論服務(wù)行政文化的構(gòu)建

程李華

（中共中央黨校，北京 100091）

文化是一個民族的血脈，也是一個民族的精神家園。雖然文化的力量是無形的，但是文化的影響是廣泛深遠(yuǎn)的。黨的十八大報告提出，“全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，興起社會主義文化建設(shè)的新高潮，提高國家文化軟實力，發(fā)揮文化引領(lǐng)時尚、教育人民、服務(wù)社會、推動發(fā)展的作用”。服務(wù)行政文化對建設(shè)服務(wù)型政府具有重要作用，政府及其行政人員作為服務(wù)主體，為社會和公眾創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，維護(hù)社會的公平正義，那么，行政主體在怎樣的行政文化中施政，影響著服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)效果，進(jìn)而影響著服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。

一、服務(wù)行政文化的內(nèi)涵及重要性

一個國家的文化對行政體系的影響是間接的，而行政文化對行政體制的形成和對行政人員思想狀態(tài)的影響是直接的。服務(wù)型政府是對統(tǒng)治型政府和管制型政府的超越，用服務(wù)的精神詮釋行政的公共性。那么，服務(wù)行政文化的內(nèi)涵如何界定?服務(wù)行政文化的重要性體現(xiàn)在哪些方面?

（一）行政文化的內(nèi)涵

不同的歷史文化背景、不同的行政實踐，會培育出不同的行政文化。一般認(rèn)為，行政文化包含著人們對行政行為的態(tài)度、信仰、情感和價值觀，以及行政方式和行政習(xí)慣，等等。有的學(xué)者認(rèn)為，“行政文化包括了人們對行政活動的態(tài)度、信仰、情感和價值，具體地說，包括行政意識、政治意識、民族氣質(zhì)、行政心理、行政思想、行政原則、行政理想和行政觀念等方面”［1］。也有學(xué)者認(rèn)為，“行政文化是指在一定的經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境中形成的行政精神、行政意識、行政價值和行政心理的總和，其核心是行政價值取向”［2］。綜上所述，行政文化是由行政主體和行政相對人以及其他社會成員在長期的行政活動中積淀而成的行政觀念、行政意識、行政思想、行政心理、行政原則等價值觀的總和。

（二）服務(wù)行政文化的內(nèi)涵

服務(wù)行政文化屬于行政文化的范疇，與服務(wù)行政文化相對的是統(tǒng)治行政文化和管制行政文化。服務(wù)行政文化的內(nèi)涵就是將“為人民服務(wù)”作為行政宗旨，以公民本位作為核心價值觀?！肮残姓嬖诘闹饕康氖菨M足全社會的需要，它是公共利益的代表，其職責(zé)是積極服務(wù)于社會，服務(wù)于公眾。”［3］我國政府始終將執(zhí)政為民作為行政理念，服務(wù)行政文化需要將“全心全意為人民服務(wù)”的精神和“執(zhí)政為民”的思想融入到內(nèi)心深處，鼓勵和支持人民參與政策制定過程，監(jiān)督政策的落實效果。服務(wù)行政文化的內(nèi)涵體現(xiàn)在公民本位、社會本位、公共利益至上。公民本位、社會本位就是要求政府在社會、經(jīng)濟(jì)管理活動中，首先考慮的是公民與社會的利益最大化，保障公民和社會的利益在整個行政管理中處于決定性地位，維護(hù)公民合法權(quán)利不受侵犯，這是公共行政的精神所在。由于政府掌握著公共權(quán)力，是公共資源的守護(hù)者和公共利益的代言人，提供社會正常運行所需的基本公共產(chǎn)品，這既是政府職能，更是政府責(zé)任。“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時，應(yīng)該強調(diào)他們?yōu)楣穹?wù)和向公民授權(quán)的職責(zé)?！保?］政府在工作中首先考慮民眾的利益，把人民的利益作為政府一切工作的出發(fā)點和最終歸宿，這實際上也是服務(wù)行政文化的最好體現(xiàn)。

依法行政也是服務(wù)行政文化內(nèi)涵的體現(xiàn)。依法行政要求政府遵循法治原則，其運行機制必須遵守憲法和法律，以法律作為政府行為的依據(jù)和準(zhǔn)則，因為政府權(quán)力來源于憲法和法律的規(guī)定;行政人員的職權(quán)必須約束在憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。服務(wù)型政府必須是依法行政的政府，行政行為應(yīng)當(dāng)具有法律上的根據(jù)，凡是在法律上沒有根據(jù)的行政行為就是違法行為，當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。這與法律對公民行為的要求不同，公民行為不必具有法律上的根據(jù)，只要不違反法律規(guī)定，就不受法律的追究和制裁。在依法行政理念指導(dǎo)下，行政人員會自覺接受法律的約束和監(jiān)督，盡可能避免運用公權(quán)力謀取一己私利。堅定依法行政的信念，行政機關(guān)和行政人員才會將法律作為行政依據(jù)，在國家利益和社會利益中找到最佳的平衡點，保障公共利益的實現(xiàn)。

（三）服務(wù)行政文化的重要性

服務(wù)行政文化體現(xiàn)了服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。一方面，現(xiàn)代政府的公共行政活動必須反映和尊重公民的利益、需要和意志，公眾的需求影響公共行政體系的運行，服務(wù)行政文化增強人民參政議政的積極性、主動性，維護(hù)人民的政治民主權(quán)利，體現(xiàn)了服務(wù)型政府以公民為本位的價值理念。另一方面，服務(wù)型政府也是法治政府，法治原則要求法律面前人人平等，公眾服從的是非人格化的法律權(quán)威，服務(wù)行政文化要求行政人員依法行政，同時規(guī)范公眾依法監(jiān)督政府行為和行政績效。

服務(wù)行政文化對建設(shè)服務(wù)型政府具有精神支撐作用。服務(wù)型政府建設(shè)，需要政府行為方式和政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革，同樣需要加強文化建設(shè)。建設(shè)服務(wù)型政府需要相適應(yīng)的行政文化，使行政文化的軟件與行政體制的硬件相輔相成。服務(wù)行政文化的核心價值觀是為人民服務(wù)，對行政人員的價值取向具有引導(dǎo)作用，“激發(fā)行政人員形成共享價值觀，這種價值觀的凝聚力和向心力促使行政人員承擔(dān)行政責(zé)任，在實現(xiàn)自我價值的過程中獲得滿足感和成就感”［5］，自覺樹立和踐行執(zhí)政為民的理念。

二、當(dāng)前行政文化中的負(fù)面因素分析

（一）官本位意識

在傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的交匯點上，行政文化呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣性，不可否認(rèn)，行政責(zé)任意識、民主意識已經(jīng)深入人心，然而，當(dāng)前行政活動中依然存在濃厚的官本位意識。行政權(quán)力的運用更多地體現(xiàn)了公共權(quán)力的強制性，強調(diào)管理者、組織者居于核心地位，傳統(tǒng)社會與之匹配的行政文化就是官本位文化。由于官本位文化的繼承性，加上長期以來法律制度不健全，官僚風(fēng)氣、一言堂現(xiàn)象存在于行政體制范圍之內(nèi)，這些嚴(yán)重影響著服務(wù)行政文化的形成。在現(xiàn)代社會，“公共權(quán)力為行政人員所掌握，其性質(zhì)不允許行政人員占有，但是傳統(tǒng)的官本位意識把公共權(quán)力與行政人員的職業(yè)混在一起，使公共權(quán)力異化，成為公共利益的破壞因素”［6］。這與服務(wù)型政府完全不相容，服務(wù)型政府這個概念明確了政府角色和政府職能，服務(wù)型政府主要扮演“服務(wù)者”的角色，政府就是要為公民和社會提供公平公正的服務(wù)，反之，政府的公共精神可能受到質(zhì)疑。

（二）權(quán)力本位意識

由于受傳統(tǒng)社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，舊有的權(quán)力本位意識仍然滯留于部分行政人員的頭腦中。這些不良觀念的存在可能造成政府權(quán)力的濫用，從而影響服務(wù)行政文化的構(gòu)建。權(quán)力運行沒有受到有效的制約，權(quán)力本位文化的普遍存在使得公共領(lǐng)域出現(xiàn)以權(quán)謀私、貪污腐敗等社會弊病。權(quán)力本位的觀念帶有極強的人治色彩，這種使用權(quán)力的隨意性背離政府應(yīng)該履行的職能。一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法不公、徇私枉法等嚴(yán)重?fù)p害國家法制權(quán)威和公共利益的行為，已經(jīng)阻礙了法治化、民主化進(jìn)程，權(quán)力本位意識與建設(shè)服務(wù)型政府要求的執(zhí)政為民的理念相沖突。建設(shè)服務(wù)型政府需要轉(zhuǎn)變權(quán)力崇拜、權(quán)力至上的觀念，因為不受制約的權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，一旦權(quán)力超出法律限制的邊界，就會違背公共利益，成為以權(quán)謀私的工具。

（三）“顧客導(dǎo)向”理念

“顧客導(dǎo)向”是西方國家新公共管理運動提倡的改革理念。一些地方在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，行政人員借鑒“顧客導(dǎo)向”的理念，來處理政府和人民的關(guān)系。西方新公共管理實踐將企業(yè)的“顧客導(dǎo)向”引入公共行政中，把公民視作顧客，認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)該以顧客的需求為出發(fā)點，以顧客的滿意程度評價公共服務(wù)的質(zhì)量。按照這種理念，政府與公民的關(guān)系就被理解為企業(yè)和顧客的關(guān)系?！爱?dāng)我們把公民當(dāng)作顧客來考慮并且把政府當(dāng)作類似于市場來考慮的時候，談?wù)摴怖婧桶凑展怖嫘惺碌男枰旧暇蜎]有了，關(guān)于公共利益的行政責(zé)任問題在新公共管理中就基本上變得不相干了。”［4］實質(zhì)上，“顧客導(dǎo)向”忽視了人民的主人地位。因為人民是國家的主人，政府在本質(zhì)上是為公共利益服務(wù)而存在，政府的公共權(quán)力和財政收入也是來自人民，既然這樣，人民應(yīng)該以主人的身份而不是顧客的身份來享受政府提供的公共服務(wù)，那么，作為政府服務(wù)對象的人民就不是顧客。在借鑒新公共管理理論時，其中的民主意識和責(zé)任意識值得學(xué)習(xí)，而顧客導(dǎo)向和執(zhí)政為民存在很大差距，應(yīng)該加以厘清。

三、構(gòu)建服務(wù)行政文化的途徑

建設(shè)服務(wù)行政文化受到當(dāng)前的制度因素、社會因素的綜合影響，那么，如何建設(shè)服務(wù)行政文化呢?

（一）牢固樹立為人民服務(wù)的宗旨

一是提高行政人員的素質(zhì)。行政人員實行職業(yè)終身制有很大合理性，換個角度分析，這很可能造成思維固化和觀念陳舊，一定程度上不利于服務(wù)行政文化的建設(shè)。創(chuàng)新行政人員生長機制，調(diào)整行政人員的知識結(jié)構(gòu)和職位結(jié)構(gòu)，形成不斷新陳代謝的服務(wù)行政文化生態(tài)系統(tǒng)。提高行政人員的素質(zhì)，還應(yīng)該樹立依法行政、廉潔奉公的行政理念，讓行政行為在法治原則下進(jìn)行。

二是強化服務(wù)精神。服務(wù)型政府作為一個以公民為本位、社會為本位的政府，一方面服務(wù)型政府的主體是各級政府及其工作人員，他們是政府服務(wù)的提供者，向公眾和社會提供的公共服務(wù)是由國家憲法和相關(guān)法律規(guī)定的;另一方面“政府服務(wù)的內(nèi)容和結(jié)果由公眾決定和評判”［7］。從辯證角度看，公眾和政府的關(guān)系是雙向互動的主體間關(guān)系:從政府作用于公眾的角度看，“二者形成管理與被管理的行政實踐關(guān)系”，其中管理主體是政府，客體是公眾;從公眾作用于政府的角度看是“價值實現(xiàn)的過程，二者形成了需要與被需要的關(guān)系，價值主體是公眾，價值客體是政府”［8］。由此可見，建設(shè)服務(wù)型政府需要加強服務(wù)意識，將行政人員角色定位從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。

三是樹立執(zhí)政為民的價值觀。服務(wù)行政文化要求用服務(wù)意識取代權(quán)力意識，加強公共部門的服務(wù)功能，不能僅僅將權(quán)力作為統(tǒng)治社會和管理社會的工具而存在，行政權(quán)力也是服務(wù)社會的手段，行政權(quán)力應(yīng)該用來為公民提供更好的發(fā)展環(huán)境和更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這種權(quán)力觀念的轉(zhuǎn)變意味著服務(wù)意識的覺醒，行政人員不再單純是權(quán)力的掌握者和行使者，權(quán)力行使的目的是為了實現(xiàn)公共利益，這要求行政人員把“為人民服務(wù)”當(dāng)作信仰和追求，成為建設(shè)服務(wù)型政府的精神動力。

（二）完善服務(wù)行政文化形成的制度

一是完善依法行政的制度體系。制度建設(shè)對塑造服務(wù)行政文化不可或缺，從國家法律制度意義上確認(rèn)政府如何執(zhí)政，從制度硬件方面保障服務(wù)行政文化有生根的土壤。如何完善依法行政的法律制度體系，一方面，健全政府組織法體系，明確規(guī)定政府職能的權(quán)限和范圍，對行政人員進(jìn)行法律約束，減少行政工作中的隨意性。另一方面，探索立法聽證制度。尤其是在政府規(guī)章制定前必須具有足夠的民意基礎(chǔ)，廣泛的民意意味著政府執(zhí)政具有深厚的社會基礎(chǔ)。

二是實行公共服務(wù)承諾制度。服務(wù)承諾制度是培育服務(wù)行政文化的一種重要制度，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。服務(wù)承諾制度是許多國家提高政府服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，用公開承諾的方式把政府服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任公之于眾，主動接受公眾的監(jiān)督，自覺提高服務(wù)水平和質(zhì)量。自英國政府頒布《公民憲章》實施公共服務(wù)承諾制度開始，法國、美國、澳大利亞、加拿大等國都頒布了公共部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。建立和完善承諾機制以及與之配套的外部監(jiān)督機制、內(nèi)部管理機制，并明確公共服務(wù)承諾制的主旨，制定全國統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和基本要求，以此促進(jìn)政府及其行政人員提高服務(wù)水平，更好履行為人民服務(wù)的職責(zé)。

三是增加行政官員的責(zé)任意識。個別地方政府探索服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中，存在著部門利益、個人利益博弈導(dǎo)致行政行為失當(dāng)和行政決策失誤的狀況，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益，如果不從制度上、法律上進(jìn)行監(jiān)督和制約，不追究行政責(zé)任和法律責(zé)任，會助長歪風(fēng)邪氣在行政人員中蔓延，會降低政府的公信力，將成為建設(shè)服務(wù)行政文化的阻礙因素。除了同體問責(zé)以外還需要依靠異體問責(zé)，通過法律監(jiān)督的方式以及媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督、公眾問責(zé)，真正做到讓行政權(quán)力為公共利益服務(wù)。

（三）積極創(chuàng)造服務(wù)行政文化形成的社會條件

服務(wù)行政文化是在行政實踐中形成的，由社會存在決定，良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和社會環(huán)境都是塑造服務(wù)行政文化的前提條件。其原因:一是服務(wù)行政文化屬于上層建筑，行政文化的塑造最終還是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來決定，只有一個地區(qū)具有提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財政能力，政府才可能為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，這是形成良好服務(wù)行政文化的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是政府以及其他公共部門是服務(wù)行政文化的載體，服務(wù)行政文化作為觀念形態(tài)的非正式制度，其塑造過程應(yīng)該與政治制度、法律制度建設(shè)同步。這就需要完善人大、法院、檢察院的工作機制，理順政府與政黨機構(gòu)和其他國家機構(gòu)的關(guān)系。三是提升公民的整體素質(zhì)創(chuàng)造良好的社會氛圍。公民是社會精神的創(chuàng)造者和體現(xiàn)者，是服務(wù)行政的價值主體，公民的素質(zhì)決定了整個社會的文化氛圍和服務(wù)行政文化的生成條件。

結(jié)論

在建設(shè)服務(wù)行政文化的進(jìn)程中，需要將“為人民服務(wù)”的思想融入行政文化之中，堅定“執(zhí)政為民”的信念，建設(shè)一支高素質(zhì)的行政人員隊伍，發(fā)揮行政人員服務(wù)精神的能動作用。同時，以中國特色社會主義理論豐富服務(wù)行政文化的內(nèi)涵，以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)，創(chuàng)新政府服務(wù)方式，堅持為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的方向，使服務(wù)行政文化和服務(wù)型政府建設(shè)相輔相成。

［1］王滬寧．行政生態(tài)分析［M］．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1989:105．

［2］林育明．關(guān)于構(gòu)建服務(wù)行政文化的思考［J］．福建廣播電視大學(xué)學(xué)報，2010，（6）．

［3］張秉福．服務(wù)型行政文化:特征、意義及其構(gòu)建［J］．中共天津市委黨校學(xué)報，2006，（1）．

［4］［美］珍妮特·V·登哈特，等．新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵［M］．丁煌，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2004:6．

［5］田?。?wù)型行政文化:服務(wù)型政府的靈魂［J］．東北師大學(xué)報，2009，（6）．

［6］張康之．公共行政中的哲學(xué)與倫理［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2004:280．

［7］吳玉宗．服務(wù)型政府建設(shè)研究［M］．北京:經(jīng)濟(jì)日報出版社，2007:8．

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