公共政策調(diào)整對(duì)完善公共政策制定的啟示——基于G市亞運(yùn)全民免費(fèi)乘車(chē)政策調(diào)整的分析

（廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510006）

一、問(wèn)題提出

公共政策調(diào)整是公共政策變動(dòng)過(guò)程中一種最常見(jiàn)的形式，公共政策制定的主體是要根據(jù)政策環(huán)境的變化發(fā)展來(lái)進(jìn)行政策調(diào)整以確保公共政策能沿著正確的軌道實(shí)施下去，以便達(dá)到政策制定的最初目標(biāo)。所謂政策調(diào)整，“就是根據(jù)政策執(zhí)行的結(jié)果，對(duì)政策作出某些必要的補(bǔ)充或刪減、修訂或修改，從而使其更加完善、科學(xué)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。政策調(diào)整是政策實(shí)施過(guò)程的有機(jī)組成部分，是完善政策的重要環(huán)節(jié)?！盵1]雖然政策調(diào)整是公共政策變動(dòng)中最常見(jiàn)的一種形式，但是頻繁的公共政策變動(dòng)難免會(huì)造成對(duì)各方面的消極影響。政策出臺(tái)后因效果不佳等原因在短時(shí)間內(nèi)被“叫?！边M(jìn)而調(diào)整的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，G 市亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策調(diào)整的例子是這類(lèi)現(xiàn)象中的典型案例。2010年11月1日G 市政府啟動(dòng)的“免費(fèi)乘車(chē)大禮包”受到了廣大市民的熱捧，自政策實(shí)施一周以來(lái)，公交地鐵的客流高達(dá)1754 萬(wàn)人次，地鐵日客流量更是近800 萬(wàn)人次，一周來(lái)啟動(dòng)三級(jí)客流控制高達(dá)144 次[2]。如此龐大的這組數(shù)據(jù)表明，免費(fèi)乘車(chē)政策的實(shí)施效果與最初確保亞運(yùn)期間交通順暢的想法相違背。恰恰相反，這項(xiàng)政策令地鐵與公交車(chē)的載客量嚴(yán)重超標(biāo)，不僅影響了廣大市民的出行，而且還存在極大的公共安全隱患，給亞運(yùn)安檢等工作加大了難度。根據(jù)各個(gè)部門(mén)所反饋的評(píng)估信息，G 市政府進(jìn)行了政策的調(diào)整：變免費(fèi)乘車(chē)為發(fā)放交通補(bǔ)貼，改變了政策實(shí)施的方案，以適應(yīng)原本政策帶來(lái)的環(huán)境變化。G 市亞運(yùn)期間所作的免費(fèi)乘車(chē)政策根據(jù)環(huán)境的變化發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整修改的，盡可能使全體市民能夠共享亞運(yùn)的發(fā)展成果。G 市政府在這一政策調(diào)整過(guò)程中表現(xiàn)出政策制定的優(yōu)點(diǎn)，也暴露出其缺陷。如何發(fā)揮其政策調(diào)整優(yōu)點(diǎn)、彌補(bǔ)缺陷以完善公共政策是必須加以高度關(guān)注和認(rèn)真研究的課題。

二、政策調(diào)整反映的政策制定優(yōu)點(diǎn)與缺陷

公共政策的調(diào)整是一件有意義的事情，因?yàn)樗梢苑乐垢鼑?yán)重的后果產(chǎn)生。正因?yàn)樵镜恼咧贫ǔ绦蚣斑^(guò)程等不合理，才會(huì)導(dǎo)致政策的“短命”。G 市亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策的調(diào)整體現(xiàn)出其政策制定的優(yōu)點(diǎn)，也暴露出了政策制定的缺陷。

（一）政策調(diào)整體現(xiàn)出的政策制定優(yōu)點(diǎn)

1.及時(shí)地政策調(diào)整體現(xiàn)了政府實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的精神。由于政策實(shí)施后所出現(xiàn)的各種問(wèn)題，G 市政府這次并沒(méi)有回避這些問(wèn)題，而是從實(shí)際的交通狀況出發(fā)，通過(guò)監(jiān)測(cè)實(shí)時(shí)交通信息，收集交通部門(mén)的反饋意見(jiàn)，實(shí)事求是地進(jìn)行了政策的調(diào)整。“情況變了，條件變了，就要與時(shí)俱進(jìn)”[3]。雖然政府的“惠民舉措”是產(chǎn)生了事與愿違的結(jié)果，但是及時(shí)地調(diào)整措施體現(xiàn)出政府根據(jù)實(shí)際環(huán)境變化而改變的實(shí)事求是的精神。一個(gè)敢于承認(rèn)錯(cuò)誤的政府才能被人們所信服。

2.及時(shí)地政策調(diào)整反映了政府尊重民意的惠民精神。盡管在政策制定過(guò)程中，政府忽視了公眾的參與，但在政策調(diào)整過(guò)程中，政府充分尊重了民意。首先召開(kāi)公交地鐵乘客代表座談會(huì)，廣開(kāi)言路。根據(jù)代表們的意愿，政府給市民送的這個(gè)“惠民禮包”是好事，要堅(jiān)持這種惠民精神。這次的政策調(diào)整是在不改變“惠民”初衷的前提下進(jìn)行的。免費(fèi)乘坐轉(zhuǎn)為發(fā)放補(bǔ)貼。其次，政府還通過(guò)微薄等電子政務(wù)收集相關(guān)信息，根據(jù)市民給出的理由和建議，市客管處把這些意見(jiàn)和建議整理歸納，上報(bào)上級(jí)研究討論，重新考慮方案，更充分反映市民的心聲。

3.及時(shí)地政策調(diào)整體現(xiàn)了政府遵循政策過(guò)程的科學(xué)化精神。公共政策過(guò)程包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等等過(guò)程。在政策實(shí)施過(guò)程中，對(duì)政策評(píng)估后，實(shí)施效果好的政策將會(huì)延續(xù)地執(zhí)行下去，實(shí)施效果不好的政策，政府部門(mén)將會(huì)對(duì)其進(jìn)行重新調(diào)整或者終結(jié)。政策的調(diào)整不是必然出現(xiàn)，但屬于政策過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政策調(diào)整是一項(xiàng)新的公共政策的制定。G 市政府在亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策實(shí)施一周之后，由于出現(xiàn)了種種問(wèn)題而對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，而不是回避，遵循政策過(guò)程的環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了政府在政策過(guò)程中的科學(xué)化精神。

（二）政策調(diào)整暴露出的政策制定缺陷

1.對(duì)政策客體理解有所偏差。公共政策客體是指政策發(fā)揮作用時(shí)所指向的對(duì)象，或者說(shuō)政策主體就哪些問(wèn)題、針對(duì)哪些人制定政策。它包含了政策所要改變的狀態(tài)、政策直接作用的人和事、政策所要調(diào)節(jié)的公共利益三個(gè)層面的內(nèi)容。公交、地鐵是G 市亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策所指向的客體。公交、地鐵是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，由于民眾的搭便車(chē)心態(tài)，免費(fèi)就會(huì)出現(xiàn)人人哄搶的局面。真正的優(yōu)質(zhì)公共交通服務(wù)應(yīng)當(dāng)是廉價(jià)卻高質(zhì)量而且能長(zhǎng)期實(shí)行的，這樣市民就可以隨時(shí)隨地享受公共產(chǎn)品帶來(lái)的方便，而不至于出現(xiàn)由于時(shí)間期限短致使地鐵、公交一時(shí)蜂擁的現(xiàn)象。此次G 市免費(fèi)公交期限為亞運(yùn)會(huì)舉辦的一個(gè)月，短期的時(shí)間限制刺激了地鐵過(guò)度擁擠。正因?yàn)閷?duì)公交、地鐵等政策客體理解的偏差，導(dǎo)致對(duì)公交、地鐵的全免費(fèi)政策注定是不能實(shí)施長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

2.政策目標(biāo)群體界定不全面。所謂目標(biāo)群體，就是公共政策直接作用與影響的公眾群體或那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會(huì)成員，即政策對(duì)象。在免費(fèi)政策實(shí)施一周后，G 市交通部門(mén)重新修訂優(yōu)惠方案，將全民免費(fèi)改為發(fā)放現(xiàn)金交通補(bǔ)貼，而發(fā)放現(xiàn)金交通補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)定為G 市10 個(gè)區(qū)、2 個(gè)縣級(jí)市的戶籍家庭及在G 市居住半年以上的外來(lái)人士家庭按每戶150元發(fā)放，集體戶口的市民按每人50 元發(fā)放。雖然調(diào)整后的交通補(bǔ)貼發(fā)放范圍盡管涵蓋了在G 市居住半年以上的外來(lái)人士家庭與集體戶口的市民。但是與此前全民免費(fèi)政策相比，顯然縮小了受惠的范圍。這樣的免費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)使得在G 市居住半年以下、或者未辦理居住證手續(xù)的外來(lái)人員、戶口未遷移的學(xué)生群體、外來(lái)游客都享受不到G 市公交免費(fèi)政策。這樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于一部分為G 市的發(fā)展作出貢獻(xiàn)的市民就享受不到這種發(fā)展成果，更加劇了社會(huì)的不公。

3.對(duì)免費(fèi)乘車(chē)政策的預(yù)測(cè)評(píng)估不足。G 市人口眾多已是家喻戶曉的事情，眾多的人口使得廣大市民出行時(shí)往往造成交通擁擠甚至癱瘓。平時(shí)市民出行會(huì)選擇各種各樣的方式，但當(dāng)公交、地鐵免費(fèi)時(shí)，就會(huì)自然的選擇免費(fèi)的交通工具。而且會(huì)吸引其他城市人口的流入。而政府在出臺(tái)政策的時(shí)候明顯對(duì)這個(gè)方面的考慮不足，低估了政策實(shí)施后人口流入G 市的劇增和高估了G 市交通部門(mén)的應(yīng)對(duì)能力。由于對(duì)廣大市民出行的人數(shù)、所使用的交通工具等預(yù)測(cè)評(píng)估不全面，使得G市亞運(yùn)免費(fèi)乘車(chē)政策期間大量的市民出行而公交、地鐵過(guò)度擁擠。同時(shí)，對(duì)市民現(xiàn)有的道德水平的評(píng)估不夠，免費(fèi)的蛋糕人人都想享受，致使地鐵、公交過(guò)度擁擠。廣大市民都出來(lái)搭乘免費(fèi)交通，造成由原來(lái)的方便變?yōu)椴槐恪?/p>

4.政策制定過(guò)程公眾參與不夠。政府在制定政策的時(shí)候，沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì)或者征求廣大市民的意見(jiàn)，在決策意見(jiàn)提出到真正落實(shí)政策的過(guò)程中，市民只是充當(dāng)了一個(gè)被告知的角色，致使群眾路線流于形式。政府根據(jù)自己的想法，認(rèn)為免費(fèi)乘車(chē)政策就是能夠完全惠民的，認(rèn)為只有公共交通免費(fèi)，市民才肯熱情投身于G市亞運(yùn)，享受G 市的發(fā)展成果。這種“一意孤行”的做法，成為了G 市亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策實(shí)施的憂患。

三、政策調(diào)整對(duì)完善公共政策制定的啟示

G 市亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策調(diào)整的“優(yōu)點(diǎn)”與“缺陷”要求完善公共政策的制定。在中國(guó)日益發(fā)展的環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)依法行政的同時(shí)，還需制定和實(shí)施更加靈活而規(guī)范的公共政策[4]。一項(xiàng)靈活而規(guī)范的公共政策，可以有效減少政策“回爐”現(xiàn)象，增加政府的公信力，體現(xiàn)出政府“以人為本”的理念，保障市民的利益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。從G 市亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策調(diào)整案例可以看出完善公共政策制定的一些啟示。

（一）明確目標(biāo)，避免政策目標(biāo)的模糊性

所謂政策目標(biāo)，就是有關(guān)公共組織特別是政府，為了解決有關(guān)公共政策問(wèn)題而采取的行動(dòng)所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。“政策制定既是整個(gè)政策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，又是決定政策成敗的重要基礎(chǔ)?！盵5]在政策制定之前，首先要明確政策制定的目標(biāo)，目標(biāo)是導(dǎo)向達(dá)到效果的動(dòng)力，而這個(gè)目標(biāo)是可以盡可能精確的，如果目標(biāo)過(guò)于宏觀和模糊，會(huì)影響政策制定的過(guò)程。公共服務(wù)是政府為民謀利，讓利于民的行為。G 市政府當(dāng)初制定的“惠民政策”，目標(biāo)只是想惠及市民，讓市民可以免費(fèi)外出去關(guān)注亞運(yùn)，提高整個(gè)亞運(yùn)參與的熱情度，讓廣大市民共享G 市發(fā)展成果，但卻沒(méi)有把目標(biāo)精確到每個(gè)細(xì)節(jié)。往往過(guò)于宏觀的目標(biāo)會(huì)在整個(gè)政策制定的過(guò)程疏忽了一些重要的東西。沒(méi)有把廣大G 市市民都考慮進(jìn)來(lái)，片面地對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行了界定。同時(shí)忽視了市民領(lǐng)取補(bǔ)貼的方便性與經(jīng)濟(jì)性，最后使得本來(lái)惠民的共1.6億元交通補(bǔ)貼無(wú)人領(lǐng)取。因此，在政策制定過(guò)程中，政策目標(biāo)必定要精確的，實(shí)事求是的。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，提高政策制定的科學(xué)性

政策制定得科學(xué)與否主要體現(xiàn)在政策是否具有合理性、明晰性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性以及公平性諸方面[6]。提高政策的科學(xué)性水平，要求政策制定主體要具有科學(xué)發(fā)展觀以及可持續(xù)發(fā)展觀的意識(shí)?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心和本質(zhì)是以人為本，其實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快、更好地發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀是可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略核心[7]。因此整個(gè)政策制定系統(tǒng)要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，系統(tǒng)內(nèi)的政策制定主體要有全面觀、系統(tǒng)信息要做到及時(shí)收集和反饋，做到以公眾的利益為根本。不僅要對(duì)環(huán)境的現(xiàn)狀要有全面性的認(rèn)識(shí)，同時(shí)還需要有前瞻性的預(yù)測(cè)，在政策出臺(tái)之前盡可能模擬公共危機(jī)的發(fā)生，做好各種情況的應(yīng)對(duì)方案，做到各方協(xié)調(diào)。G 市亞運(yùn)的“惠民政策”所制定的主體人員顯然缺乏科學(xué)發(fā)展觀，沒(méi)有對(duì)G 市人口現(xiàn)狀有一個(gè)全面的把握，更加沒(méi)有對(duì)政策實(shí)施后可能出現(xiàn)的狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)，缺乏公共危機(jī)意識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到公共交通過(guò)度的擁擠是公共安全的隱患，匆匆忙忙出臺(tái)這項(xiàng)政策而導(dǎo)致這項(xiàng)政策的“短命”。同時(shí)，由于對(duì)公交、地鐵等準(zhǔn)公共產(chǎn)品缺乏科學(xué)理解而導(dǎo)致了公交、地鐵的過(guò)度擁擠，因此，在公共政策制定過(guò)程中，要認(rèn)真研究政策客體，正確理解，確?？茖W(xué)性。

（三）收集民意，提高政策制定民主化水平

提高政策制定過(guò)程中的民主化水平，需要在政策制定的過(guò)程中，切切實(shí)實(shí)考慮到民眾的利益，充分尊重民眾的意見(jiàn)。在一個(gè)民主化的國(guó)家里，最廣大民眾的根本利益才是政府應(yīng)該切切實(shí)實(shí)考慮的。公共政策是對(duì)社會(huì)資源和利益的權(quán)威性分配，其本質(zhì)是社會(huì)利益關(guān)系的集中反映[8]。一項(xiàng)公共政策如果不能建立在民眾真正意愿的基礎(chǔ)上，是不可能長(zhǎng)久實(shí)施下去的。人都是“經(jīng)濟(jì)人”，每個(gè)市民都要考慮到自己的切實(shí)利益。民眾的意見(jiàn)是綜合了全社會(huì)人員的智慧力量，考慮也會(huì)比較全面。但是G 市政府在制定免費(fèi)乘車(chē)政策的時(shí)候只是考慮自己的意愿，并沒(méi)有開(kāi)一些聽(tīng)證會(huì)或者通過(guò)充分了解民意的途徑去制定政策，最終使得該政策由于公交、地鐵過(guò)度擁擠引發(fā)種種問(wèn)題而無(wú)法實(shí)施下去。因此在制定政策的時(shí)候，更加應(yīng)該充分聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，給市民一個(gè)進(jìn)行“頭腦風(fēng)暴”、暢所欲言的平臺(tái)，力求減少政策失誤。因此，建立民眾意見(jiàn)反映平臺(tái)、制定信息公開(kāi)制度和民眾利益訴求制度十分必要。

（四）及時(shí)反饋，完善信息反饋及評(píng)估調(diào)整機(jī)制

有關(guān)主體有獲取與其有關(guān)情報(bào)的權(quán)利，有關(guān)主體就有向公眾公開(kāi)其所掌握的信息的義務(wù)[9]。為了應(yīng)對(duì)多變的環(huán)境，政府部門(mén)要在日常工作中適應(yīng)時(shí)代發(fā)展出現(xiàn)的新情況，在建立健全機(jī)制上下功夫，實(shí)現(xiàn)“制度管人”，進(jìn)一步完善信息反饋及評(píng)估調(diào)整機(jī)制[10]。信息反饋機(jī)制可以使政策實(shí)施后所發(fā)生的各種情況以綜合信息快捷地反饋給各個(gè)部門(mén)，最后讓政府部門(mén)及時(shí)了解信息，根據(jù)信息來(lái)評(píng)估現(xiàn)行政策的可行性。當(dāng)情況變化了，政策也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)其作出調(diào)整。如G 市政府及時(shí)了解到反饋信息并評(píng)估變化的環(huán)境，最后對(duì)這一政策作出及時(shí)的調(diào)整，防止了公共安全危機(jī)的發(fā)生。因此，快捷、協(xié)調(diào)、安全的評(píng)估機(jī)制對(duì)每一項(xiàng)公共政策都是十分必要的。

（五）在政策制定的過(guò)程中提高政府的公信力

政府的公信力體現(xiàn)了政府的信用能力，是指公民在何種程度上對(duì)政府行為持信任態(tài)度，是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷[11]。公共政策主體在制定政策的時(shí)候，除了要認(rèn)真負(fù)責(zé)地制定政策外，還應(yīng)該要提高其公信力，讓市民信服政府，為政策的順利實(shí)施提供一個(gè)良好的基礎(chǔ)。在眾多政策“回爐”現(xiàn)象的影響下，政策缺乏連續(xù)性，民眾對(duì)政府的信任日益在下降，如果政府沒(méi)有獲得民眾的信任感，這會(huì)使政府陷入信任危機(jī)中。G 市亞運(yùn)期間的“惠民政策”的匆忙出臺(tái)以后堅(jiān)持了短暫的時(shí)間后調(diào)整，必定是削弱了政府的公信力。因此，政府要把政策的制定過(guò)程等信息盡量公開(kāi)透明，打造一個(gè)陽(yáng)光政策的環(huán)境，畢竟在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的國(guó)家，得到民眾的支持是辦好事情的基本條件。

四、結(jié)語(yǔ)

G 市亞運(yùn)期間免費(fèi)乘車(chē)政策是G 市市政府對(duì)其市民發(fā)放的一個(gè)“惠民禮包”，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果全體市民共享的體現(xiàn)。這一項(xiàng)政策是政府部門(mén)服務(wù)于民的表現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)還是比較新的一種做法?；菝裾卟粌H要實(shí)施，而且要更好地實(shí)施。政府部門(mén)應(yīng)該在政策制定過(guò)程中，發(fā)揚(yáng)其優(yōu)點(diǎn)，完善其缺陷，使政策制定更加科學(xué)。首先，要對(duì)公共政策制定過(guò)程中的各要素包括政策制定主體、政策客體、政策內(nèi)容、政策目標(biāo)群體等等進(jìn)行正確的理解以避免認(rèn)識(shí)的偏差；其次，要注重公眾的參與，從政策問(wèn)題界定到政策合法化整個(gè)過(guò)程，都需要公眾的參與，以保證民意的表達(dá)；再次，要建立一個(gè)信息反饋平臺(tái)，保證政策有關(guān)信息的發(fā)布與反饋；最后，還要注意政府的形象塑造，在政策制定過(guò)程中提高政府的公信力，使公眾信服政府，要避免“朝令夕改”，同時(shí)還要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，做到與時(shí)俱進(jìn)。

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