海洋生態(tài)安全治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

曾慶麗

(中國(guó)海洋大學(xué) 政法學(xué)院，山東 青島 266100)

21 世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，隨著對(duì)海洋戰(zhàn)略地位認(rèn)識(shí)的逐步加深，海洋已經(jīng)成為各沿海國(guó)家相互競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域。在向海洋進(jìn)軍的同時(shí)，海洋生態(tài)安全作為海洋可持續(xù)發(fā)展的核心，其重要程度顯而易見。然而，由于各個(gè)國(guó)家具體海洋生態(tài)環(huán)境和治理政策的不同，在國(guó)際上很難達(dá)成海洋生態(tài)安全治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，隨著我國(guó)海洋生態(tài)安全問題日益嚴(yán)峻，總結(jié)借鑒其他海洋發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)安全治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況采取切實(shí)有效的措施保護(hù)和治理海洋生態(tài)安全已經(jīng)刻不容緩。

一、我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境存在的問題

McNeil’s D.N.提出，環(huán)境安全作為國(guó)家安全的重要組成部分，且許多暴力沖突與當(dāng)前的環(huán)境問題存在直接關(guān)聯(lián)關(guān)系［1］。鄧聿文認(rèn)為，生態(tài)安全是指生態(tài)主體在其生存和發(fā)展的環(huán)境中，沒有或極少受到因生態(tài)失衡而引起的破壞與威脅的狀態(tài)［2］。張珞平指出，海洋環(huán)境安全集中體現(xiàn)于海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展觀，為了達(dá)到海洋整體生態(tài)環(huán)境安全，我們所需做的不僅僅是海洋污染的治理或被動(dòng)的海洋環(huán)境治理［3］。綜上，海洋生態(tài)安全是指海洋中存在的生物及海洋環(huán)境等整個(gè)海洋系統(tǒng)在沒有受到或極少受到破壞的狀態(tài)下存在，整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)，以及人類、陸上生態(tài)系統(tǒng)與海洋生態(tài)系統(tǒng)之間保持著一種常態(tài)的功能與結(jié)構(gòu)的平衡［4］。

近年來(lái)，我國(guó)海洋污染問題日益嚴(yán)重，海洋生物多樣化及海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，海洋生態(tài)安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。目前我國(guó)海洋生態(tài)安全存在著以下幾方面問題:

(一)海洋環(huán)境污染日趨嚴(yán)重

從海洋污染物的構(gòu)成看，海洋污染主要來(lái)源于陸上點(diǎn)源污染、陸上非點(diǎn)源污染和海上排污三種。其中，UNSEC 指出，世界上約80%的海洋污染來(lái)源于陸地人類有意識(shí)或無(wú)意識(shí)的破壞活動(dòng)［5］。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)1999—2007年，東海區(qū)各海域的整體傾倒量呈上升趨勢(shì)，其中，上海海域和浙江海域尤為明顯。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，截至2009年底，我國(guó)所有海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積為146 980平方公里，遼東灣、渤海灣、長(zhǎng)江口、珠江口和部分大中城市近岸局部水域?yàn)閲?yán)重污染海域［6］。種種海洋污染已逐步演變?yōu)楹Ｑ鬄?zāi)害，對(duì)包括海洋漁業(yè)資源在內(nèi)的海洋生物系統(tǒng)以及整個(gè)海洋生態(tài)安全系統(tǒng)造成了嚴(yán)重?fù)p害。

(二)海洋生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化

由于人類長(zhǎng)期過度捕撈魚類等海洋生物資源，以及不合理的開發(fā)利用各種海洋生態(tài)系統(tǒng)生物成分，致使早在19 世紀(jì)中葉就出現(xiàn)了海洋生物資源衰竭現(xiàn)象，到目前為止，海洋生物資源衰竭已成為最重要的海洋生態(tài)環(huán)境問題之一［7］。海洋生物資源的衰竭主要表現(xiàn)在部分或大部分珍稀的海洋生物物種種類逐年減少，甚至滅絕。另外，日益嚴(yán)重的海洋污染以及海岸工程、灘涂圍墾等破壞性活動(dòng)占據(jù)了海洋生物原本的生存環(huán)境，導(dǎo)致了其群落結(jié)構(gòu)異常，最終使得海洋生物多樣性逐漸減少。所有這些人為的破壞活動(dòng)都對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性和多樣性造成了不可逆轉(zhuǎn)的影響，目前我國(guó)大部分的海岸線及濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)均處于亞健康或嚴(yán)重不健康的狀態(tài)。

(三)外來(lái)海洋物種的入侵

國(guó)際自然保護(hù)協(xié)會(huì)稱，物種入侵問題是最近400年中造成39%動(dòng)植物滅絕的罪魁禍?zhǔn)祝?］。外來(lái)海洋生物物種的入侵是引起海洋生物多樣性喪失的最大原因［9］。近年來(lái)，隨著我國(guó)沿海養(yǎng)殖業(yè)和海洋運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，沿海各地的海洋外來(lái)入侵物種數(shù)量也大大增加，對(duì)外來(lái)海洋生物物種的盲目引進(jìn)和壓艙水的排放是目前國(guó)內(nèi)海洋物種入侵最主要的渠道。我國(guó)海洋生態(tài)系統(tǒng)中海洋外來(lái)入侵物種已經(jīng)占國(guó)內(nèi)入侵物種的12.5%［10］，大量海洋生物物種的入侵直接或間接的危害了海洋中原本的土著物種，對(duì)海洋生態(tài)物種的多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)都構(gòu)成了最嚴(yán)重的威脅［11］。據(jù)研究，海洋外來(lái)物種的入侵后果可能比海上石油泄漏的后果更為嚴(yán)重［12］。

二、我國(guó)海洋生態(tài)安全治理面臨的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)相關(guān)部門在治理海洋生態(tài)安全方面采取了一些積極的措施，同時(shí)也取得了一定的成效。但是在實(shí)施過程中仍面臨著許多的問題及挑戰(zhàn)，筆者從我國(guó)海洋生態(tài)安全存在的問題切入，進(jìn)而指出我國(guó)目前在治理海洋生態(tài)安全過程中存在的不足，這對(duì)于盡快改變我國(guó)海洋生態(tài)系統(tǒng)的惡化趨勢(shì)以及采取積極措施治理海洋生態(tài)安全問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)海洋生態(tài)安全治理的法律法規(guī)不完善

縱觀我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)方面的法律法規(guī)，大都是針對(duì)或者側(cè)重某一領(lǐng)域或某一行業(yè)，各條文規(guī)定難免顧此失彼，缺乏全局性和整體性，與我們當(dāng)前提倡的現(xiàn)代海洋綜合管理的理念不相符。我國(guó)海洋生態(tài)安全治理法律法規(guī)不完善，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:一是專門保護(hù)海洋生態(tài)安全的綜合性法律不健全。如日本為了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境率先制定的《海洋基本法》，這部法律在保護(hù)海洋生態(tài)安全方面起到了十分重要的作用，是一步“高棋”［13］。而我國(guó)現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》較為籠統(tǒng)概括，海洋生態(tài)安全保護(hù)所應(yīng)該具備的法律原則和法律制度沒有在這些法律中得到系統(tǒng)、具體的規(guī)定，無(wú)法起到海洋生態(tài)安全保護(hù)基本法的作用。(2)相關(guān)海洋生態(tài)安全保護(hù)和治理配套的法律法規(guī)仍存在較多空缺。我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)多是從開發(fā)利用的角度提出對(duì)海洋資源的保護(hù)，海洋生態(tài)安全保護(hù)和治理方面的配套法律法規(guī)還存在很大的漏洞和缺失［14］。我國(guó)海洋生態(tài)安全保護(hù)方面法律制度的不完善已嚴(yán)重影響了海洋生態(tài)安全保護(hù)政策的順利進(jìn)行。

(二)海洋生態(tài)安全管理部門職責(zé)不清

與美國(guó)等海洋發(fā)達(dá)國(guó)家的綜合型海洋管理模式相比，我國(guó)實(shí)行的是分散型海洋生態(tài)安全管理模式，各涉海主管部門大多以行業(yè)管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)而劃分區(qū)域，條塊分割，自成體系，職責(zé)分散，相互之間難以協(xié)調(diào)。雖然我國(guó)在1964年就成立了國(guó)家海洋局，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整個(gè)海洋系統(tǒng)的管理。然而，針對(duì)海洋生態(tài)安全保護(hù)的相關(guān)主管部門卻有很多個(gè)，如何在實(shí)際的政策執(zhí)行和操作過程中劃分彼此的職責(zé)，協(xié)調(diào)各行政管理部門之間的關(guān)系就成了一個(gè)棘手的問題。另外，在我國(guó)海洋執(zhí)法體制方面，海洋行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、漁政漁監(jiān)、海事局、邊防和海關(guān)五家海洋行政執(zhí)法部門，家家都有執(zhí)法隊(duì)，出現(xiàn)了“五龍鬧?！钡木跋螅瑓s沒有哪一個(gè)部門能夠獨(dú)立承擔(dān)起海洋綜合執(zhí)法這項(xiàng)重任［15］。海洋執(zhí)法主體以及區(qū)域的界定含糊，相關(guān)法律法規(guī)缺乏明確的授權(quán)規(guī)定，這就導(dǎo)致了執(zhí)法過程中的部門糾紛和權(quán)屬、利益之爭(zhēng)，海洋執(zhí)法體制仍然存在不容忽視的問題。

(三)海洋生態(tài)修復(fù)及監(jiān)測(cè)技術(shù)薄弱

我國(guó)是個(gè)傳統(tǒng)的海洋大國(guó)，但非海洋強(qiáng)國(guó)，海洋高新技術(shù)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率和科技轉(zhuǎn)化率還很低。近20年來(lái)，我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)技術(shù)方面的研究主要側(cè)重于各相關(guān)學(xué)科和技術(shù)方法的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化，在海洋災(zāi)害的預(yù)警、預(yù)報(bào)、控制、管理及生物修復(fù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等技術(shù)發(fā)展緩慢，以常規(guī)技術(shù)為主，缺少現(xiàn)代技術(shù)和高新科技［16］。另外，我國(guó)在海洋技術(shù)方面的政策支持及資金投入不足，海洋生態(tài)修復(fù)與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)裝備落后及不完善，遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)海洋生態(tài)安全保護(hù)的實(shí)際要求，加之我國(guó)的海洋技術(shù)人才相對(duì)匱乏。我國(guó)的海洋生態(tài)保護(hù)以及生態(tài)修復(fù)技術(shù)與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還處于初始階段，其諸多的構(gòu)成要素，如體制機(jī)制、政策、資金投入、人才等方面還存在較大的差距。

(四)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種通過內(nèi)化海洋資源開發(fā)中的各相關(guān)利益主體的海洋生態(tài)環(huán)境成本來(lái)保護(hù)海洋生態(tài)資源的制度安排［17］。目前，我國(guó)不論是在理論研究領(lǐng)域還是實(shí)踐操作上，都主要側(cè)重于陸地生態(tài)補(bǔ)償方面，雖然涉及海洋生態(tài)安全補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)很多，卻沒有一部法律是專門針對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制而頒布的，對(duì)海洋生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)界定、海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系等界定問題沒有具體的法律規(guī)定［18］。另外，我國(guó)目前還沒有設(shè)立生態(tài)稅，現(xiàn)行的資源稅未將海洋資源納入其征收范圍，海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏多途徑的資金作保障，使得海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在推行起來(lái)遇到很多困難。這些都造成了海洋開發(fā)活動(dòng)所引起的生態(tài)環(huán)境代價(jià)不能得到有效補(bǔ)償，已受損或被破壞的海洋生態(tài)環(huán)境得不到恢復(fù)。

(五)公眾的海洋生態(tài)安全保護(hù)意識(shí)差

日前，我國(guó)越來(lái)越多的人為了達(dá)到自己經(jīng)濟(jì)利益的最大化，不顧海洋資源的合理開發(fā)及海洋環(huán)境的保護(hù)，嚴(yán)重缺乏國(guó)家提倡的可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)安全觀，缺乏對(duì)公眾海洋生態(tài)安全教育是引起這種現(xiàn)象的重要原因之一。特別是發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)的商人，他們重視的僅僅是經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)，很少關(guān)心對(duì)海洋資源所造成的破壞以及對(duì)海洋生態(tài)帶來(lái)的威脅。另外，我國(guó)大部分海洋管理的公務(wù)人員也缺乏及時(shí)必要的海洋生態(tài)安全知識(shí)教育，有些海洋管理人員在制定決策和執(zhí)法過程中表現(xiàn)出來(lái)的海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)較差。

三、國(guó)外海洋生態(tài)安全治理經(jīng)驗(yàn)及啟示

1994年，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，世界各國(guó)為了在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的前提下更合理有效地利用海洋資源，均已逐步跨入了海洋競(jìng)爭(zhēng)的總體機(jī)制。為了進(jìn)一步推進(jìn)海洋生態(tài)安全治理工作，我們有必要研究美國(guó)等其他海洋發(fā)達(dá)國(guó)家的海洋生態(tài)安全治理體制，了解他們的海洋生態(tài)安全治理的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，從而健全我國(guó)的海洋生態(tài)安全管理機(jī)制。

(一)加強(qiáng)完善海洋生態(tài)安全法律體系

在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，澳大利亞聯(lián)邦及各州政府對(duì)立法工作尤為重視。2010年11月9日，澳大利亞聯(lián)邦政府通過并頒布了《2010年海洋保護(hù)法修正案》，該項(xiàng)法律是澳大利亞最重要的綜合性海洋法規(guī)，它不僅規(guī)定了應(yīng)該如何保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)安全，并且在相關(guān)海洋生態(tài)安全治理方面提出了較為詳細(xì)的規(guī)定［19］。另外，在配套法律體系方面，澳大利亞也不斷制定相關(guān)的具體法律法規(guī)來(lái)保障海洋基本法的順利實(shí)施，例如，通過制定《海洋與水下土地法》和《大陸架生物自然資源法》來(lái)規(guī)范200 海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋活動(dòng)，這兩部法律在許可證制度和收取資源費(fèi)制度方面都有詳細(xì)的規(guī)定。再者，澳大利亞新州制定的《海洋污染法》明確規(guī)定了船舶海上污染應(yīng)采取的應(yīng)急預(yù)案，該預(yù)案中的必備條款不僅包含緊急事件必須遵循的程序和主管機(jī)構(gòu)合作應(yīng)對(duì)的程序，還包括在法定的垃圾處理過程中收集、處理和處置垃圾的程序，以及使用海上設(shè)備來(lái)執(zhí)行這些程序［14］。由此可見，澳大利亞在海洋生態(tài)保護(hù)立法方面是程序和實(shí)體并重，這對(duì)于輕程序、重實(shí)體的我國(guó)具有重要的借鑒意義。

在我國(guó)，為了從根本上保障海洋生態(tài)安全，相關(guān)部門必須從完善我國(guó)海洋法律體系著手，制定海洋生態(tài)安全保護(hù)的基本法。首先，制定專門的《海洋生態(tài)安全保護(hù)法》，其中不僅包括程序性和實(shí)體性的海洋生態(tài)安全保護(hù)和治理方面的條例、處理海洋生態(tài)問題的措施，更應(yīng)該包含對(duì)于海洋生態(tài)安全理念的詮釋，使公民更好地深入了解法律制定的重要性［20］。其次，修訂、健全與海洋生態(tài)安全保障基本法相配套的法律法規(guī)，例如海岸帶管理法、海洋生物多樣性保護(hù)方面的立法以及防災(zāi)減災(zāi)法等［21］。同時(shí)，通過立法建立一個(gè)專門管理海洋生態(tài)安全事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)，協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)在海洋管理上的關(guān)系，在法律中明確中央和地方的管轄海域與權(quán)限，改變我國(guó)海洋執(zhí)法薄弱的現(xiàn)狀。當(dāng)然，即使相關(guān)立法完善，最重要的還是要落實(shí)到執(zhí)行上，我國(guó)應(yīng)加大各相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，確保各海洋生態(tài)安全政策能夠準(zhǔn)確高效的落實(shí)。

(二)完善海洋生態(tài)安全管理與執(zhí)法體制

在海洋生態(tài)安全治理過程中，必須革新和發(fā)展海洋生態(tài)安全管理及執(zhí)法理念，只有這樣，海洋事業(yè)才能逐步走上可持續(xù)發(fā)展的道路，海洋才能真正成為“全球生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)基本組成部分”［22］。與我國(guó)分散型部門管理體制不同的是，美國(guó)實(shí)行的是綜合型海洋管理模式(如圖1)，有統(tǒng)一管理海洋環(huán)境和海洋生態(tài)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，國(guó)家海洋與大氣局不僅要保護(hù)海洋資源和瀕危的溯洄性魚類，而且要全面負(fù)責(zé)所有海洋野生生物及其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，其他各相關(guān)管理機(jī)構(gòu)在海洋生態(tài)安全保護(hù)和治理工作中職責(zé)分工明確，相互配合，這在很大程度上提高了海洋生態(tài)安全治理的效率［23］。雖然在生態(tài)安全相關(guān)事務(wù)上主管部門相對(duì)分散，但美國(guó)海洋執(zhí)法卻采用統(tǒng)一管理。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)具體針對(duì)海洋事務(wù)及生態(tài)安全保護(hù)實(shí)施海上執(zhí)法，其管理地位相對(duì)較高，是只屬于美國(guó)軍方的參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的五大軍種之一。例如，2010年4月，美國(guó)鉆井平臺(tái)“深水地平線”發(fā)生嚴(yán)重漏油事故，事件發(fā)生后，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署、美國(guó)司法部以及海岸警衛(wèi)隊(duì)通力合作，使問題得到了快速妥善的解決［24］。

圖1 美國(guó)海洋管理機(jī)制圖

美國(guó)合理、高效的綜合型海洋生態(tài)安全管理模式對(duì)于實(shí)現(xiàn)不同涉海產(chǎn)業(yè)之間、相關(guān)海洋生態(tài)安全管理組織間的協(xié)作具有重要的實(shí)際意義，同時(shí)，對(duì)我國(guó)目前職能分散、缺乏協(xié)調(diào)的海洋生態(tài)安全管理體制具有啟發(fā)和借鑒意義。2013年，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議審議《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理(如圖2)。并且為了更好地加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，方案提出設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)［25］。這次涉海機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步完善了我國(guó)的海洋生態(tài)安全綜合職能管理機(jī)構(gòu)，為我國(guó)的海洋生態(tài)安全治理提供了更為有力的機(jī)構(gòu)管理體制，各部門分工更加明確，各司其職，相互牽制，面對(duì)要處理的海洋生態(tài)安全方面的事務(wù)，各涉海部門有了更細(xì)致的法律授權(quán)，協(xié)調(diào)配合一致，從而提高我國(guó)的海上執(zhí)法效率，強(qiáng)化海洋生態(tài)安全管理力度。另外，我國(guó)現(xiàn)有海上執(zhí)法體制已經(jīng)不能有效地維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，也無(wú)法應(yīng)對(duì)新時(shí)期海上各種突發(fā)狀況，因此在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出，重組后的國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這不僅避免長(zhǎng)期以來(lái)涉海事務(wù)多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，而且提高海上執(zhí)法的有效性，避免了資源的浪費(fèi)。

(三)加強(qiáng)海洋生態(tài)恢復(fù)及其監(jiān)測(cè)技術(shù)

在海洋生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)方面，日本投入了大量的技術(shù)支持。總體來(lái)說，這些技術(shù)基本劃分為兩類:一是海洋生態(tài)建設(shè)技術(shù)，如建造各類人工海藻、人工底棲環(huán)境、人工漁礁等［26］;二是海洋生態(tài)恢復(fù)技術(shù)，如在漁港內(nèi)部依靠人工手段設(shè)置特殊替代物來(lái)改變水動(dòng)力的條件等。日本通過海洋生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)技術(shù)為海洋生物提供了良好的棲息環(huán)境，使海洋生態(tài)環(huán)境得到了很大程度的恢復(fù)和保護(hù)［27］。除了客觀嚴(yán)峻的海洋生態(tài)環(huán)境促使日本開發(fā)研究先進(jìn)的海洋生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)技術(shù)外，日本相關(guān)的法律法規(guī)也起到了至關(guān)重要的作用。日本相關(guān)海洋保護(hù)法對(duì)海洋開發(fā)、利用的各類主體進(jìn)行了明確且嚴(yán)格的規(guī)定，凡是毀壞海洋生態(tài)環(huán)境的，必須盡量恢復(fù)其原本的生態(tài)面貌，確實(shí)無(wú)法修復(fù)的，須盡快采取補(bǔ)救措施，或易地重建生態(tài)環(huán)境［28］。雖然我國(guó)和日本的國(guó)情和一些具體的做法方面存在較大的差異，但是日本的一些先進(jìn)的、具有普遍適應(yīng)性的海洋生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)仍然值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

圖2 海洋綜合管理的體制模式圖

任何技術(shù)機(jī)制的法定化才能將其作用發(fā)揮到最大化，我國(guó)首先必須完善與海洋生態(tài)恢復(fù)政策相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)而上升為海洋生態(tài)技術(shù)法律規(guī)范，逐步將海洋生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)模式改為過程導(dǎo)向，在獎(jiǎng)勵(lì)積極實(shí)行海洋生態(tài)恢復(fù)技術(shù)政策的同時(shí)，采取各種措施加大力度處罰違反海洋生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)者，依法保障海洋生態(tài)恢復(fù)技術(shù)的研發(fā)與交易［29］。在技術(shù)研發(fā)方面，需加大科技經(jīng)費(fèi)的投入，不斷依靠科技創(chuàng)新提高生態(tài)修復(fù)科技含量，重視科技特別是高新技術(shù)在生態(tài)修復(fù)中的作用。積極開發(fā)研究海洋領(lǐng)域的“3S”技術(shù)，使其成為現(xiàn)代海洋生態(tài)恢復(fù)監(jiān)測(cè)的主要手段。衛(wèi)星遙感技術(shù)(RS)以其迅速、同步與大面積測(cè)量的特點(diǎn)為大范圍的海洋污染、恢復(fù)的監(jiān)測(cè)提供了極大的便利。全球定位系統(tǒng)(GPS)是專門針對(duì)小范圍的具體的海洋環(huán)境退化及破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)的方法。地理信息系統(tǒng)(GIS)對(duì)獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、全面的存儲(chǔ)及高效的處理，建立海洋生態(tài)安全相關(guān)的規(guī)范化的數(shù)據(jù)庫(kù)，極大地滿足了海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)空間數(shù)據(jù)的共享，保證了海洋生態(tài)恢復(fù)過程的高效、順利的開展［30］。

(四)建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)

在美國(guó)、日本等海洋發(fā)達(dá)國(guó)家大都是用生態(tài)環(huán)境服務(wù)費(fèi)一詞代替生態(tài)補(bǔ)償，兩者的目標(biāo)是一致的，都是在開發(fā)海洋資源過程中對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生損害的一種補(bǔ)助，目的都是為了提高被破壞海洋區(qū)域的環(huán)境及生態(tài)質(zhì)量或構(gòu)建新的有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的海域［31］。Elliott 和Cutts 認(rèn)為海洋生態(tài)補(bǔ)償可以通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償三種方式來(lái)進(jìn)行［32］。在美國(guó)，相關(guān)部門將海洋生態(tài)補(bǔ)償理念融入到海洋環(huán)境立法中，對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立及具體實(shí)施都有原則性的規(guī)定，為每一項(xiàng)海洋生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供了法律保障。除了法律上的保障，美國(guó)每年用于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С鰯?shù)額巨大，而其中很大部分用于海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的改進(jìn)和完善，在以政府主導(dǎo)的前提下，制定了海洋生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅等特定的稅收來(lái)維護(hù)海洋環(huán)境及整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)［33］。

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，我國(guó)相關(guān)部門應(yīng)以各行政區(qū)之間的公平性為前提，同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)最優(yōu)原則，明確海洋環(huán)境的責(zé)任界定，全面推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)［34］。首先，應(yīng)在國(guó)家、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)三方面結(jié)合的基礎(chǔ)上逐漸推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立，設(shè)立專款專項(xiàng)的海洋生態(tài)恢復(fù)基金。針對(duì)不同海域環(huán)境不同的生態(tài)補(bǔ)償需求，確定重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)突破，制定海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的技術(shù)導(dǎo)則，全面構(gòu)建我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的總體框架(如圖3)。其次，按照“誰(shuí)開發(fā)，誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，對(duì)損害海洋生態(tài)者按照相應(yīng)的規(guī)定征收海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，根據(jù)不同海域的實(shí)際情況制定海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的具體條例，其中對(duì)有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的原則、對(duì)象、費(fèi)率以及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用都進(jìn)行明確、細(xì)致的規(guī)定［35］。

(五)加強(qiáng)公民的海洋生態(tài)安全保護(hù)意識(shí)教育

日本政府認(rèn)為海洋生態(tài)保護(hù)的教育不應(yīng)僅僅局限于授予相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，而是要將對(duì)于海洋環(huán)境及生態(tài)安全保護(hù)的意義融入到每一位公民的實(shí)際生活中，這樣的教育理念才是海洋生態(tài)保護(hù)教育的目標(biāo)。顯然，海洋生態(tài)安全保護(hù)意識(shí)與公民對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)的自覺性、以及實(shí)踐的智慧與能力存在著直接的關(guān)系?；诖耍毡竞Ｑ笊鷳B(tài)安全教育從立法角度切入，結(jié)合學(xué)校教育和社會(huì)教育綜合進(jìn)行［36］。另外，1996年，日本將每年的7月20日定為法定節(jié)假日——“海洋日”?！昂Ｑ笕铡北砻髁巳毡緡?guó)民對(duì)于大海的感恩之情和善待大海之心。同時(shí)2001年6月，《關(guān)于修改法定節(jié)假日的相關(guān)法律的部分內(nèi)容》的出臺(tái)表明了日本海洋管理部門對(duì)“海洋日”的重視。然而，我國(guó)在海洋生態(tài)安全教育方面仍未形成具體政策，更沒有專門立法進(jìn)行支持。由此可見，日本在海洋教育方面途徑的多元化和普及的廣泛性十分值得我們學(xué)習(xí)。

圖3 海洋生態(tài)補(bǔ)償制度體系

加強(qiáng)海洋生態(tài)安全保護(hù)意識(shí)和提高海洋生態(tài)安全治理的效率，離不開廣大民眾特別是沿海地區(qū)人們的積極參與。沿海地帶的漁民是參與海洋生態(tài)安全治理，尤其是保護(hù)海洋生物資源的最重要的力量之一。在我國(guó)，人們的海洋生態(tài)保護(hù)和治理意識(shí)及相關(guān)法律觀念淡薄已成為我們海洋生態(tài)安全治理順利開展的制約因素，因此，必須采取合理、積極的方式對(duì)沿海地區(qū)居民、涉海各單位和員工加大海洋生態(tài)安全保護(hù)重要性的宣傳教育力度，普及相關(guān)海洋生態(tài)安全治理的法律法規(guī)知識(shí)，從而，使廣大居民從根本上樹立起海洋環(huán)境保護(hù)、依法開發(fā)利用海洋資源的強(qiáng)烈意識(shí)，并將這種意識(shí)變成廣大民眾保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的自覺行為。另外，在培養(yǎng)公眾自覺維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也要對(duì)于破壞海洋生態(tài)安全的人給予道德上的譴責(zé)和經(jīng)濟(jì)上的適度懲罰，這也是教育的一種途徑。

四、結(jié)語(yǔ)

在世界各海洋發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛進(jìn)軍海洋，對(duì)海洋進(jìn)行深入開發(fā)利用并轉(zhuǎn)向科學(xué)綜合治理海洋生態(tài)安全的時(shí)代背景下，我國(guó)也正在推進(jìn)以綜合型管理為方向的海洋生態(tài)安全治理改革，美國(guó)、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的最新經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有重要的參考和借鑒意義。我們應(yīng)順應(yīng)時(shí)代潮流，以不斷完善相關(guān)海洋生態(tài)安全治理的法律法規(guī)為前提，逐步轉(zhuǎn)向管理相對(duì)分散而執(zhí)法相對(duì)統(tǒng)一的海洋綜合管理體制模式，加強(qiáng)海洋生態(tài)安全的科技研究和公眾的海洋生態(tài)安全教育，力爭(zhēng)在海洋生態(tài)安全治理的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占領(lǐng)制高點(diǎn)，為中華民族的海洋可持續(xù)發(fā)展開拓新的領(lǐng)域和空間。

在海洋戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，我國(guó)的海洋生態(tài)安全治理要切實(shí)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，把握發(fā)展趨勢(shì)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以此做出科學(xué)決策。只有這樣，我們才能在日趨復(fù)雜和嚴(yán)峻的海洋生態(tài)安全形勢(shì)下，發(fā)展我國(guó)的海洋事業(yè)，保障海洋生態(tài)安全，走一條海洋生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

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