對加強基層民主建設的幾點思考

謝 軍

（中共南京市雨花臺區(qū)委黨校，江蘇 南京 210012）

黨的十七大首次將基層群眾自治制度納入中國特色政治制度的范疇，這是我們黨不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的生動體現(xiàn)，標志著中國基層民主自治發(fā)展進入了一個新階段，將對基層民主自治的發(fā)展產(chǎn)生深遠的意義。

一、加強基層群眾自治建設的現(xiàn)實意義

（一）促進政治權(quán)力運行的軟化，為民主權(quán)利的享有創(chuàng)造社會條件

回顧基層自治組織的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，基層自治組織的發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的變遷有著密切的關(guān)系。新中國建立后，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷經(jīng)歷了“國家一元化結(jié)構(gòu)”向“國家、市場、社區(qū)三元化結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變的階段。從本質(zhì)上說，村民自治組織的誕生絕不是偶然，實質(zhì)上是國家和社會權(quán)力博弈的結(jié)果。

《居民委員會組織法》第10條規(guī)定，居民委員會向居民會議負責并報告工作，居民會議有權(quán)撤換和補選居民委員會成員。事關(guān)居民政治經(jīng)濟利益的重要事務，居民委員會必須提請居民會議討論決定；《村民委員會組織法》第19條規(guī)定，涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定；第11條，村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生；第16條，本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員。以上條文說明，基層群眾自治組織有對基層公共權(quán)力進行民主監(jiān)督的權(quán)利，保障基層公共權(quán)力的規(guī)范化運行。這種監(jiān)督具有兩個優(yōu)勢：其一是監(jiān)督主體的廣泛性。農(nóng)村村民、城市居民代表著社會生活的各個方面；其二，監(jiān)督本身具有直接性的優(yōu)勢。

（二）緩和當前基層社會矛盾，維護群眾政治權(quán)利的現(xiàn)實需要

維護基層群眾的切身利益，保障他們的民主權(quán)利成為基層群眾自治組織義不容辭的社會責任。將群眾自治制度納入國家政治制度層面，充分發(fā)揮居民自治組織、自我管理、自我服務、自我運轉(zhuǎn)的作用，使政府管理與群眾自治有機統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，必將保證人民享有更多、更切實的權(quán)利，形成解決社會矛盾、促進社會和諧的強大合力，促進中國特色社會主義健康發(fā)展。

（三）彌補間接民主的不足，便于人民群眾直接行使權(quán)力

所謂間接民主是指由公民通過他們選舉出的代表去行使權(quán)力的一種民主制度。所謂直接民主是指全體公民依照法律規(guī)定，直接參與國家和社會事務管理的權(quán)利。間接民主的缺陷在于人民群眾不能直接參與國家和社會事務的管理，民主權(quán)利則更多地體現(xiàn)在選舉過程這個環(huán)節(jié)，選舉完以后似乎民主權(quán)利就結(jié)束了，缺少對國家社會事務的管理和監(jiān)督。而基層群眾自治制度的誕生開啟了基層群眾通過居（村）民代表大會或居（村）民代表會議直接參與決定和管理本居住區(qū)域內(nèi)的各項社會事務的時代，并可直接表達自己的意志和要求，充分地享受到知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項民主權(quán)利，實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。

（四）提高基層群眾的組織化水平，為享有民主權(quán)利提供組織基礎

美國政治學家亨廷頓認為，組織是通向政治權(quán)力之路［1］427。一個階層的組織化水平直接影響到其參政議政能力。就農(nóng)民來說，盡管中國農(nóng)民作為我國人口最大的群體，占當前中國人口的絕大多數(shù)，但是中國的農(nóng)民一個個呈原子狀態(tài)分布，可以說是一盤散沙，用馬克思的話講就是一袋馬鈴薯。他們無論從教育程度、信息擁有量，還是其實際擁有的政治資源、經(jīng)濟資源和文化資源，可以說都處于絕對劣勢，根本沒有機會將自己的需求、自己的改革愿望通過自己的組織傳達給決策機構(gòu)，無法保障自己的權(quán)益和影響國家的決策。而基層群眾自治組織是在黨和政府推動下建立的屬于基層群眾自己的組織，它可以為群眾參與基層各項事務的管理提供組織平臺，通過自治組織基層群眾可以享受到選舉權(quán)和被選舉權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。

（五）增強基層群眾的公民意識和民主意識，為享有民主權(quán)利提供主觀條件

公民意識的培養(yǎng)是建立社會主義民主政治的基礎性工程。它能從思想觀念層次上為社會主義民主政治建立提供一種良好的文化氛圍，從而為社會主義民主政治提供堅實的文化基礎，使社會主義民主的原則、理念深入人心并內(nèi)化為廣大人民群眾自覺的行為準則，從而積極地參與政治生活。基層群眾自治制度的確立和不斷完善就能為廣大人民群眾提供民主訓練的基地，讓人民群眾在享受直接民主過程中逐步消除封建專制思想的影響，樹立起成熟的公民意識，養(yǎng)成良好的民主習慣，提高知政、議政、參政的能力，從而為人民群眾積極而正確地行使民主權(quán)利提供良好的主觀條件。

二、我國基層民主自治建設存在的主要問題

（一）基層民主自治的相關(guān)法律還不完善

我國憲法和居民委員會組織法總體上講，規(guī)定過于原則，而且隨著市場經(jīng)濟體制逐步完善，有許多規(guī)定與實際工作不相適應。對于群眾如何向村委會反映意見并沒有具體規(guī)定，也沒有建立處理群眾意見的正常工作機制，現(xiàn)實中群眾向村委會反映意見經(jīng)常會遭到冷遇，辦事一拖再拖，也沒有處理期限。

（二）政府及基層黨組織與自治組織的權(quán)、責不清

一方面，上級政府部門利用行政資源，控制自治組織的人事及財政，在此基礎上形成一種領導與被領導、命令與服從命令的不正常關(guān)系，使得居（村）委會仍帶有計劃經(jīng)濟時代的烙印，成為了國家管理社會的高度政治化和行政化的組織。另一方面，兩委矛盾在部分地區(qū)還比較突出，村支書認為黨是現(xiàn)代化建設的領導核心，理所當然地黨組織決定一切。而村委會主任認為，自己是群眾選舉出來的，可以不理黨支部，矛盾由此產(chǎn)生。

（三）自治組織的組成人員整體素質(zhì)不高

人才建設是基層自治組織建設的根本。由于農(nóng)村精英的外流，留在農(nóng)村的是大多是婦女、老人、兒童，即使留在農(nóng)村的青年，也大多在企業(yè)上班，對村里的事漠不關(guān)心，再加上村委會干部待遇不高，所以，許多人不愿意擔任村委會干部。農(nóng)村基層自治組織建設面臨人才短缺的嚴重問題。

（四）群眾參與意識不強，總體參與率不高

多數(shù)群眾把基層民主自治僅僅看作一種政府行為，對社區(qū)活動和事務的參與缺乏必要的熱情和激情，更不愿付諸實際行動，選舉形式以及自治組織的行政化傾向?qū)е氯罕妳⑴c觀念淡薄。所以，馬克思指出：“我們越往前追溯歷史，個體，從而也是進行生產(chǎn)的個體，就越表現(xiàn)為不獨立，從屬于一個較大的集體”［2］107。

三、推進基層民主自治建設的路徑探索

（一）加強和改善黨在基層自治組織中的領導

黨組織要把黨的基本路線和黨中央的重要方針政策與基層民主自治建設結(jié)合起來，通過加強對基層自治建設的科學決策、正確引導，保證居委會的自治建設沿著正確的政治方向健康發(fā)展。加強黨組織的組織領導，可以借助黨組織的這一政治資源，整合社區(qū)各類資源，從而達到社會動員和社會整合的作用?；鶎狱h組織要協(xié)調(diào)好社區(qū)單位、群眾組織和社區(qū)整體的關(guān)系，發(fā)動和組織社區(qū)單位、社區(qū)黨員和群眾積極投入基層自治建設。通過合法的工作程序，把黨組織的主張和意圖變?yōu)槿罕娊M織的自治行為。加強黨內(nèi)民主建設，一要保障黨員民主權(quán)利。二要完善黨內(nèi)選舉制度。改進候選人提名方式，推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，適當擴大差額推薦和差額選舉比例，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。

（二）完善基層自治組織的相關(guān)法律制度

目前，基層群眾自治制度發(fā)展還存在很多問題，原因之一就是相關(guān)的法律制度不完善。無論是《村民委員會組織法》還是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，都還存在著條文原則化、缺乏可操作性、條文滯后性等問題。這些都影響到基層民主自治的順利推行，應該盡快加以完善。另外，基層群眾自治制度作為一項政治制度已經(jīng)寫入了黨的十七大報告，還應該適時將基層群眾自治制度寫入憲法，用國家根本大法來保障基層群眾自治制度的地位，使基層群眾自治獲得憲法和法律的制度支持。

（三）加強人才隊伍建設

基層自治組織人才隊伍建設應該走一條年輕化、知識化、專業(yè)化的道路，重視專業(yè)技能的培訓。有必要對基層干部進行各種專業(yè)培訓，提高他們的政治思想素質(zhì)和職業(yè)技能素質(zhì)；同時采取向社會公開招考等辦法選拔招聘政治素質(zhì)好、文化程度高、工作能力強、熱心社區(qū)工作的優(yōu)秀人才，充實到自治組織中。

各個地區(qū)可以根據(jù)具體情況制定不同的優(yōu)惠政策吸引更多的群眾參加到志愿者隊伍中來，比如可以為志愿者家屬或本人在就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面給予政策優(yōu)惠。另外政府也可以組織大學生下基層鍛煉，為基層社區(qū)服務一到兩年。

（四）加強社會中介組織建設

完善相關(guān)立法，以法律形式明確界定社區(qū)中介組織社會地位和社會責任。政府應根據(jù)基層自治發(fā)展的需要和現(xiàn)有條件，重點培育和扶持與群眾的需要關(guān)系密切的組織，如就業(yè)、教育培訓等等。政府要制定積極的財政政策和稅收政策，免除對社區(qū)中介組織所從事的公益事業(yè)經(jīng)營收益所得稅，幫助社區(qū)中介組織解決正常運轉(zhuǎn)的資金來源。政府要妥善協(xié)調(diào)社區(qū)中介組織與社區(qū)居民的關(guān)系以及社區(qū)中介組織之間的關(guān)系，避免社區(qū)中介組織之間相互拆臺而把人力、物力浪費在內(nèi)耗上。

［1］塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：三聯(lián)書店，1989.

［2］景天魁，楊喜萊.社會學方法論與馬克思（第一分冊：個體與整體）［M］.北京：人民出版社，1993.