物業(yè)管理的立法完善

何衛(wèi)仙

(湖南信息職業(yè)技術學院，湖南長沙410200)

物業(yè)管理起源于19世紀60年代的英國。經(jīng)過一個多世紀，物業(yè)管理才于20世紀80年代從香港引入內(nèi)地。［1］1981年3月10日，深圳市物業(yè)管理公司掛牌宣告成立，標志著我國大陸物業(yè)管理的誕生。雖然物業(yè)管理在我國興起的時間不長，但其與百姓生活息息相關。物業(yè)管理對于改善人民群眾的生活和工作環(huán)境，提高城市管理水平，促進住宅建設，起到了積極而重要的作用。［2］但是，由于物業(yè)服務的發(fā)展速度明顯跟不上房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，及人們對法律維權意識的不斷增強，物業(yè)管理中的糾紛也越來越多。

一、物業(yè)管理法律體系

目前，我國尚未制定專門調(diào)整物業(yè)管理活動的法律，而是散見于各部門法或以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章的形式出現(xiàn)。［3］

1.憲法。憲法中關于住宅、城市管理、經(jīng)濟管理、公民權利等方面的規(guī)定及原則，在物業(yè)管理法體系中具有最高層次的法律效力。

2.全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律。我國多部法律中直接或間接涉及到物業(yè)管理相關法律制度。私法方面，如:《物權法》、《民法通則》、《合同法》等;公法方面，如:《城市房地產(chǎn)管理法》、《環(huán)境保護法》、《消防法》等。

3.國務院根據(jù)憲法和法律制定和發(fā)布的規(guī)范性行政法規(guī)和文件。如1983年國務院頒布的《城市私有房屋管理規(guī)定》、《城市綠化管理條例》、《城市市容及環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等。2003年6月國務院頒布，2007年修訂的《物業(yè)管理條例》，標志著我國物業(yè)服務立法進一步完善。

4.國務院各相關行政部門、各省、自治區(qū)、直轄市、人大及常委會頒布的物業(yè)服務的行政規(guī)章及地方性法規(guī)規(guī)章。國務院的行政部門中以建設部的規(guī)章居多。例如1990年《城市危險房屋管理規(guī)定》、1990年《城市異產(chǎn)毗連房屋管理規(guī)定》、2004年《物業(yè)管理收費管理辦法》等。地方性物業(yè)法規(guī)如《廣東省物業(yè)管理條例》、《杭州市物業(yè)管理條例》等。

5.最高人民法院關于物業(yè)服務法律法規(guī)的司法解釋。如《最高人民法院關于審理物業(yè)服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》。

二、物業(yè)管理實務中主要涉及的法規(guī)及問題

(一)物業(yè)管理招投標

通過物業(yè)管理招投標是物業(yè)管理市場發(fā)展、房地產(chǎn)管理體制改革和提高物業(yè)管理水平的需要。2003年建設部印發(fā)《前期物業(yè)管理招標投標管理暫行辦法》，雖對前期物業(yè)管理招標應遵循的基本原則、招標方式等做出了規(guī)定，但并未對哪些項目必須實行招投標，哪些可以通過招投標或其他方式選擇物業(yè)服務企業(yè)以及哪些不宜進行招投標進行規(guī)定?！段飿I(yè)管理條例》第二十四條只提到國家提倡通過招投標的方法選聘具有相應資質的物業(yè)服務企業(yè)。目前物業(yè)管理的招投標法規(guī)還未制定，給物業(yè)管理招投標中的不正當競爭留下了可鉆的空子，使競爭者參與者無法可依，也無法對有關方面進行有效的監(jiān)督。

(二)物業(yè)管理服務

建設部發(fā)布了《物業(yè)服務企業(yè)資質管理辦法》，以加強對物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理，規(guī)范物業(yè)管理市場秩序，提高物業(yè)管理服務水平。但對于物業(yè)管理模式的問題，最高層次的專門立法《物業(yè)管理條例》只允許具有相應資質的物業(yè)企業(yè)委托管理模式，與其上位法律《物權法》的規(guī)定存在沖突?！段飿I(yè)管理條例》第三章從大體上規(guī)定了招投標的方式、前期物業(yè)服務合同與物業(yè)服務合同在期限上的銜接、建設單位與物業(yè)服務企業(yè)承接移交的總體規(guī)定，缺乏對承接驗收更為嚴密的規(guī)定，對前期物業(yè)的開始時間界定不清，容易造成建設單位選聘前期物業(yè)企業(yè)不規(guī)范，前期物業(yè)合同侵犯業(yè)主合法權益的現(xiàn)象。

由于物業(yè)管理服務十分復雜、牽涉主體廣泛，要求采用書面形式的物業(yè)服務合同。為規(guī)范委托管理行為，保護合同當事人的合法權益，使物業(yè)管理委托合同更全面、準確地反映物業(yè)管理全過程的內(nèi)容，更充分表述當事人雙方的意愿，建設部和國家工商行政管理總局1997年發(fā)布的《物業(yè)管理委托合同(示范文本)》。

《物業(yè)管理條例》第三十五條僅對物業(yè)服務合同的主要內(nèi)容做出了規(guī)定，但其內(nèi)容過于原則，不利于操作，并且對物業(yè)服務合同性質沒有明確界定。我國《合同法》分則規(guī)定了15種典型合同，而今對物業(yè)服務合同的性質存在不同認識，導致實踐中對物業(yè)合同糾紛案件適用法律的各行其是。［4］

(三)物業(yè)裝飾裝修管理

裝飾裝修是指為了使建筑物、建筑物內(nèi)外空間達到一定的環(huán)境質量要求，使用裝飾裝修材料，對建筑物、建筑物外表和內(nèi)部精心修飾處理的工程建筑活動。我國對物業(yè)裝飾裝修管理的規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個法律文件中:《物業(yè)管理條例》的第四十六條和五十三條的規(guī)定。建設部2002年發(fā)布的《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》。

(四)業(yè)主自治

《物權法》首次在法律上為建立業(yè)主自治機構提供了依據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》明確了業(yè)主的法律范圍?！段飿I(yè)管理條例》第二章對業(yè)主和業(yè)主大會進行了規(guī)定。為了規(guī)范業(yè)主大會和業(yè)主委員會的活動，維護業(yè)主的合法權益，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部頒布了《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》，建設部制定了《業(yè)主臨時公約(示范文本)》，供建設單位制定《業(yè)主臨時公約》參考使用。

國內(nèi)現(xiàn)行法律對業(yè)主大會、業(yè)主委員會的運作制度缺乏可操作性規(guī)定，業(yè)主自治機構的民事主體資格不明確。業(yè)主委員會的民事主體資格缺失，就有關物業(yè)管理服務合同而發(fā)生的某些訴訟，主體發(fā)生缺位，業(yè)主的權益就有可能受損。

(五)物業(yè)使用與維護

《物權法》規(guī)定建筑物區(qū)分所有權分為:專有權、共有權和共同管理的權利?！段飿I(yè)管理條例》第五章規(guī)定了物業(yè)使用和維護的內(nèi)容。另外，《建筑工程質量管理條例》、《商品房預售管理辦法》、《商品房住宅實行住宅質量保證書和住宅使用說明書制度的規(guī)定》、《開發(fā)經(jīng)營管理條例》、《城市異產(chǎn)毗連房管理規(guī)定》、《住宅專項維修資金管理辦法》、《住宅共用部位共用設施維修基金管理辦法》、《關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》等，都直接或間接為物業(yè)的使用和維護提供了法律依據(jù)。

當前法規(guī)未對物業(yè)的專有部分和共有部分做出明確的劃分和界定，使得這方面的糾紛特別多。另外，《物業(yè)管理條例》對供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位對其相關管線和設施設備維修養(yǎng)護責任未細化，使物業(yè)公司維修責任被強制擴大。

(六)物業(yè)服務收費

涉及物業(yè)服務收費的相關法規(guī)有《中華人民共和國價格法》、《消費者權益保護法》、《物業(yè)管理條例》、《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務收費暫行辦法》、《物業(yè)服務收費明碼標價規(guī)定》、《物業(yè)服務收費管理辦法》等都是調(diào)整物業(yè)服務收費的相關法律。我國物業(yè)管理服務收費實行的是政府定價、政府指導價，業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)在指導價范圍內(nèi)在合同中明確約定。物業(yè)管理過程中還存在收費標準的爭議，對車位費、停車服務費、車輛保管費的界定不一，物業(yè)管理費收取及管理權的歸屬錯位，物業(yè)管理收費監(jiān)管責任不明等問題。

三、物業(yè)管理的立法完善

在國家立法上，到目前為止我國尚無一部在行政法規(guī)以上的由最高國家權力機關制定的專門的物業(yè)管理法律。最高效力的專門立法《物業(yè)管理條例》層次低，與《物權法》存在沖突。各地的物業(yè)管理發(fā)展水平不一，立法者對物業(yè)管理立法的理解不一致，制定出來的物業(yè)管理條例在內(nèi)容上大相徑庭，與國家的規(guī)定不相一致，破壞了我國物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性。只有從理論上科學認識和尋求物業(yè)管理內(nèi)在的、必然的聯(lián)系，通過立法途徑，才能從根本上解決這些問題。［5］

(一)加強理論研究工作，提高物業(yè)管理立法的針對性和有效性

我國物業(yè)管理理論研究尚處于起步和探索階段，理論研究滯后于物業(yè)管理的實踐。必須加強物業(yè)管理的理論研究，通過借鑒國外的理論研究成果并緊密結合我國物業(yè)管理發(fā)展現(xiàn)狀，深入研究我國物業(yè)管理發(fā)展過程中存在的問題，明確我國物業(yè)管理的發(fā)展方向，提出具有中國特色的物業(yè)管理發(fā)展模式。在正確理論的指導下不斷完善物業(yè)管理的相關法律，提高物業(yè)管理立法的針對性和有效性，為物業(yè)管理的健康穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎。

(二)出臺物業(yè)管理的專門法律《物業(yè)管理法》

出臺《物業(yè)管理法》，充分考慮已出臺的上位法律相關規(guī)定的配套和細化，以現(xiàn)有的立法內(nèi)容為基礎并吸收近年來物業(yè)管理立法的成功經(jīng)驗，從法律層面上對物業(yè)管理中存在的問題進行具體規(guī)定，使其具有操作性。明確規(guī)定住戶(業(yè)主和使用人)的權利和義務;業(yè)主大會和業(yè)主委員會的性質和法律地位，業(yè)主大會的職責、召集和決議方式，業(yè)主委員會的權利和義務;規(guī)定物業(yè)服務合同的定義、性質，合同的內(nèi)容或事項，合同的訂立、合同的解除和終止，合同的解釋，對合同法的適用，對合同的監(jiān)督和管理;規(guī)定物業(yè)管理收費的原則，收費用途，收費標準的制定，對收費的管理和監(jiān)督等。這樣一部專門法律，不僅提高了物業(yè)管理的立法層次，更重要的是使得物業(yè)管理各有關方面的工作都有法可依，消除之前的法律盲點。

(三)做好縱向和橫向兩方面的法律協(xié)調(diào)工作

不同層次的法律、法規(guī)和規(guī)章之間(即上下位法之間)應當互相銜接、不互相抵觸，同一層次的有關規(guī)范內(nèi)容協(xié)調(diào)配套，不互相矛盾。在已制定的法規(guī)中，有與其上位法律明顯沖突的地方應及時予以修訂，如:《物業(yè)管理條例》中關于從事物業(yè)管理活動的主體的規(guī)定與《物權法》中的相關規(guī)定不一致，要予以修改;為避免地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，較高層次的法規(guī)應對物業(yè)管理在體制、收費等原則性問題上進行規(guī)范，但不宜太具體，以保證各地根據(jù)自身發(fā)展情況制定細則的自主性;各級部門應及時修改和完善相關法律法規(guī)，以適應物業(yè)管理發(fā)展的需要。

(四)加強物業(yè)基礎保障型的法律規(guī)定，建立物業(yè)糾紛處理系統(tǒng)

完善物業(yè)管理的司法保障制度，明確業(yè)主個人、業(yè)主集團、業(yè)主委員會等訴訟主體地位，對訴訟程序進行規(guī)范，并對監(jiān)管、物業(yè)驗收和保修等方面做出細致規(guī)定，保障物業(yè)質量及配套機制的完善，為我國物業(yè)管理的長遠和高效發(fā)展提供保障。同時，建立專門處理系統(tǒng)，以解決物業(yè)管理糾紛為專職，不僅能提供相關法律咨詢，同時也有利于及時、高效地處理物業(yè)管理糾紛。

［1］蔡 華.物業(yè)管理法律理論與實務［M］.北京:人民法院出版社，2000.

［2］國中河.物業(yè)管理問答與相關法規(guī)［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2003.

［3］林德欽.物業(yè)管理法規(guī)［M］.武漢:武漢理工大學出版社，2010.

［4］朱德華.論我國物業(yè)管理制度的立法完善［D］.廈門:廈門大學，2008.

［5］楊繼慧，王利群.我國物業(yè)管理立法相關問題研究［J］.沈陽工程學院學報(社會科學版)，2008(3).