談?wù)務(wù)杖塍w制改革的問(wèn)題

周天勇

（中共中央黨校，北京 100091）

在我國(guó)，財(cái)政稅收體制的改革，實(shí)際已經(jīng)成了今后整體改革的核心、重點(diǎn)和最繁重、最復(fù)雜、最艱巨的任務(wù)。目前來(lái)看，財(cái)政稅收體制方面，支出方面的體制改革在逐步推進(jìn)，比如財(cái)政支出結(jié)構(gòu)正在向著公共服務(wù)型財(cái)政調(diào)整。但是，收入方面的體制改革進(jìn)展不大。筆者認(rèn)為，“十二五”期間，甚至到2020年，政府收入方面的體制改革包括如下幾個(gè)方面。

一、徹底清理各種收費(fèi)，需要收的費(fèi)改稅

2009年，進(jìn)入預(yù)算內(nèi)的收費(fèi)罰款收入為8 962.2億元，有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收費(fèi)罰款收入大約為7 900億元左右，無(wú)統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收費(fèi)罰款收入估計(jì)在5 100億元左右，共計(jì)約為21 962億元。規(guī)模巨大，為稅收的1/3多。筆者認(rèn)為，對(duì)于政府各部門(mén)和各行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)的收費(fèi)，包括一部分亂罰款，在“十二五”期間，需要有一個(gè)五年的清理規(guī)劃，并且要有各部門(mén)配套的取消收費(fèi)后的改革方案。若要真正徹底清理稅外收費(fèi)，這個(gè)規(guī)劃要分輕重、分先后、分階段、分步驟實(shí)施，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)清費(fèi)減人方面的改革。

1．“十二五”期間，對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目和規(guī)模進(jìn)行一次普遍清查。對(duì)政府各部門(mén)和各行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)的所有收費(fèi)罰款項(xiàng)目，不論是“合法合規(guī)”的，還是政府部門(mén)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)自行規(guī)定的，都進(jìn)行一次普遍的清查。查清有多少項(xiàng)，費(fèi)率是多少，部門(mén)和機(jī)構(gòu)的年收費(fèi)罰款規(guī)模有多大，全國(guó)加總起來(lái)規(guī)模多大，各種收入去向何處，以此做到對(duì)收費(fèi)罰款項(xiàng)目和規(guī)模心中有數(shù)。不論是自收自支，還是先交財(cái)政，再由財(cái)政撥回，需要查清收費(fèi)罰款總規(guī)模占實(shí)際政府全部收入的比率是多少，政府各部門(mén)和各行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)，有多少機(jī)構(gòu)和多少人，特別是一些協(xié)編、臨編，以及合同制人員到底是多少，其中，收費(fèi)和罰款供養(yǎng)了多少機(jī)構(gòu)和多少人，如果取消收費(fèi)和罰款，有多少機(jī)構(gòu)和多少人會(huì)失去供養(yǎng)。

2．進(jìn)行費(fèi)歸稅、費(fèi)改稅的改革。取消純公共服務(wù)和社會(huì)管理類(lèi)的各種收費(fèi)，除了準(zhǔn)公共服務(wù)，如公交、教育和醫(yī)療等適當(dāng)收費(fèi)外，對(duì)居民、工商戶和企業(yè)只征取稅收，不再收取稅外費(fèi)，廢除各種收費(fèi)，大幅度減少罰款，極少量的罰款需要通過(guò)聽(tīng)證來(lái)認(rèn)可，并接受社會(huì)各界的監(jiān)督。費(fèi)歸稅和費(fèi)改稅改革后，政府及政府各部門(mén)再進(jìn)行收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)視作違法，城鎮(zhèn)居民、工商戶和企業(yè)，有權(quán)予以抵制。

3．廢除絕大部分政府部門(mén)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)權(quán)和罰款權(quán)，廢除收支兩條線，禁止?jié)撘?guī)則中的超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成體制，改為專門(mén)稅務(wù)機(jī)構(gòu)收稅和財(cái)政撥款體制。執(zhí)法和收費(fèi)一定要分開(kāi)，政府只留一個(gè)稅務(wù)部門(mén)收稅，然后供養(yǎng)政府部門(mén)的人員，這是現(xiàn)代政府的基本原則。不能所有的政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)都成為收費(fèi)部門(mén)和準(zhǔn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)。財(cái)政不允許對(duì)政務(wù)、法務(wù)、軍務(wù)，以及提供公益性服務(wù)的事業(yè)單位，留有預(yù)算缺口;嚴(yán)禁通過(guò)給收費(fèi)和罰款政策，讓有預(yù)算缺口的機(jī)構(gòu)和單位自己彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足;特別是嚴(yán)禁設(shè)立沒(méi)有經(jīng)費(fèi)而擁有收費(fèi)、罰款權(quán)力和政策的政府機(jī)構(gòu)和公益性事業(yè)單位。

4．縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)后勤、公車(chē)消費(fèi)、公務(wù)招待、事業(yè)單位等改革要配套進(jìn)行，并且要估計(jì)成本、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，分階段和分步驟堅(jiān)定不移地推進(jìn)。因?yàn)檎鞑块T(mén)收費(fèi)和罰款的相當(dāng)部分，用在供養(yǎng)1 270萬(wàn)縣鄉(xiāng)非編制單位和人員上，用在一些機(jī)關(guān)的后勤開(kāi)支上，用在8 000億～9 000億的“三公”消費(fèi)上，還用在供養(yǎng)130萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位和3 000萬(wàn)事業(yè)人員上。不進(jìn)行這些方面的配套改革，徹底清理收費(fèi)，實(shí)際也是不可能的。

清理收費(fèi)和罰款應(yīng)當(dāng)遵循三個(gè)原則:一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)是本級(jí)財(cái)政有多少錢(qián)辦多少事，不能靠收費(fèi)和罰款來(lái)多辦事;二是有多少錢(qián)就供養(yǎng)多少機(jī)構(gòu)和人員，不能靠收費(fèi)和罰款來(lái)供養(yǎng)吃皇糧的機(jī)構(gòu)和人員;三是從中央到地方，各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)應(yīng)當(dāng)劃分和界定清楚，不能收錢(qián)的不管事，管事的沒(méi)有錢(qián)而去亂收費(fèi)和亂罰款。

二、形成統(tǒng)一完整的政府收入體系

我國(guó)目前的政府收入體系中，除了稅收和一部分收費(fèi)進(jìn)入了預(yù)算外，相當(dāng)部分收費(fèi)罰款收入、社保資金收入、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)、土地出讓收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓收入、出售彩票收入、公共考試收費(fèi)等項(xiàng)目，基本上沒(méi)有進(jìn)入政府的財(cái)政預(yù)算。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)逐步納入預(yù)算統(tǒng)一管理。

1．社保費(fèi)作為稅收征收，并納入預(yù)算管理。有的學(xué)者提出，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的模式，應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，采取勞資分責(zé)、政府擔(dān)保、自成系統(tǒng)、自我發(fā)展。筆者認(rèn)為，社保資金由社會(huì)保障部門(mén)或者社會(huì)自我管理這種模式面臨三個(gè)問(wèn)題:一是社保以稅收方式征收，還是應(yīng)以交費(fèi)的方式征收，包括個(gè)人賬戶需不需要強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。二是社保與財(cái)政關(guān)系是怎樣的，需不需要財(cái)政在一些時(shí)段，甚至是長(zhǎng)期地進(jìn)行投入和平衡。三是需不需要強(qiáng)制征儲(chǔ)，納入復(fù)式預(yù)算管理。

從中國(guó)公民法治意識(shí)淡薄、非正規(guī)就業(yè)量大以及個(gè)體微型和中小型企業(yè)多的國(guó)情看，社保需要以稅收的方式強(qiáng)制征收，并且個(gè)人賬戶要由國(guó)家強(qiáng)制代收代儲(chǔ)。如果社會(huì)保障繳費(fèi)方面傾向于自治為主，勞資分責(zé)，政府扮演社會(huì)擔(dān)保人角色并承擔(dān)有限責(zé)任，可能會(huì)出現(xiàn)如下情況:一是交費(fèi)和儲(chǔ)蓄漏損將很大，會(huì)造成社會(huì)保險(xiǎn)資金巨大的缺口。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)資金的征收和儲(chǔ)蓄，將面臨以下難點(diǎn):（1）相當(dāng)一部分公民消費(fèi)是今天有錢(qián)今天花，不管明天怎么過(guò)，甚至依靠國(guó)家的意識(shí)和習(xí)慣都很濃;（2）因提取社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)加大成本，因此雇主會(huì)千方百計(jì)地不繳或者少繳社會(huì)保險(xiǎn)，或者與職工串謀，給職工少量的現(xiàn)時(shí)支付，而不繳和不儲(chǔ)社會(huì)保險(xiǎn)金;（3）無(wú)論是統(tǒng)籌，還是個(gè)人賬戶，都具有未來(lái)性和與參保人信息不對(duì)稱的情況，職工作為理性的人，往往寧肯選擇錢(qián)少一些，只要及時(shí)拿到手。因此，社會(huì)保險(xiǎn)的征繳和儲(chǔ)蓄，會(huì)遇到很大的阻力。稅收具有強(qiáng)制性，而費(fèi)與稅相比強(qiáng)制程度則較低，由于公眾依法納費(fèi)意識(shí)弱，可能因法不責(zé)眾而漏損很大，使測(cè)算的交費(fèi)規(guī)模與實(shí)際所收的資金規(guī)模之間形成巨大差額。只有以稅收方式強(qiáng)制征收，才可能做到社會(huì)保險(xiǎn)稅的應(yīng)收盡收，使測(cè)算社會(huì)保險(xiǎn)收入與實(shí)際保險(xiǎn)收入的缺口最小化。二是如果對(duì)非正規(guī)創(chuàng)業(yè)、非正規(guī)就業(yè)，特別是個(gè)體、微型和中小企業(yè)的勞動(dòng)力，實(shí)行自愿參保的政策，不強(qiáng)制其入保，將形成巨大的無(wú)保障人口。中國(guó)每千人企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。如果繳社保費(fèi)只是以法人與雇員之間關(guān)系考慮，就會(huì)導(dǎo)致這樣兩個(gè)問(wèn)題:（1）目前在非正規(guī)企業(yè)和就業(yè)領(lǐng)域的2億左右的勞動(dòng)力可能不會(huì)入保;（2）從未來(lái)看，中國(guó)人口眾多，勞動(dòng)力資源豐富，個(gè)體、微型和中小企業(yè)，特別是非正規(guī)創(chuàng)業(yè)和非正規(guī)就業(yè)，可能解決80%的勞動(dòng)力就業(yè)，這樣高比例的勞動(dòng)力任其自由選擇是否參保，將會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成災(zāi)難性的后果。因此，社會(huì)保險(xiǎn)一定要以稅收的方式強(qiáng)制征繳以及通過(guò)稅收部門(mén)強(qiáng)制代收代儲(chǔ)，才能保證社會(huì)保險(xiǎn)資金的足額征收和為未來(lái)足額儲(chǔ)蓄。

社保資金如何管理，關(guān)系到國(guó)務(wù)院的治理結(jié)構(gòu)。從討論的情況看，社保要逐步從地方集中到中央，在這點(diǎn)上基本沒(méi)有分歧。一些學(xué)者認(rèn)為，焦點(diǎn)在制度設(shè)計(jì)上，社保資金應(yīng)由人保職能部門(mén)征管和使用，不納入國(guó)家預(yù)算統(tǒng)一管理。筆者對(duì)此持否定觀點(diǎn)。

社保資金管理模式，涉及國(guó)務(wù)院行政治理體制;從結(jié)構(gòu)有效、穩(wěn)定和政令統(tǒng)一的角度講，社保資金應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。一是社保資金由職能部門(mén)管理，在中國(guó)實(shí)際上會(huì)形成第二“財(cái)政部”。特別需要提醒的是，勞動(dòng)力價(jià)格是逐年上升的，因此，按照勞動(dòng)力價(jià)格一定比例所收的社保資金，在整個(gè)政府收入中的比例會(huì)越來(lái)越大。美國(guó)財(cái)政收入中社保收入的比例在持續(xù)上升，而由于資本長(zhǎng)期價(jià)格是相對(duì)下降的，以資本為基礎(chǔ)的公司所得稅在政府收入中的比例卻越來(lái)越低。從長(zhǎng)期看，中國(guó)也不可能擺脫這種要素價(jià)格變動(dòng)規(guī)律對(duì)政府收入結(jié)構(gòu)的影響。稍加思考便會(huì)明了，目前中國(guó)人均GDP水平很低，而經(jīng)濟(jì)總量卻已經(jīng)超過(guò)日本了。中國(guó)這樣多的人口，如果將其社保費(fèi)集中到政府的某一部門(mén)管理，這一部門(mén)掌握的資金，可能是全世界社保資金規(guī)模最大的資金額。如果社保不納入統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由職能部門(mén)征集和管理，實(shí)際上會(huì)足以成為中國(guó)國(guó)務(wù)院中的第二財(cái)政部。二是在目前中國(guó)的行政治理結(jié)構(gòu)下，財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一集中，而不宜使多部門(mén)持有重資。從現(xiàn)實(shí)看，經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定發(fā)言權(quán);從治理方式上看，行政管理部門(mén)權(quán)力較大;從未來(lái)國(guó)家的發(fā)展著眼，需要一個(gè)政令統(tǒng)一和穩(wěn)定的最高行政治理結(jié)構(gòu)。因此，就國(guó)家行政治理統(tǒng)一和穩(wěn)定的需要考慮，既要避免地方持社保重資而影響公民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，進(jìn)而影響中央權(quán)威和國(guó)家統(tǒng)一的局面;也要防止部門(mén)持重資而左右最高行政統(tǒng)一政令的情況發(fā)生。因此，不能再在預(yù)算方面設(shè)計(jì)一個(gè)留有部門(mén)持重資而影響統(tǒng)一政令隱患的制度。

因此，社保資金管理需要有兩個(gè)集中:即從地方逐步集中到中央，從部門(mén)集中到國(guó)家的財(cái)政預(yù)算。形成社保稅務(wù)征收、預(yù)算管理、基金運(yùn)作、社保核算、社會(huì)化發(fā)放、第三方監(jiān)督的各環(huán)節(jié)橫向分工的運(yùn)作模式。

2．國(guó)有工商企業(yè)利潤(rùn)和金融資產(chǎn)收益納入財(cái)政預(yù)算。有學(xué)者對(duì)將國(guó)有經(jīng)濟(jì)納入財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行探討，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的紅利和各類(lèi)“私有化”收入應(yīng)該上繳財(cái)政部，納入正規(guī)的預(yù)算程序，并用于公共支出。但是，不同國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的分紅政策差別很大，分紅方式不同，如新西蘭根據(jù)國(guó)有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)、未來(lái)投資計(jì)劃和贏利前景等因素來(lái)制定分紅計(jì)劃;新加坡國(guó)有企業(yè)分紅主要考慮現(xiàn)金流（即折舊前贏利）;在瑞典和挪威，國(guó)有企業(yè)不定期地以特別紅利（一次性）的形式將資本金歸還給國(guó)家，目的是減少國(guó)有企業(yè)以資本（股本）取得更高的回報(bào)率。具體分紅水平也各不相同，一般為贏利的1/3至2/3［1］。

國(guó)家雖然對(duì)企業(yè)投入了巨資，但是，國(guó)有工商企業(yè)向國(guó)家上繳利潤(rùn)很少，并且，作為國(guó)有資產(chǎn)，其保值和增值情況也沒(méi)有向人大報(bào)告;金融性的國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)家財(cái)政也沒(méi)有從中得到應(yīng)有的資產(chǎn)收益，并且資產(chǎn)損益也沒(méi)有向人大報(bào)告;非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，預(yù)算寬算寬用，重復(fù)建設(shè)和購(gòu)置，閑置和利用率低，資產(chǎn)收益坐收坐支等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因此，有必要將國(guó)有資產(chǎn)及其收益等納入預(yù)算管理。

國(guó)有企業(yè)和銀行應(yīng)當(dāng)向政府財(cái)政上交合理的紅利。一些專家主張國(guó)務(wù)院國(guó)資委應(yīng)該是國(guó)企分紅的收支主體，其理由是:國(guó)資委是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的全民所有制代表;現(xiàn)行的國(guó)資委要求管產(chǎn)、管人、管事的統(tǒng)一，當(dāng)然也應(yīng)包括管財(cái)，因此國(guó)資委必須從財(cái)政部分離出來(lái)成為獨(dú)立的特別法人組織;相應(yīng)地國(guó)企改革成本今后也應(yīng)由國(guó)資委承擔(dān)，這樣才能真正做到政資分開(kāi)、職責(zé)分清。另一些專家認(rèn)為，國(guó)企上繳的利潤(rùn)應(yīng)該作為公共財(cái)政收入由財(cái)政部進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算管理。其理由是:國(guó)企由國(guó)家出資，國(guó)家財(cái)政由財(cái)政部主管，政府向國(guó)企出資，是公共財(cái)政預(yù)算支出的一部分，國(guó)企的收入自然也應(yīng)該是公共財(cái)政收入;對(duì)國(guó)企投資是全民投資，分紅是投資收益，應(yīng)該為全民所用，通過(guò)公共財(cái)政真正實(shí)現(xiàn)取之于民用之于民;國(guó)際上許多國(guó)家如丹麥、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)等都是將國(guó)企的紅利直接上繳財(cái)政部門(mén)［2］。

在國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)的紅利分配比例上，許多專家認(rèn)為如果對(duì)國(guó)企分紅制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，或由企業(yè)自己申報(bào)上繳比例，都不能達(dá)到理想效果，主張把企業(yè)分為股權(quán)上市流通的國(guó)企和國(guó)有獨(dú)資企業(yè)來(lái)分別制定不同的分紅比例。股份制企業(yè)國(guó)有資本的分紅政策可以參考西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加額外股利政策來(lái)實(shí)施。而國(guó)有獨(dú)資企業(yè)國(guó)有資本的分紅可以考慮資金占用費(fèi)政策和利潤(rùn)分成政策。學(xué)者吳海明（2007）則設(shè)計(jì)了一個(gè)具有良好激勵(lì)約束功能的紅利上繳模式，他將現(xiàn)有國(guó)企分為以下幾種類(lèi)別:有正常贏利的國(guó)企;公益性國(guó)企或需政策特別照顧的國(guó)企;有正常贏利且無(wú)隱瞞真實(shí)利潤(rùn)行為的國(guó)企;有正常贏利但有部分隱瞞利潤(rùn)行為的國(guó)企;微利且不足以分配紅利的國(guó)企或虧損性國(guó)企。根據(jù)這種類(lèi)別劃分提出了國(guó)企分紅方案［2］。筆者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總體上的上繳比例，至少不能低于80%。

3．成立國(guó)有金融資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。目前，國(guó)有金融系統(tǒng)積累了規(guī)模很大的金融國(guó)有資產(chǎn)。特別是國(guó)有凈資產(chǎn)來(lái)自兩個(gè)方面的積累:一是金融系統(tǒng)國(guó)有和國(guó)有控股銀行、保險(xiǎn)、證券、基金和其他金融企業(yè)的利潤(rùn)，到現(xiàn)在沒(méi)有上交利潤(rùn)的規(guī)定，一直沒(méi)有向國(guó)家上交利潤(rùn)，利潤(rùn)長(zhǎng)期在金融系統(tǒng)內(nèi)部積累，規(guī)模巨大;二是人民銀行的鑄幣收益是國(guó)家發(fā)行貨幣主權(quán)收益，并且隨著中國(guó)貨幣實(shí)際流通的范圍越來(lái)越大，收益規(guī)模也越來(lái)越大，積累的資產(chǎn)規(guī)模也越來(lái)越大。這些資產(chǎn)歸誰(shuí)，是怎樣使用的，使用效果怎樣，到現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)管理的制度框架，包括資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和法律體系。

因此，未來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)的管理。金融國(guó)資委應(yīng)由國(guó)務(wù)院設(shè)立，和國(guó)資委一樣，一成立就直接由人大管理。成立金融國(guó)資委，委員會(huì)可以統(tǒng)籌考慮國(guó)有金融資產(chǎn)的布局和規(guī)劃，提高國(guó)有金融資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率;協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系，能夠兼顧市場(chǎng)公平與公正;委員會(huì)辦公室通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)管職能與出資人職能分離。

4．其他收入也需要分類(lèi)改革，納入財(cái)政預(yù)算。

目前除了社保和國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)沒(méi)有被納入財(cái)政預(yù)算外，還有一系列的收入游離于預(yù)算之外，需要逐步清理，費(fèi)改稅，納入預(yù)算管理。一是目前的探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)改革為礦體（如面積和深度等）出讓，礦體中礦物產(chǎn)權(quán)出讓?xiě)?yīng)采取拍賣(mài)的方式，并將拍賣(mài)收入上繳財(cái)政。二是土地出讓，廢除目前政府一家賣(mài)地并“招拍掛”的體制，應(yīng)當(dāng)所有的土地平等進(jìn)入土地市場(chǎng)，同地同價(jià)，政府收取交易增值稅，以及土地使用稅，稅收上繳財(cái)政。三是各種收費(fèi)和罰款，既不合理，又不合法的，要堅(jiān)決進(jìn)行清理和廢除;有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和廢止;有些合理的收費(fèi)，如移動(dòng)公司的頻道使用費(fèi)、航空空間使用費(fèi)等，費(fèi)改稅，并制定合理的稅率或者提高稅率，納入財(cái)政預(yù)算。四是發(fā)行彩票收入、舉行全國(guó)性考試?yán)U費(fèi)收入等等，都應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家財(cái)政收入，進(jìn)行預(yù)算管理。

三、調(diào)整和改革稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)

談稅收結(jié)構(gòu)，首先需要分析稅源的分布。中國(guó)目前的稅收結(jié)構(gòu)，主要征稅對(duì)象為企業(yè)，深究起來(lái)，我們實(shí)行的是一種鼓勵(lì)依靠資產(chǎn)食利，鼓勵(lì)污染和浪費(fèi)性使用資源，而不鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造財(cái)富的稅費(fèi)政策。這種稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，從結(jié)果上看，與社會(huì)主義共同富裕價(jià)值理念，與科學(xué)發(fā)展觀，根本上是相悖的。未來(lái)的稅收源泉在哪里，決定于要素價(jià)格、資源和環(huán)境稀缺程度和財(cái)富的積累分布。并且，應(yīng)當(dāng)以此來(lái)進(jìn)行調(diào)整和改革。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部、國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，目前，我國(guó)向企業(yè)收的稅，加上煙酒消費(fèi)稅，占到總稅收的75%以上。政府全部收入中，企業(yè)繳納的各種稅為38 143.05億元，收費(fèi)和罰款的 80%，即17 569.6億元為企業(yè)所交，從企業(yè)征收社會(huì)保險(xiǎn)金13 696.10億元，共計(jì)從企業(yè)中征收69 408.75億元稅費(fèi)，占政府全部收入的60.42%，加上消費(fèi)稅，占全部收入的近65%;而個(gè)人所得稅只占3.24%，資源稅只占0.26%，房產(chǎn)稅只占0.59%，環(huán)境收費(fèi)沒(méi)有進(jìn)入政府收入的計(jì)算，估計(jì)至多也不超過(guò)0.5%。顯然，這樣的政府收入結(jié)構(gòu)，抑制投資與創(chuàng)業(yè)，對(duì)就業(yè)不利;對(duì)財(cái)產(chǎn)積累、控制污染和浪費(fèi)資源的行為不利。輕稅和不征稅，實(shí)際上是對(duì)擴(kuò)大就業(yè)設(shè)置障礙，促進(jìn)兩極分化，鼓勵(lì)浪費(fèi)資源和污染環(huán)境的稅收機(jī)制。那么，怎么改革呢?

1．個(gè)稅最高稅率降低到30%。從發(fā)展趨勢(shì)看，以勞動(dòng)者個(gè)人為征稅對(duì)象的稅收將快速增長(zhǎng)。一是隨著人力資本的積累，勞動(dòng)者智能和技術(shù)的提升，人民生活水平的逐步提高，資本要素的價(jià)格相對(duì)會(huì)越來(lái)越低，而勞動(dòng)力的價(jià)格相對(duì)會(huì)越來(lái)越高，勞動(dòng)創(chuàng)造的財(cái)富比重越來(lái)越大，其收入也會(huì)越來(lái)越多。因此，未來(lái)從勞動(dòng)創(chuàng)造和分配財(cái)富活動(dòng)征稅的稅基規(guī)模會(huì)越來(lái)越大。二是社會(huì)保障和公共服務(wù)水平的提高，也需要征收的社?；饠U(kuò)大覆蓋面和提高水平，加之勞動(dòng)力工資水平越來(lái)越高，社保按照工資水平計(jì)提，社保費(fèi)改稅，社保稅的規(guī)模也會(huì)越來(lái)越大。三是中國(guó)是一個(gè)人口眾多，勞動(dòng)力豐富，人力資源大國(guó)，稅源基礎(chǔ)與人口相對(duì)較少、資本密集、資源豐富的國(guó)家不同，隨著剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，就業(yè)規(guī)模的增加，稅收來(lái)源更多的為勞動(dòng)創(chuàng)造財(cái)富的領(lǐng)域。因此，個(gè)人所得稅和社保稅將是未來(lái)最主要增長(zhǎng)的稅源領(lǐng)域。

不宜提高個(gè)人所得稅收入起征點(diǎn)太多。目前，有學(xué)者提出應(yīng)將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從目前的3 500元提高到8 000元，甚至到10 000元。筆者認(rèn)為，提高個(gè)稅起征點(diǎn)，在通貨膨脹的情況下，有利于減輕居民的負(fù)擔(dān)。但是，提高太多，是不正確的。一是隨著資本相對(duì)收益率的不斷下降和勞動(dòng)收益率的不斷上升，如果征稅仍然偏重于資本，而象征性地對(duì)勞動(dòng)征稅，面對(duì)未來(lái)龐大的公共服務(wù)需要，稅源會(huì)相對(duì)枯竭;二是與農(nóng)民收入相比，與城鎮(zhèn)中大量的農(nóng)民工工資水平相比，目前個(gè)稅的起征點(diǎn)已經(jīng)不高，如果調(diào)到10 000元，對(duì)于廣大的農(nóng)民和在城鎮(zhèn)中務(wù)工的農(nóng)民工是不公平的。因此，個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)不宜太高。

應(yīng)當(dāng)將個(gè)人所得最高邊際累進(jìn)稅率，從目前的45%降低到30%。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賈康指出，我國(guó)45%稅率（我國(guó)現(xiàn)行稅率為3% ～45%，共分7級(jí)）實(shí)際收到的稅款幾乎為零［3］。為什么這樣低呢，筆者認(rèn)為，一是征稅基礎(chǔ)、技術(shù)、手段和納稅觀念等方面，還缺乏條件;二是稅率太高，加上對(duì)小企業(yè)和個(gè)體工商戶的重復(fù)征稅，對(duì)于業(yè)主和勞動(dòng)者納稅成本太高，而其漏稅風(fēng)險(xiǎn)成本遠(yuǎn)小于偷稅漏稅被罰成本。因此，不如將個(gè)人所得稅最高納稅稅率降低到30%，完善征稅環(huán)境和條件，并且嚴(yán)格征收，對(duì)于漏稅者嚴(yán)懲不貸。這樣，反而偷漏稅率會(huì)下降，征稅額會(huì)上升。

2．開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。1978年以來(lái)，在結(jié)構(gòu)和體制雙轉(zhuǎn)型的中國(guó)，不論是依靠辛勤工作和合法經(jīng)營(yíng)積累的財(cái)富，還是依靠政策漏洞、計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌，甚至走私等途徑進(jìn)行的財(cái)富積累，炒股炒匯炒地以及企業(yè)改制上市等積累的財(cái)富，黨政公務(wù)及行政事業(yè)工作人員灰色收入積累的財(cái)富，等等，總之，實(shí)事求是地講，中國(guó)社會(huì)今天少數(shù)人積累了大量的財(cái)富。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，投資者和居民積累的財(cái)富也會(huì)越來(lái)越多。一是財(cái)富的積累有馬太效應(yīng)。越是財(cái)富積累早，越是財(cái)富積累多，隨著時(shí)間的推移，財(cái)富會(huì)越積越多。比如，有一部分居民很早將住宅作為資產(chǎn)投資，越早，價(jià)格越低;隨著時(shí)間的推移，房地產(chǎn)在漲價(jià)，使其財(cái)富資產(chǎn)增多。而且，他們還可以出售再投資，逐步地積累住宅和其他資產(chǎn)財(cái)富。而有一部分居民，因收入較低，總是希望住宅價(jià)格再降低一些購(gòu)買(mǎi)，而住宅的價(jià)格卻越來(lái)越高，最后或者背負(fù)很高的債務(wù)，以很高的價(jià)格，買(mǎi)了住宅，或者根本就買(mǎi)不起住宅。二是積累的資產(chǎn)可以進(jìn)行再投資，獲得紅利收入;可以將住宅作為出租資產(chǎn)，收取房租，進(jìn)而食利，等等。使這部分居民進(jìn)入用資產(chǎn)積累資產(chǎn)，使得富裕的居民財(cái)富越來(lái)越多。

房屋是居民不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富的一個(gè)最大項(xiàng)目。若不提早防范，中國(guó)導(dǎo)致兩極分化，將會(huì)從住宅資產(chǎn)的積累和集中開(kāi)始。從目前居民和農(nóng)民工的房?jī)r(jià)收入比看，已經(jīng)分別超過(guò)8和22，從需要住宅的居民看，城市中有85%的家庭已經(jīng)沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)住房的能力了。如果以后，在中國(guó)城市中15% ～20%的有許多房屋資產(chǎn)的家庭，將住宅租給80% ～85%的家庭居住。并且，前者依靠出租房屋資產(chǎn)食利，后者將工作報(bào)酬的30%交給房東，實(shí)際上就形成了有財(cái)產(chǎn)和無(wú)財(cái)產(chǎn)，食利和被食利的兩個(gè)階層。有人認(rèn)為，土地的集中會(huì)導(dǎo)致兩極分化。實(shí)際上，如果一戶農(nóng)民，耕種90畝地，每畝收益200元人民幣，年收入僅18 000元，每個(gè)勞動(dòng)力僅9 000元，每月收入僅750元;而一個(gè)城市家庭，如果有10套房屋，每套每個(gè)月租金2 500元，一年全部租金為30萬(wàn)元，是擁有90畝地農(nóng)民年收入的17倍。到底是農(nóng)村的土地集中會(huì)導(dǎo)致兩極分化，還是城市中住宅資產(chǎn)的集中會(huì)導(dǎo)致兩極分化，答案顯而易見(jiàn)。因此，如果不對(duì)居民的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征稅，一方面，大量的稅源會(huì)流失，另一方面，結(jié)果必然是兩極分化。

在稅收結(jié)構(gòu)方面，要開(kāi)征一般和累進(jìn)的財(cái)產(chǎn)稅，需要清查和登記財(cái)產(chǎn)，并對(duì)不同類(lèi)型的財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)處置行為設(shè)計(jì)不同的稅種。

3．開(kāi)征資源稅和環(huán)境稅，并提高其比例。中國(guó)是一個(gè)人口眾多，人均資源占有水平少的國(guó)家。資源稀缺，使資源的相對(duì)價(jià)格會(huì)越來(lái)越高;而且，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，礦產(chǎn)等資源歸國(guó)家所有。因此，許多資源在中國(guó)帶有一定的公共性質(zhì)。國(guó)家對(duì)稀缺資源，對(duì)特許生產(chǎn)和使用稀缺資源的企業(yè)和個(gè)人，征收一定程度，并且因稀缺可能要征收稅率越來(lái)越高的資源稅。

而中國(guó)還是一個(gè)人口密度很大，環(huán)境容量狹窄有限的國(guó)家。環(huán)境資源是一種公共性很強(qiáng)的資源。為了約束法人和自然人向公共環(huán)境排污和過(guò)度使用公共環(huán)境的行為，并且節(jié)約使用環(huán)境資源，必須開(kāi)征環(huán)境（包括空間）使用稅，特別是向環(huán)境排放溫室氣體和污染物的法人和自然人，征收環(huán)境（包括空間）使用稅和碳排放稅及排污稅。

一是開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染等收費(fèi)制度改為征收環(huán)境保護(hù)稅，建立起獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅種，環(huán)境保護(hù)稅的納稅人應(yīng)為在中國(guó)境內(nèi)從事有害環(huán)境應(yīng)稅產(chǎn)品的生產(chǎn)和存在應(yīng)稅排污行為的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。環(huán)境保護(hù)稅的稅目可以包括碳稅、水污染稅、垃圾污染稅（建筑裝飾、電器產(chǎn)品中的有害原料使用）等。

二是改革資源稅結(jié)構(gòu)。（1）擴(kuò)大資源征稅范圍。在現(xiàn)行對(duì)七種礦產(chǎn)品征收資源稅的基礎(chǔ)上，將那些必須加以保護(hù)性開(kāi)發(fā)和利用的資源也列入征收范圍。（2）調(diào)整計(jì)稅依據(jù)。把現(xiàn)行的以銷(xiāo)售量和自用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)，調(diào)整為以產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)，并將從量征稅，改為從價(jià)征稅，對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性資源征以重稅，以此限制掠奪性開(kāi)采與開(kāi)發(fā)。（3）將現(xiàn)行其他資源性稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類(lèi)資源性收費(fèi)改為資源稅，如礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、林業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、育林基金、林政保護(hù)費(fèi)、電力基金、水資源費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)等也并入資源稅。

三是開(kāi)征保護(hù)資源環(huán)境和鼓勵(lì)節(jié)約的消費(fèi)稅。（1）對(duì)資源消耗量大的消費(fèi)品和消費(fèi)行為，列入消費(fèi)稅的征收范圍。（2）對(duì)導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重的消費(fèi)品和消費(fèi)行為，列入消費(fèi)稅的征收范圍。而對(duì)于資源消耗量小、循環(huán)利用資源生產(chǎn)的產(chǎn)品和不會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染的綠色產(chǎn)品、清潔產(chǎn)品，應(yīng)征收較低的消費(fèi)稅。

［1］趙鳳彬，韓麗．基于公平的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配問(wèn)題［J］．經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2008，（2）．

［2］徐文秀．近年來(lái)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配研究進(jìn)展綜述［EB/OL］．中共浙江省委黨校圖書(shū)館網(wǎng)，2010/04/12．

［3］李衛(wèi)玲．個(gè)稅45%稅率檔實(shí)收稅款幾乎為零［N］．國(guó)際金融報(bào)，2005－09－30．