關(guān)于哈爾濱市加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

中共哈爾濱市委黨校2013年第1 期正處級干部能力提升班

在哈爾濱市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)工作座談會上，市委書記林鐸提出，要點(diǎn)面結(jié)合、重點(diǎn)突破、量力而行推進(jìn)城鎮(zhèn)化，并把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為2013年乃至今后一段時間工作的主題和重點(diǎn)。這符合哈爾濱市的發(fā)展實(shí)際，抓住了關(guān)節(jié)點(diǎn)，必將成為哈爾濱市實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展新跨越的重要里程碑。為此，我們組成專題調(diào)研組，對哈爾濱市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革問題進(jìn)行了調(diào)研與思考，一致認(rèn)為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是撬動城鎮(zhèn)化的金鑰匙，并就哈爾濱市加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革提出如下建議。

一、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的概況

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，是在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度。它不僅涉及經(jīng)營性資產(chǎn)，還包括非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn);不僅包括存量資產(chǎn)，還包括增量資產(chǎn);不僅要明晰產(chǎn)權(quán)，還要促進(jìn)產(chǎn)權(quán)有序流動。

我國此項(xiàng)改革始于20 世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，上海近郊普陀區(qū)長征鎮(zhèn)紅旗村、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)虹五村在全國率先實(shí)行了村級集體經(jīng)濟(jì)改革。截至2011年，全國30 個省(區(qū)、市)有村級總資產(chǎn)1.84 萬億元，2.32 萬個村開展了產(chǎn)權(quán)制度改革，占全國總村數(shù)的3.8%。其中東部、中西部地區(qū)完成改革的村分別占85.6%和14.4%。按省市分析，北京、廣東、江蘇和浙江4 省市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村占全國的75.5%。20 多年來，產(chǎn)權(quán)改革形式也不斷創(chuàng)新。在改制形式上，由存量折股型為主，逐步豐富為存量折股型、增量配股型、土地入股型等多種形式。在登記形式上，由有限責(zé)任公司為主，逐步發(fā)展到社區(qū)股份合作社，并正在探索經(jīng)濟(jì)合作社等登記形式。在改制層面上，由村級集體經(jīng)濟(jì)改制為主，逐步拓展為村聯(lián)合改制、鎮(zhèn)村共同改制、鎮(zhèn)級改制等多層面改制。從各地的實(shí)踐看，股權(quán)設(shè)置以組織成員參加勞動的時間為主要依據(jù)，股權(quán)量化的范圍和對象參照有關(guān)撤制村、隊(duì)時處置集體資產(chǎn)的政策確定。改制后，為確保農(nóng)民保留長期的集體資產(chǎn)收益權(quán)，各地規(guī)定股權(quán)在一般情況下不得轉(zhuǎn)讓。

二、哈爾濱市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)情況與面臨的形勢

近年哈爾濱市加強(qiáng)了農(nóng)村集體“三資”管理，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，并于2011年8月5日，成立了哈爾濱市首家農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作社——張家店股份經(jīng)濟(jì)合作社，也在全省開了先河。

從試點(diǎn)的效果看，張家店合作社已初步建立起了科學(xué)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度。一是資產(chǎn)清。以村兩委會、村民代表、村民理財小組、黨員代表為主要成員及相關(guān)部門人員開展了張家店屯資產(chǎn)清查。經(jīng)過清產(chǎn)核資，村級資產(chǎn)3 429.38萬元。以村級征地、拆遷集體補(bǔ)償金和村(屯)原有資金積累為股權(quán)量化資金來源，扣除股(村)民養(yǎng)老保險、老股金和債務(wù)后，確定股權(quán)量化凈資產(chǎn)總額2 429.38萬元。二是歸屬清。按照集體股、個人股設(shè)置股權(quán)，原則上集體股占總股權(quán)的10%左右，其余為個人股。股東按個人、組織取得股權(quán)證書。試點(diǎn)張家店屯可量化凈資產(chǎn)總額2 429.38萬元，集體股股權(quán)211.78 萬元，為總股權(quán)的8.72%。試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組利用1 個月的時間進(jìn)行了成員清查，采取集中、分散到農(nóng)戶家登記的方式填寫了股東登記表，確定了616 名股東登記人數(shù)，個人股股權(quán)36 000元，共計616 股。三是管理科學(xué)規(guī)范。對股權(quán)管理，按照股份合作形式，經(jīng)村民代表會議討論成立了哈爾濱市平房區(qū)張家店股份經(jīng)濟(jì)合作社，設(shè)置了股東代表會、理事會、監(jiān)事會，制定了《章程》、《股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓制度》等規(guī)章制度。四是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值保值。為保證資產(chǎn)的安全性，采取購置、出租固定資產(chǎn)形式進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營。經(jīng)過村民代表會議討論，高潮村兩委會、村民代表、理財小組成員、黨員代表、個別農(nóng)戶代表考察，購買了哈爾濱經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)哈平路集中區(qū)渤海路9 號的四層磚混結(jié)構(gòu)房屋一座，建筑面積5 117.52平方米，并將該房屋租賃給哈爾濱經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，年租金243 萬元，作為股金紅利。出租協(xié)議簽定10年。五是實(shí)現(xiàn)利益共享。改制前，集體資產(chǎn)歸全體村民共有，改制后，資產(chǎn)量化到人，村民變?yōu)楣蓶|，地位發(fā)生了根本性變化。通過改制，讓集體資產(chǎn)所有權(quán)這塊“蛋糕”落實(shí)到每一個人頭，村民除了明晰自己所占的股份外，還可在改制后的股份經(jīng)濟(jì)組織中獲取分紅收入，為農(nóng)村融入城市掃清了最后的障礙。按照股權(quán)平均分配每年收益的243 萬元，集體股股金紅利每年21 萬元，集體股紅利用于社員福利和社會保障等公益事業(yè)支出，每個村民每年股金紅利收入3 600元。

張家店合作社的成功試點(diǎn)，主要得益于以下幾點(diǎn):一是有黨委、政府的適時倡導(dǎo)。張家店屬“哈南工業(yè)新城”核心區(qū)整屯征遷范圍，不僅產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，而且也面臨著村集體經(jīng)濟(jì)組織多年積累的資金如何處置的難題，個別農(nóng)民要求分光集體積累的資產(chǎn)的呼聲十分強(qiáng)烈，如不妥善解決，會形成不穩(wěn)定因素。針對這一情況，平房區(qū)委、區(qū)政府積極尋找從根本上解決問題的突破口，主要領(lǐng)導(dǎo)深入研究，靠前指揮，耐心做好群眾思想工作，引導(dǎo)農(nóng)民參與村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革試點(diǎn)，這對改革順利開展至關(guān)重要。二是有完善的制度保障。平房區(qū)委、區(qū)政府按照《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和省農(nóng)委《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的通知》要求，制定了《平房區(qū)關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，張家店屯所在鎮(zhèn)、村層層制定試點(diǎn)工作實(shí)施方案，張家店屯有實(shí)施細(xì)則，合作社章程，股東資格登記辦法，股東股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓制度(試行)，等等，實(shí)現(xiàn)了有法可依。三是有民主公開的程序。試點(diǎn)過程中每一環(huán)節(jié)都按照有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定，嚴(yán)格履行民主公示程序，依法開展。先后多次召開村兩委會議、村民代表會議、特殊村民會議、黨員代表會議，區(qū)、鎮(zhèn)、村、屯相關(guān)人員研究匯報會、相關(guān)人員座談會，入戶走訪聯(lián)席會、鎮(zhèn)黨委政府會，對實(shí)施方案、細(xì)則、資產(chǎn)成員清查情況等進(jìn)行了公示，并經(jīng)平房區(qū)委常委會議研究通過。張家店的成功試點(diǎn)，為今后哈爾濱市開展產(chǎn)權(quán)制度改革探索出一條新路子。

當(dāng)前隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在農(nóng)村有許多問題亟待解決。一是農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)問題。對農(nóng)村土地，特別是對城郊農(nóng)村土地的征占不斷增加，由此造成這些地區(qū)農(nóng)村普遍出現(xiàn)耕地面積大幅度削減，甚至出現(xiàn)了不少“無地村”、“無地戶”，農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民，僅靠征地補(bǔ)償費(fèi)和外出打工收入難以解決長遠(yuǎn)生計，農(nóng)民利益因此受到侵犯。據(jù)有關(guān)專家測算，改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了20 000億元的損失。如何有效配置集體資產(chǎn)，提高農(nóng)民的社會保障，無疑成為現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革面臨的新問題。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)流失問題。隨著城市邊界的擴(kuò)大和機(jī)構(gòu)改革的深化，許多地方實(shí)行撤鄉(xiāng)并村，尤其是城鄉(xiāng)接合部實(shí)行“村改居”，村委會變成居委會，農(nóng)民變?yōu)榫用?。在這一過程中，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村組集體資產(chǎn)的關(guān)系被變更、資產(chǎn)被大量平調(diào)或流失，嚴(yán)重?fù)p害了集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益，對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)已刻不容緩。三是社區(qū)成員分化后的利益沖突問題。因城市化、工業(yè)化的拉動，許多原社區(qū)成員流出，也有新的移民進(jìn)入社區(qū)，戶籍也不再是社區(qū)成員身份的唯一尺度，農(nóng)村社區(qū)成員構(gòu)成日趨復(fù)雜。隨之而來的是，土地補(bǔ)償費(fèi)、集體不動產(chǎn)收益在組織成員中分配出現(xiàn)的沖突。實(shí)踐中最突出的是“外嫁女”及其子女的利益實(shí)現(xiàn)、社區(qū)成員為利益而出現(xiàn)的逆城市化問題。解決此類問題的直接動力和必由之路，就是推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。

2013年中央1 號文件明確指出改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。在城鎮(zhèn)化背景下，中央安排部署這項(xiàng)改革，足以說明此項(xiàng)工作的極端重要性和迫切性。目前，哈爾濱市僅哈南工業(yè)新城土地征收中，就形成數(shù)億元的村集體資金積累，可想而知，在今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村集體的資金積累會更大，如果引導(dǎo)這筆資金積累更多地投到公共服務(wù)事業(yè)上，必將對城鎮(zhèn)化具有強(qiáng)大的推動作用。

三、對策與建議

哈爾濱市今年提出繼續(xù)推進(jìn)“百萬農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)”工程，到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，屆時會有大批農(nóng)民失地，他們的可持續(xù)發(fā)展問題事關(guān)重大，解決不好，將影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。為此建議:

1.政府倡導(dǎo)，重點(diǎn)突破。改革涉及利益調(diào)整，目前基層干部對改制尚存疑慮。一怕失控，認(rèn)為改制將會對村領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生“虛化”;二怕失權(quán)，認(rèn)為改制后村干部沒有“權(quán)威”;三怕亂，認(rèn)為改制會導(dǎo)致群眾集體上訪增加，從而牽制許多精力。因此，盡管張家店改革試點(diǎn)已近兩年，但仍未擴(kuò)大試點(diǎn)，張家店還是哈爾濱市唯一實(shí)行此項(xiàng)改革的村屯。要推進(jìn)改革，當(dāng)務(wù)之急是在政府倡導(dǎo)下首先解決思想認(rèn)識問題，形成上下一心推進(jìn)改革的合力。把改革的重點(diǎn)放在近郊“三村”(城中村、無地村、園區(qū)村)實(shí)行試點(diǎn)，“三村”條件成熟且改革迫切。在對“三村”深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快研究出臺哈爾濱市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)意見，為各區(qū)縣推進(jìn)改革提供政策依據(jù)。通過不同途徑，采取多種形式，堅持成熟一個，改制一個，穩(wěn)步推進(jìn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)。

2.明確地位，政策扶持。一是應(yīng)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的法人地位。在國家現(xiàn)有立法尚不明確的情況下，可通過地方立法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，實(shí)現(xiàn)村級組織的社會管理職能與經(jīng)濟(jì)職能分離，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)名化、實(shí)體化、法人化。二是應(yīng)加大財政、稅收政策扶持。建議各級財政對產(chǎn)權(quán)制度改革完成好的村給予定額獎勵;對改制后新經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展給予項(xiàng)目化扶持和貸款貼息等政策;加大財政對村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障力度，確保改制后村委會切實(shí)履行社區(qū)管理和社會服務(wù)的職能。建議發(fā)改、稅務(wù)、房產(chǎn)等部門，對改制后農(nóng)村集體組織給予項(xiàng)目資金傾斜;按照股份收益分配不予征收個人所得稅;給予房屋契稅等優(yōu)惠政策。

3.健全市場，促進(jìn)流轉(zhuǎn)。探索促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效形式，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)確權(quán)登記、集體土地有償使用和流轉(zhuǎn)工作;鼓勵金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地上房屋等抵押、質(zhì)押貸款試點(diǎn)。適時設(shè)立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地流轉(zhuǎn)、“四荒地”使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民閑置宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織林地水面等經(jīng)營權(quán)交易，以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)交易。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民已確權(quán)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，符合金融機(jī)構(gòu)規(guī)定，可憑產(chǎn)權(quán)證直接進(jìn)行抵押，對交易后的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，受讓方憑交易鑒證書和變更后的產(chǎn)權(quán)證，可向金融機(jī)構(gòu)申請抵押貸款，等等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)交易收益主要用于農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險。

4.明確責(zé)任，把握關(guān)鍵。進(jìn)一步增強(qiáng)改革緊迫感，切實(shí)將這項(xiàng)改革作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)農(nóng)民增收的主要舉措，擺上日程，通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，加大推進(jìn)力度。明確推進(jìn)機(jī)構(gòu)，落實(shí)崗位責(zé)任，制定工作計劃，加強(qiáng)目標(biāo)管理，實(shí)行考核獎勵。對改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織，市、區(qū)、鎮(zhèn)各級都有機(jī)構(gòu)管事、有人員辦事。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔(dān)起指導(dǎo)監(jiān)督管理此項(xiàng)改革的具體工作，積極主動幫助解決產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的困難和問題，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。必須注意把握以下幾個主要運(yùn)作環(huán)節(jié):一是清產(chǎn)核資。對農(nóng)村集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清查核實(shí)，摸清資產(chǎn)家底，依法界定所有權(quán)歸屬。集體資產(chǎn)清查核實(shí)和產(chǎn)權(quán)界定的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)由村民大會或村民代表會議予以確認(rèn)。二是設(shè)置股權(quán)。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況合理確定折股量化的范圍和股權(quán)設(shè)置的類型。三是量化股份。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的形成過程和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的變化情況，合理地確定個人股的構(gòu)成和具體量化辦法。四是建章立制。股份合作制組織必須根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，制定本企業(yè)章程，切實(shí)維護(hù)集體和股東的合法權(quán)益。同時建立股東會、董事會、監(jiān)事會等法人治理機(jī)構(gòu)，制訂議事規(guī)則和管理制度，切實(shí)維護(hù)集體和股東的合法權(quán)益。

5.夯實(shí)基礎(chǔ)，多措并舉。夯實(shí)村級組織，健全村民自治機(jī)制，把村級班子建設(shè)成為能帶領(lǐng)群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集體。以建設(shè)“五好”村級班子為重點(diǎn)，選好配強(qiáng)村黨支部書記，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提高村黨支部的戰(zhàn)斗凝聚力。從縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選拔一批優(yōu)秀干部到村組，幫助村組發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理人員的培訓(xùn)，提高集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營管理水平。積極推行城中村改造、“村改居”、社區(qū)網(wǎng)格化管理體制、社區(qū)“大黨委”社會管理改革創(chuàng)新等新機(jī)制，科學(xué)運(yùn)作，梯次推進(jìn)，通過農(nóng)村集體資產(chǎn)改制這把“金鑰匙”，撬動更大資金投入，全面推動城鄉(xiāng)社會架構(gòu)重組、城市功能品位提升、建設(shè)管理模式創(chuàng)新、承載服務(wù)功能提質(zhì)，構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展的城市發(fā)展新格局。