導致社會頻繁出現生存危機的罪魁禍首?，F代社會，“如果沒有有效的政府，經濟的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展不可能實現。有效的政府—而不是小政府—是經濟和社會發(fā)展的關鍵”［1］。同時，制約社會發(fā)展積極性的也正是政府權力的不當配置和運行所產生的消極作用。因此，要“加快形成新的經濟發(fā)展方式”，不僅需要加快完善社會主義市場經濟體制，在全面深化經濟體制改革，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，推進經濟結構戰(zhàn)略性調整，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，全面提高開放型經濟水平等方面采取切實可行的措施，最大限度地激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，增強創(chuàng)新驅動發(fā)展新動力。同時，還必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。只有更加充分地發(fā)揮人民主人翁精神，堅持依法治國的基本方略，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)，才能激發(fā)人民更加積極投身社會主義現代化建設，才能更大地釋放出發(fā)展經濟的活力。

現階段，我國行政權力的不當配置和運行對社會活力和發(fā)展動力的抑制，主要體現在兩個方面:一是基于歷史的傳統(tǒng)、過去的計劃經濟體制以及高度集中統(tǒng)一的政治特性，導致行政權力在社會生產和生活的過度存在，嚴重限制了社會活力的空間;二是行政權力的運行存在著極大的不確定性，極大地挫傷了人民參與現代化建設的積極性，抑制了社會活力的釋放。正如李克強總理2013年5月在《國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話》中指出的那樣:目前，政府部門還有大量行政審批事項，有些審批事項看起來讓人費解;就業(yè)創(chuàng)業(yè)難，也與政府部門的資質資格要求多、認定多、考試多、證書多有相當大的關系，名目繁多的資質資格認定，事實上抬高了就業(yè)門檻，一紙證書漫長的認定過程擋住了不少人的就業(yè)創(chuàng)業(yè)之路。所以，必須要通過轉變職能、減少審批環(huán)節(jié)，繼續(xù)清理不必要的資質資格許可和認定，注意發(fā)揮和落實行業(yè)協會的作用與責任，在不降低資質資格水平的前提下，降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻，營造就業(yè)創(chuàng)業(yè)的公平環(huán)境，調動創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性。

二、把行政審批制度改革作為突破口和抓手

經濟社會發(fā)展必然要求行政體制改革把目標聚焦在行政權力的重新配置和規(guī)范運行上。轉變政府職能是行政體制改革的核心，其實質是行政權力的重新配置問題，因此，行政審批制度改革就成為政府職能轉變的集中體現。要真正實現政府職能轉變，必須減少審批，簡政放權。通過繼續(xù)簡政放權，給社會活力和發(fā)展動力得以釋放的更大空間。把行政審批制度改革作為當前深化行政體制改革的突破口，徹底改變與科學發(fā)展和市場經濟不相適應的行政權力配置格局和政府部門利益格局，建立健全行政權力科學化、公開化、規(guī)范化的運行機制，進一步釋放全社會創(chuàng)造活力。

深化行政審批制度改革，首先要在理論上對行政審批的屬性與特性做出清晰正確的梳理。自從21世紀初，在深化行政體制改革進程中提出建設服務型政府的目標取向以來，管制和服務就成為人們談論的焦點問題之一。筆者認為，那些把管制與服務對立起來，說服務型政府不能有管制，或不能行使較多的審批權限的看法和觀點是不正確的。過去我們對政府職能的認識，主要是從社會的結構性的角度，如政治職能、經濟職能、社會職能等加以闡釋，或者從運行的功能性角度，如計劃、組織、指揮、協調、控制等加以闡釋。服務型政府的提出，是從政府與社會（或公民）關系這個新的角度來重新審視政府職能問題。這也是20世紀90年代以來，世界各國行政改革進程的一個全新視角。從這個新視角來看政府的作用，現代國家，管制與服務都是政府不可或缺的職能構成。所謂管制，就是進行限制;所謂服務，就是提供幫助。二者既有所區(qū)別，又相互聯系，密不可分。在某種意義上來說，管制也是提供幫助，政府限制某些社會或公民行為（如限制違反交通法規(guī)的行為），既是對遵守交通規(guī)則的人正常行走提供幫助，也可以說是幫助被限制者以規(guī)范的行為參與交通。同樣，服務也是一種限制，政府為某些公民提供公共服務（如提供廉租房居?。?，同時必須對被服務者的條件和行為進行限制。行政審批主要是對企業(yè)和公民參與社會經濟活動的身份條件和行為標準的限制，既是一種管制，也內涵著服務。

深化行政審批制度改革，不僅要取消和下放權力，還要改善和切實加強政府對市場的監(jiān)管。放權的目的是減少政府對微觀經濟事務的管理，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用;大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”，政府把更多注意力集中到市場監(jiān)管上，為各類市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。目前，我國市場經濟秩序還很不規(guī)范，經營不講誠信，假冒偽劣屢禁不絕，侵犯知識產權時有發(fā)生，尋租行為不少。這些現象得不到有效制止，對于誠實守信的經營者就是不公平，就會產生“劣幣驅逐良幣”的扭曲現象，從而傷害整個經濟健康發(fā)展。這不僅會影響國內各種所有制企業(yè)的正常經營，也會影響國外投資者來華投資發(fā)展。所以，“這次轉變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來”。加強事中事后監(jiān)管，比事前審批難得多。工作方式也不一樣，事前審批是別人找上門，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現場了解情況，實施監(jiān)管。這種管理方式上的轉變，對各級政府都是新的考驗和挑戰(zhàn)，責任更重了，要求更高了。

作為政府管制工具的行政審批，其作用不僅是“政府運用國家強制力批準或禁止私人領域的某種活動”，同時也是體現“一種政府與其公民之間的特殊關系”，“一種特殊的刺激機制，也就是說，它是一組以命令性行為以及對不服從者明確予以懲戒威脅的刺激因素”［2］。20世紀80年代以來，在許多國家的行政改革進程中，放松政府管制成為普遍趨勢。但是，放松管制不等于放棄管制。減少政府對企業(yè)和個人經濟活動的干預，旨在鼓勵各類市場主體積極采取有利于經濟發(fā)展的經濟行為，避免危害市場秩序的違法行為。也就是要更好地發(fā)揮政府管制對市場主體積極參與社會經濟活動的激勵作用。所以，“不該審批的不再審批，該審批的則要把關審好”。解決這個問題，不僅要提高規(guī)劃布局和標準制定的水平，還要從機制上加以保證，再造行政審批流程，建立標準明確、程序嚴密、運作規(guī)范、制約有效、權責分明的管理制度。

過去，企業(yè)和群眾對行政審批問題存在相當程度的不滿，原因在于行政審批過濫和過于隨意。所以，在深化行政體制改革的進程中，行政審批制度改革始終是其中一項重要內容。十多年來，在國家層面經過了六批次行政審批事項的集中清理，較好地解決了行政審批過多過濫的問題。對現有的一些行政審批，企業(yè)和群眾還是能夠理解和接受的。但要讓企業(yè)和群眾欣然接受審批，還必須認真解決行政審批的隨意性問題，一方面是從規(guī)范審批權力運行入手，通過統(tǒng)一的審批過程，有效地抑制一些部門的個別人隨意改變條件和標準、不及時審批的問題;另一方面是在審批過程中，全方位地提供人性化服務，把審批寓于服務之中，為前來辦理審批的企業(yè)和群眾提供更多的與審批事項相關的信息服務，使其產生更強烈的滿足感。

三、行政審批制度創(chuàng)新的理性思考

深化行政審批制度改革的目標和任務已經明確，現在最重要的是解決好制度創(chuàng)新問題。要加強對行政權力運行的制約和監(jiān)督，“把權力關進制度的籠子里”?！皥猿钟弥贫裙軝喙苁鹿苋?，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證?！薄巴七M權力運行公開化、規(guī)范化，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。”政務服務中心是一個極具樣本價值的制度創(chuàng)新范例，對今后的服務型政府建設具有很高的借鑒價值。

政務服務中心建設是近十幾年來我國行政體制改革進程中的一條“最亮麗的風景線”。自20世紀90年代中后期一些地區(qū)開始創(chuàng)建政務服務中心，到現在全國各?。▍^(qū)、市）設立各種類型的綜合性服務中心將近3 000個，已經成為各級政府大力推進行政審批制度改革和實施政務公開的重要平臺，在經濟社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。2001年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發(fā)了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，統(tǒng)一了這類機構的稱謂。提出要把政務公開和政務服務有機結合起來，“規(guī)范政務服務中心建設，進一步改進政務服務，提高行政效能，推進政務服務體系建設，為人民群眾提供優(yōu)質便捷高效服務”。中央要求凡與企業(yè)和人民群眾密切相關的行政管理事項，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務事項均應納入服務中心辦理，按照建設服務型政府的要求，健全政務服務平臺，促進政務服務的均等化、規(guī)范化、高效化，提供讓群眾滿意的高質量政務服務。做到這一點，必須認真解決好政務服務中心的作用路徑問題。

一是把統(tǒng)一管理與分工負責有機聯系?，F在從中央到地方，都在建設服務型政府。但大部分城市的政府部門辦公地點都很分散，群眾想要獲得服務很不方便。這就違背了服務型政府建設的初衷。從理想的視角來思考，如果能把政府各個部門的辦公地點相對集中，老百姓只要認一個門就能辦所有的事或更多的事，將極大地方便人民群眾。當然，在目前條件下，政府部門分工負責、專業(yè)化管理的基本行政格局還不可能有較大改變，更為實際可行的辦法就是在保留現有政府部門的工作地點和組織架構不變的前提下，設立政務服務中心，把各個部門中直接為人民群眾服務的辦事機構集中到一個大廳，集中受理群眾需要辦理的事項，并接受社會監(jiān)督。

政務服務中心在不打破現有行政體制的基礎上，實現了審批權的統(tǒng)分結合、高效運行。統(tǒng)的是各部門的審批受理和反饋，這些在大廳就可以完成;分的是審批辦理環(huán)節(jié)，各部門具體審批仍然在原單位進行，但與其他地方不同，這種審批是在權力陽光運行系統(tǒng)中進行的，系統(tǒng)在審批的關鍵環(huán)節(jié)設置了一些監(jiān)控點，對不符合規(guī)范流程的審批進行預警，實現了審批的過程監(jiān)督。

二是把政府的實體性和網絡的虛擬性整合在一起?，F在的政府基本上還是以實體形式存在和發(fā)揮作用的，主要是有法定的組織形式和確定的辦公地點，以及通過其工作人員的行為承擔著具體的行政管理職責，為社會提供公共服務。在這種情況下，運用信息技術規(guī)范政府行為，特別是解決自由裁量權的行使這個行政管理中的“老大難”問題，從根本上杜絕行政執(zhí)法人員主觀臆斷所產生的不公平現象，從源頭掐斷了濫用自由裁量權的可能性。服務型政府首先應該是一個法治政府，有法不依、胡亂執(zhí)法是不可能建成服務型政府的。所以，用信息化手段規(guī)范政府行為，實質上就是固化了法律制度的要求，對建立服務型政府具有基礎性的作用。

通過政務服務中心集中統(tǒng)一對外服務的工作模式，實際上是為行政權力的陽光運行建構了一個堅實的機制平臺，可以有效地抑制政府部門中的個別人，利用實體分散性和對虛擬政務大廳關鍵節(jié)點的實際掌控，故意營造遮蔽陽光的陰暗角落。從企業(yè)和個人到窗口辦事的那一刻起，就要把所有信息輸入到權力陽光運行系統(tǒng)中，通過電腦自動監(jiān)督。政府部門如果刁難辦事人員，讓他反復跑卻不受理，也不需要企業(yè)和個人來舉報，權力陽光運行系統(tǒng)會自動進行預警，并由相關部門進行調查，這樣企業(yè)和個人就能相對超脫，辦成辦不成決定因素就不再是“后門”、“關系”甚至是“好處”，而是審批本身合法性、合理性的問題了。

三是把行政監(jiān)察與行政審批過程有機統(tǒng)一。以往對行政權運行過程的監(jiān)察是相對滯后的，一般只能是結果監(jiān)督，無法介入到具體的行政過程之中，換句話說，監(jiān)督者和被監(jiān)督者所掌握的信息是不對稱的。但在政務服務中心里，行政監(jiān)察是與行政審批同步進行的，通過權力陽光運行系統(tǒng)，在審批各個環(huán)節(jié)設置了電子監(jiān)察監(jiān)控點，可以說一有風吹草動，監(jiān)察人員就能發(fā)現，就能防止問題越積越大。

制度創(chuàng)新要立足于提高政府的科學管理能力，政務服務中心通過對部門審批的一種實時的、跟蹤的監(jiān)督，目的不是在于查處，而是在于督促政府部門高效行政。這樣，從內外兩個方面對政府部門辦事形成了監(jiān)督的壓力，這就很好地解決了監(jiān)視和督促之間脫節(jié)的問題，真正把監(jiān)督定位在服務上。

［1］世界銀行．1997年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府［M］．北京:中國財政經濟出版社，1997:3．

［2］［澳］歐文·休斯．公共管理導論［M］．北京:中國人民大學出版社，2001:104．