檢察干部異地掛職制度探究

肖曉峰，于清濤

(1．天津市人民檢察院，天津300073;2．天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

一、干部掛職制度概述

掛職鍛煉是我國一項重要的公務員交流制度，是機關單位對所屬公務員實行的一種有計劃的管理活動。掛職，是指國家行政機關有計劃的選派在職國家公務員，在不改變與原機關的人事行政關系前提下，一定時間內到下級機關或者上級機關、其他地區(qū)機關以及國有企業(yè)事業(yè)單位擔任一定職務，培養(yǎng)鍛煉一段時間的臨時性任職。目前我國的干部掛職鍛煉工作主要有四種形式:一是到下級機關掛職，即“下掛”，最典型就是下基層鍛煉;二是到上級機關乃至中央國家機關掛職，即“上掛”;三是到其他地區(qū)的機關掛職，也就是異地掛職;四是到國有企事業(yè)單位掛職。在現(xiàn)實政治生活中，還有到民營企業(yè)掛職，到村委會(居委會)掛職，近幾年在有些地區(qū)還出現(xiàn)到國外掛職的現(xiàn)象。本文要討論的是第三種形式，即干部異地掛職。并以天津市檢察機關選派干部到黑龍江省基層檢察院掛職副檢察長為例，探討干部異地掛職制度。

二、檢察干部異地掛職的意義及實踐中存在的問題

作為我國重要的人事制度內容，干部異地掛職具有積極的現(xiàn)實意義。一是培養(yǎng)鍛煉后備干部，縮短干部的成才期。通過掛職鍛煉，使干部進一步開闊視野，解放思想，磨煉意志，轉變作風，積累經驗，增長才干，提高在建立社會主義市場經濟體制條件下的組織領導能力，以適應改革開放和經濟建設發(fā)展的需要。二是促進接收單位工作業(yè)務發(fā)展。掛職干部為接收單位帶來先進的思路和經驗，為接收單位提供智力支持，增強接收單位的工作活力，提高接收單位的專業(yè)化水平，促進接收單位隊伍建設和管理工作。三是促進人員交流，交換思想理念。通過派出掛職干部，掛職人員作為橋梁和紐帶，能為派出單位和接收單位建立友好關系穿針引線，搭建派出單位和接收單位交流的平臺，促進兩單位互相學習共同提高。

2005年至今，天津市檢察機關共選派了30名年輕干部到黑龍江省基層檢察院掛職任副檢察長，這是津黑兩地檢察機關深化檢察隊伍建設特別是加強領導班子建設、加快年輕干部培養(yǎng)的一項基礎工程，現(xiàn)已取得了良好的效果。一是掛職干部為黑龍省基層檢察院領導班子帶來了活力和新氣象，把天津的一些新理論、新思維，新思路、新方法帶到黑龍江省基層檢察院，便于促進接收單位樹立創(chuàng)新意識，開拓工作思路。二是掛職干部本人通過參與接收單位的人事、行政、隊伍、業(yè)務等各方面全方位的管理工作，深入了解基層檢察院建設的全貌，增強了基層工作的感性認識，培養(yǎng)了對人民群眾的深厚感情。三是通過掛職鍛煉，促進了天津掛職干部及所在檢察院與黑龍江省檢察機關基層院的交流和聯(lián)系。

異地掛職工作涉及到兩個主管部門、派出單位、接收單位和掛職干部等諸多行為主體。通過對津黑兩地檢察機關干部掛職工作的調查發(fā)現(xiàn)，各個行為主體均不同程度地存在一些問題，主要表現(xiàn)在:

1．掛職干部的問題。首先，有些掛職干部短期內對工作、生活環(huán)境不適應、難適應。由于異地掛職，遠離家人在異地獨立生活和工作，外部環(huán)境發(fā)生變化，吃、住、行不方便，語言、飲食不習慣，導致有些掛職干部短時間內對周圍環(huán)境不適應，并因此影響到正常的掛職工作;二是主觀上認識偏差。個別掛職人員把掛職鍛煉看成一個過場，不同程度地存在“做客”、“散心”、“鍍金”等錯誤思想，認為掛職期間只要簡單應付一下就可以，缺乏工作責任感，沒有想過要扎下根來服務基層，有的地區(qū)的掛職干部甚至長期賦閑在家;三是工作怕吃苦。掛職人員大多來自工作、生活條件比較優(yōu)越的大城市，大部分是從家門到校門再到院門的“三門”干部，雖然有年齡和學歷上的優(yōu)勢，但吃苦精神相對較差，面對比較艱苦的工作環(huán)境，往往存在畏難情緒。

2．接收單位的問題。對于上級主管部門安排下來的掛職人員，接受單位不同程度地存在抵觸情緒。主要體現(xiàn)在:一是主觀上認識不到位。有些接收單位認為掛職時間短，掛職人員根本干不了什么工作，只不過是走走過場而已，并不會對本單位產生什么樣的積極影響，因此對掛職人員抱著“相安無事”的消極態(tài)度;二是在工作安排上不重視、不壓擔子。大部分接收單位一般不愿安排掛職人員主管或分管某方面工作，而只是安排一些輔助性的工作。致使有些掛職干部的宏觀思維和管理能力很難以得到實際性的鍛煉，有違掛職鍛煉的初衷;三是客觀條件上的限制。有些接收單位地處經濟條件不太好的地區(qū)，辦公用房、用車、經費等本身就比較緊張，對掛職人員的工作和生活條件安排上往往處于兩難。

3．派出單位和主管部門的問題。一是派出單位有顧慮。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的干部，將他們派出去掛職，對于派出單位來說，在短期內無疑是一種損失。有些單位，特別是人員少、工作量的部門，往往從本單位業(yè)務工作的角度來考慮，要求掛職人員仍兼顧原單位的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤，導致出現(xiàn)掛職干部兩頭“跑”的現(xiàn)象;二是派出單位無考核權。一般來說是由主管機關對掛職人員進行考核，而作為人事行政管理機關的派出單位不對掛職人員進行考核，不利于派出單位掌握掛職人員的工作表現(xiàn)，考核權與人事管理權相分離，這與現(xiàn)代干部人事制度不相符合;三是主管單位對掛職人員的考核制度有待完善。目前主管部門對掛職人員只進行終期考核，在終期考核時，接收單位一般抱著事不關己的態(tài)度做“好好先生”，不愿意客觀的反映掛職人員在掛職期間的工作表現(xiàn)，一次性的終期考核很難真實地反映掛職人員的工作實績。

三、干部掛職工作存在問題的根源——制度缺失

干部異地掛職涉及到多個行為主體，理順各個主體之間的關系，需要完善的制度設計，否則，任何一方面在具體工作上存在偏差，都會影響到整個掛職工作的效果。干部異地掛職工作之所以會在實踐中存在一些難以克服的問題，主要原因就是制度的缺失。以津、黑兩地檢察機關異地掛職工作為例，在制度管理上主要存在以下問題:

1．缺乏對掛職工作的法律性規(guī)定。當前對掛職工作具體安排和部署，都是依據中央和地方政府的專門文件進行的，沒有一部具備法律效力的操作規(guī)定，盡管《公務員法》將掛職鍛煉規(guī)定為公務員的交流形式之一，但是沒有具體程序性操作規(guī)定。

2．缺乏兩地主管機關聯(lián)合管理制度。異地掛職涉及到兩地的主管部門，這就需要兩地主管機關在掛職工作具體操作上進行統(tǒng)一協(xié)調。調查中發(fā)現(xiàn)，黑龍江省檢察院僅于2005年頒布了《黑龍江省檢察機關掛職副檢察長管理辦法》，該辦法系黑龍江省單方面制定，因沒有派出地單位的參與，缺乏對掛職工作的統(tǒng)一協(xié)調，實踐中很難真正對掛職干部達到管理效果。

3．主管部門、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關系模糊不清，各主體的權限和責任還有待明確。特別指出的是，異地掛職涉及到兩地的主管部門，如津、黑檢察機關掛職工作就涉及到天津市檢察院和黑龍江省檢察院兩個主管單位。由于兩地主管部門在人事行政管理上沒有隸屬關系，這在責任明確上尤為重要同時又更為復雜。

4．對掛職人員的管理與考核制度不協(xié)調。主管單位一般只進行終期考核，而接收單位處于不愿與人為敵，寧愿一團和氣、與人為善的考慮，導致很難有效管理和評價掛職干部;作為行政人事主管機關的派出單位既不對掛職人員進行考核，又不對掛職干部進行日常管理。這就導致接收單位的業(yè)務管理與主管機關的考核脫節(jié)、主管機關的考核與派出單位的人事管理脫節(jié)。

5．缺乏激勵機制。派出單位對于掛職期滿后的干部如何使用?在干部提拔方面，對掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的干部是否有所偏重?如何衡量掛職干部是否優(yōu)秀?這些問題，在主管部門干部文件中都未詳細說明，這勢必會影響掛職干部的工作積極性。

四、完善檢察干部異地掛職的制度設想

從實踐結果來看，干部異地掛職對培養(yǎng)鍛煉干部、促進人員交流、交換思想理念、搭建兩地機關單位的橋梁和紐帶等方面，起著不可替代的作用。但干部異地掛職不同于其他的掛職形式，它涉及到行政區(qū)劃相對獨立兩地的諸多行為主體，對掛職干部的管理、考核以及任用等方面存在更為復雜的因素。因此，有必要厘清異地掛職工作中的各種主體之間的關系，規(guī)范掛職工作的具體程序和內容，防止掛職制度的異化。目前，由于干部掛職制度先天性不足，在掛職中起著真正調節(jié)作用的是中國社會和政治文化，以及盛行于官場的各種“潛規(guī)則”。這些文化和“潛規(guī)則”，積極進步的成分很少，消極落后的成分居多。因此，從國家層面上來說，要把干部掛職管理從文件上升到法規(guī)制度的層面，避免出現(xiàn)對掛職干部管理不到位、考核流于形式、掛職干部工作不“實”等現(xiàn)象。而在當前干部掛職鍛煉尚未提升到法律的層面的條件下來說，各地各主管部門應當制定科學、合理、可行的干部異地掛職制度，對掛職工作進行精準和完善的設計，并將掛職工作確定作為一種可持續(xù)發(fā)展的制度性規(guī)范。

確立干部掛職鍛煉工作的指導思想。選派干部掛職鍛煉，要繼續(xù)認真貫徹執(zhí)行中央決定的精神，按照干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，選派優(yōu)秀的中青年干部到適合的地區(qū)、單位掛職。通過鍛煉，使他們熟悉社會，了解國情，強化群眾觀點，增強對黨對社會主義的感情，樹立求是務實的工作作風。

1．明確選派掛職鍛煉干部的對象和條件。掛職干部，要根據接收單位的工作需要和干部培養(yǎng)規(guī)劃來決定，不能為掛職而掛職，更不能為了完成某種形式而掛職。要本著缺什么補什么的原則，選派德才素質較好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ闹星嗄旮刹繏炻氬憻?。要明確規(guī)定選拔掛職干部的年齡、學歷、職級、工作經歷等條件，但是規(guī)定的條件又不能太僵化，對于某些接收單位急需的特殊人才，可以突破條件進行選派，還可以在充分協(xié)商的基礎上選派掛職干部。

2．明確掛職干部主管部門、派出單位、接收單位和掛職人員各自的職責權限。“職權不明，則責任不清”確定各行為主體的職責權限十分重要。在確定各主體的職責權限時，主管機關應當側重于對掛職干部選拔、定期考核、領導協(xié)調等職責;派出單位應當側重于對掛職干部推薦選派、工作情況動態(tài)考核、干部任用等職責;接收單位應當側重于對掛職人員的職位安排、業(yè)務分工、日常管理等職責;掛職人員應當履行恪盡職守、遵守工作紀律、發(fā)揮優(yōu)勢和專長、提高領導水平、增強工作能力等職責。

3．明確掛職干部的職務安排和業(yè)務分工。對于擔任副職的掛職干部，要明確接收單位必須安排分管或主管某些重要的業(yè)務部門，接收單位的上級主管部門要定期跟蹤檢查接收單位對掛職干部的工作安排情況，從制度上消除接收單位的顧慮。要保證對掛職干部“放心使用、真心培養(yǎng)”，促使接收單位對掛職干部“給壓力、放權力、排阻力”，提高掛職干部的工作積極性和責任心，使掛職干部在領導崗位上能得到實際性的鍛煉。要避免出現(xiàn)掛職干部“有名無實、有職無權”的現(xiàn)象，防止掛職干部被邊緣化。

4．建立嚴格的掛職干部管理和考核機制。明確細化掛職干部管理制度，特別是要明確管理責任部門，建立日?？己撕投ㄆ诳己藱C制，確定掛職干部淘汰制度。對掛職干部的管理，以派出單位為主，接收單位也要加強管理，每月要向派出單位反饋一次掛職干部的思想和工作表現(xiàn)情況。干部掛職期滿后，派出單位要會同干部掛職所在地區(qū)或單位對干部進行認真、全面的考核。對掛職干部的考核，應當客觀公正，實行領導和群眾相結合，平時考核和終期考核相結合。派出單位、接收單位和主管部門要對掛職干部實行多重無縫隙管理制度，避免出現(xiàn)借“掛職之名、行旅游觀光之實”現(xiàn)象，克服“派出單位疏于管理、接收單位不便管理”和“掛名有余、履職不足”弊端。

5．建立有效的掛職干部激勵機制。要明確規(guī)定干部掛職期間的表現(xiàn)應作為今后選拔任用干部的參考，規(guī)定掛職與提拔使用的關系，掛職表現(xiàn)在干部職級晉升中所占的權重等等。主管部門和派出單位對掛職干部的職業(yè)生涯，要有長遠規(guī)劃，避免短期行為，特別是要克服人為因素。要建立長期、穩(wěn)定、有效的激勵機制，提高掛職人員的工作動力，解決掛職干部“不適應、難扎根”的問題，使其真正扎根基層，無后顧之憂。