全球治理模式及其現(xiàn)實選擇*

段小平

（中國計量學院 馬克思主義學院，浙江 杭州 310018）

在全球化時代，各種全球性問題凸顯，人們越來越認識到構建一個跨越領土邊界、由國際社會各個層面的權威機構組成的問題解決體系的緊迫性和重要性，全球治理自然成為國際社會關注的焦點。然而，由于全球治理是一個動態(tài)發(fā)展過程，人們對于它的分析和描繪便呈現(xiàn)出多角度、多樣化，反倒使得全球治理的面貌模糊起來。因此，為了對當今全球治理現(xiàn)狀有一個較為清晰的把握，就有必要對各種治理模式進行分析比較，從而更好地把握全球治理的發(fā)展方向。

1 全球治理的基本內涵及其構成要素

1.1 全球治理的基本內涵

學界一般認為關于全球治理的具體含義最早來自全球治理委員會的看法，“從全球角度來看，治理在世界層次上一直被主要視為政府間的關系，如今必須看到它與非政府組織、各種公民運動、跨國公司和世界資本市場有關，凡此種種均與具有廣泛影響的全球大眾傳媒相互作用”[1]2-3。而我國學者俞可平則將全球治理界定為“各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協(xié)商和合作，其核心內容是健全和發(fā)展一整套維護全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權的新的國際政治經(jīng)濟秩序、包括處理國際政治經(jīng)濟問題的全球規(guī)則和制度?！盵2]26這個定義涉及治理的主體、對象、方式、過程和結果，比較全面地描述了全球治理的面貌。

不管從哪個角度出發(fā)，學者們都強調治理主體是多元的，政府并不壟斷一切權威，而全球治理的方式是合作與協(xié)商。它是基于管理全球公共事務的規(guī)則體系上的治理過程。因此，總結學者們的觀點，可以認為，所謂全球治理，就是國際社會的為了實現(xiàn)全球公共事務的治理，增進共同利益而采取民主協(xié)商和合作等方式，通過各種正式或非正式的制度安排而采取集體聯(lián)合行動的持續(xù)過程。其基本理念是各國政府在全球化時代已經(jīng)不能夠完全壟斷一切合法權力，需要形成一種由多樣性的政府和非政府組織、私人企業(yè)和社會運動共同協(xié)調的形式。

1.2 全球治理的基本構成要素

為了分析的方便，人們往往會圍繞這樣的幾個問題來討論全球治理：誰治理？為什么治理？治理什么？以什么方式治理？治理的效果怎樣？上述幾個問題涉及了治理的主體、治理的價值、治理的對象、治理的機制、和治理的績效評估等全球治理的基本構成要素。

首先，全球治理的主體，即制定和實施全球機制的組織機構。與傳統(tǒng)的國際政治理論相比，全球治理理論特別強調行為主體的多元性和多樣性，國家不再是國際社會唯一的全球治理主體?！爸辽儆惺畟€描述世界政治的相關術語已經(jīng)得到人們的認可：非政府組織、非國家行為體、無主權行為體、議題網(wǎng)絡、政策協(xié)調網(wǎng)、社會運動、全球公民社會、跨國聯(lián)盟、跨國游說團體和知識共同體”[3]。概括起來，全球治理主體主要分為三大類：①各國政府、政府部門及亞國家政府當局；②正式的國際組織，如聯(lián)合國、世界銀行、世貿(mào)組織等；③非正式的全球公民社會組織，如國際非政府組織、公民運動、跨國公司等[2]15。

但應該強調，雖然國家不再是唯一的全球治理主體，但依然是全球治理的主角，它在治理活動中起承上啟下的作用，將處于不同層次的各類組織聯(lián)系起來，形成一個網(wǎng)絡結構，引導其他治理主體共同參與全球治理活動。非國家行為體在全球治理活動中的地位與作用越來越明顯，是國家之外的重要治理力量，正日益受到國際社會的關注。

其次，全球治理的價值，即能為人類社會普遍接受的、超越民族國家和地域限制的全人類的共同價值觀和全球公民道德。全球治理委員會對全球治理的價值作了比較全面的闡述。“我們呼吁共同信守全體人類都接受的核心價值，包括對生命、自由、正義和公平的尊重，相互的尊重、愛心和正直”[1]46。為了在全球范圍內實現(xiàn)這些價值，該委員會還為全世界公民規(guī)定了相應的權利與義務，權利包括：安全的生活、公平的待遇、通過和平手段解決人們之間的爭端、參與各級治理、平等地分享全球共同利益；與此同時，所有的人都應當履行這樣的義務：考慮自己的行為對他人安全和福利的影響、促進平等，包括性別平等、追求可持續(xù)發(fā)展，保護人類共同資源，維護子孫后代的利益、保護人類的文化和知識遺產(chǎn)、積極參與治理、努力消除腐敗等[1]56-57。這個宣言式的論述將人類社會共同追求的價值觀作了歸納和整理，為在實踐中展開全球治理行動、著手解決人類共同面臨的全球問題、走向和諧世界提供了達成共識的基礎。

第三，全球治理的對象。毫無疑問，全球治理的對象便是那些“已經(jīng)影響或者將要影響全人類的跨國性問題”[2]18，包括環(huán)境污染、資源枯竭、物種滅絕、病毒傳播和大規(guī)模殺傷性武器的擴散、國際恐怖主義、全球金融風險、全球貿(mào)易磨擦、貧富差距加大，社會不平等現(xiàn)象和人道主義災難增多、文明沖突以及人權與主權之間的沖突加劇等，幾乎涉及人類的所有領域。這些問題的共同特點是其跨國性和“非領土性”，對它們進行有效控制并予以解決超出了單個國家的能力，需要各國政府和各種類型的國際組織、跨國公司及各國人民一道努力，超越自身利益的狹隘性，為人類共同利益而展開合作。

第四，全球治理的機制。全球治理不能沒有全球機制，這也是許多學者將機制看成是治理淵源的理由[4]。所謂機制，按照美國學者克拉森納（Stephen Krasener）的定義，是指“特定國際關系領域內一系列隱含或明示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，行為體的預期即以之為中心而聚集在一起。”[5]機制為全球治理提供了制度上的保證和基本構架，“通過國際制度達到對許多公共問題進行必要的管理，以使全球社會向法治的方向發(fā)展，成為當前制度建設的一個基本理念。”[6]因此，機制是全球層面的具有法律責任和道德約束的制度性安排，是不同利益集團在全球治理進程中不斷博弈的結果。

第五，全球治理的效果。多數(shù)學者相信，全球治理的績效應該通過國際機制的有效性進行評估。俞可平認為，有兩個方面的因素影響著國際機制的績效，一類是國際機制本身的安排，一類是實現(xiàn)這些制度安排的社會條件和其他環(huán)境條件。具體說來，表現(xiàn)在透明度、完善性、適應性、政府能力、權力分配、相互依存和知識基礎等方面[2]18。

2 多主體參與下的全球治理模式劃分及其特點

全球治理是一個多主體參與的管理全球公共事務的協(xié)調形式，因此，可以突出全球治理進程中不同參與主體的權威來大致區(qū)分國際體系中的各種治理模式：突出國家權威的，可稱之為國家中心主義的治理模式；突出國際組織的，則為國際組織治理模式；突出國際非政府組織的則為網(wǎng)絡化的治理模式；而不特別突出某類主體，強調權威分散到各個治理層面的則可稱之為多層多元的治理模式，其具體形式和特點如下：

2.1 國家中心主義的治理模式及其特點

國家中心主義的治理就是各國在治理環(huán)境、打擊跨國犯罪、防止大規(guī)模武器擴散等旨在維護人類生存、促進社會發(fā)展的各個方面，共同承擔責任，通過協(xié)商談判展開合作，以尋求問題的治理之道。這種治理模式主要有以下幾個特點：第一，國家主權出現(xiàn)讓渡。為了解決單個國家無力單獨解決人類共同面對的全球問題，國家之間在協(xié)調合作過程中，改變傳統(tǒng)的主權觀念，愿意為了共同利益而展開協(xié)商與合作，為了更好管理公共事務而向國際社會讓渡一定的主權，承認和尊重國際法律，允許國際制度約束自身行為。第二，國家中心主義的治理效果明顯。全球層面的經(jīng)濟發(fā)展政策主要是各國政府之間溝通和談判妥協(xié)的結果，國際機制的形成也是國家推動的結果，世界上各種國際組織是國家之間為了處理國際協(xié)作問題而設立的，甚至各非政府組織為了達到一定的治理目標，也主要是通過游說國家政府來進行的。第三，各國基于國家利益參與全球治理，而非全球公共利益。國家愿意參與全球治理的前提是全球公共利益應該與其國家自身利益相一致，“各國都視國家利益為主權的中軸，不是國家利益圍繞主權旋轉，而是主權圍繞國家利益展開。國家無論作出什么選擇，都以國家利益為核心動源，都深深扎根于國家利益最大化的原則中。”[7]美國、加拿大先后宣布退出《京都議定書》，不愿意承擔議定書中規(guī)定的義務，就是明顯的例證。另外，在以國家為中心的治理實踐中，實際上存在著大、小、強、弱之分，大國、強國可能按自身意志來推動符合自身利益的全球治理，從而損害其他國家的主權與利益。

2.2 國際組織治理模式及其特點

國際組織是指由兩個以上國家按正式章程創(chuàng)立的、具有行政管理形式的組織[8]。國際組織最初是由國際會議演化而來，在國家活動突破國界之后，國家之間為了解決日益緊迫的國際協(xié)作問題而創(chuàng)設了這些專門機構。莫頓·卡普蘭認為：“鑒于世界的相互依存，國家對許多問題已無法解決。正因為如此，建立各種國際組織顯然能為此提供解決辦法?！?/p>

[9]與國家中心主義的治理模式不同的是，國際組織并非只是一個國家活動的平臺，它本身就成為國際社會的治理主體，有自身的利益和目標訴求。這種治理模式的特點是：第一，數(shù)量繁多，涉及范圍廣。冷戰(zhàn)以后，國際政府組織的數(shù)量急劇增加，高達500多個，可以毫不夸張地說，在國際社會生活中的幾乎所有的問題領域，都有相應的國際組織的存在

[10]。有學者根據(jù)國際組織的功能進行了分類，主要分為經(jīng)濟、社會/福利、環(huán)境以及安全四大領域[11]。此外，國家之間還針對地區(qū)性事務設立了一些協(xié)調機構，如歐盟、東盟、亞太經(jīng)合組織等。第二，具有一定的權威性。國際政府組織是經(jīng)過主權國家認可的、在某種程度上對國際社會具有約束力，因此它在國際社會取得了類似國家的權威地位，是國際議題的發(fā)動者，倡導者和組織者。它們?yōu)楦鲊ㄟ^外交努力、協(xié)調關系、促進合作，進而達成解決全球問題的共識，提供一個固定的論壇，并積極收集提供信息，在必要的時候進行管制和分配。例如國際貨幣基金組織在貨幣政策上的作用，聯(lián)合國對使用武力的規(guī)定，世界銀行對大量貸款的分配等[12]。第三，具有一定的穩(wěn)定性。主權國家為國際政府組織提供了合法性基礎，并提供長期的人力財力等重要資源。但這也暴露出這些組織的薄弱面，即易受大國控制，從而削弱發(fā)展中國家在國際事務中的發(fā)言權，損害發(fā)展中國家的利益。

2.3 網(wǎng)絡化的治理模式及其特點

在全球化時代，各國的人民之間互相交流、合作，建立起跨越國家邊界的廣泛聯(lián)系，從而形成了密集的跨國網(wǎng)絡。所謂網(wǎng)絡，“是以自愿、互利、橫向的交往和交流模式為特點的組織形式。”[13]這種獨立于政府之外的跨國網(wǎng)絡為國際非政府組織提供了參與全球治理的平臺。在這個跨國網(wǎng)絡中，國際非政府組織利用先進的交通與通訊技術，將分布于全球各地的成員聯(lián)絡起來，針對特定的問題，在信任和互利的基礎上，協(xié)調偏好各異的行動者形成統(tǒng)一的行動，發(fā)出倡議，形成了網(wǎng)絡化的治理模式。這種治理模式的主要特點表現(xiàn)在：第一，參與治理的主體為國際非政府組織。這些非政府組織不僅數(shù)量龐大，而且分布范圍十分廣泛，包括了如人口、教育、扶貧、衛(wèi)生保健、婦女兒童保護、生態(tài)環(huán)境保護、非核化運動、難民救援以及人權保障等許多領域，形成了一個獨立于國家體系之外的全球公民社會。第二，非官方性，甚至在很多議題上還與所在國政府意見不一致。在體制上，非政府組織是自愿性、非營利性的組織機構，受政府影響少，具有一定的自主性；在議題設置方面，非政府組織關心的問題大多涉及到發(fā)展、人道主義、環(huán)境保護等人類共同關心的問題。但在這個網(wǎng)絡化的治理空間中，有很多相關領域的專業(yè)人士和知識精英，形成的建議容易為各方采納，有時還成為政府政策調整的參考依據(jù)。第三，多渠道表達治理訴求。由于治理網(wǎng)絡中非政府組織數(shù)量眾多，議題設置范圍無所不包，這必然導致網(wǎng)絡內各種組織意見互相沖突，甚至有些組織扮演反政府的角色，因而必然影響治理網(wǎng)絡效能的發(fā)揮。非政府組織如何利用網(wǎng)絡進行說服、交往和施壓以表達自身訴求？網(wǎng)絡模式提供了多個表達渠道，如果組織之間的交流渠道被堵，它們則啟動網(wǎng)絡，網(wǎng)絡成員通過自己的國家或第三方組織施加壓力，形成網(wǎng)絡的回飛鏢影響模式來表達自己的利益訴求①。總之，網(wǎng)絡化治理模式手段靈活，形式多樣，既有利于提高解決全球問題的效益，同時又使決策過程多元化與透明化，對推動全球治理進程有一定助益。

2.4 多元多層合作治理模式

多元多層合作治理模式由二戰(zhàn)后多邊主義合作秩序演化而來。隨著全球化的深入發(fā)展，國內事務與全球事務絕對界限消失，出現(xiàn)了新經(jīng)濟權力與區(qū)域權力中心，與傳統(tǒng)的國家政府分享權力，從而形成了從地方到全球的多層面的（正式與非正式的）政治合作體系，通過制定和實施全球的或跨國的規(guī)范、原則、計劃和政策來實現(xiàn)共同的目標和解決共同的問題。

這種全球治理模式具有以下幾個特點：第一，全球治理的結構是多層次的，主要由全球性政府間組織（如聯(lián)合國系統(tǒng)）、區(qū)域性政府間組織（如歐盟、東南亞國家聯(lián)盟等）、超國家的機構（如公民社會、商務網(wǎng)絡等）和次國家的機構（如公共協(xié)會和市政部門等），而夾在這些層級之間的則是民族國家。第二，它是多頭的或者多元的。權威是分散的，在治理的不同層次之間或者不同的基礎設施之間被重新劃分[14]。但國家的地位并沒有下降，其作用反而越來越重要，它們逐漸演變成關鍵的戰(zhàn)略領域，把處于不同層次中的治理行為體縫合在一起，并將國家之外的管理活動合法化。第三，由于全球治理過程中，“全球政策的制定和執(zhí)行是一個超國家的、國家的、跨國的和地方的力量之間的政治協(xié)商和合作的過程”[15]，因此，這種治理模式強調參與的廣泛性、平等性和透明性及責任性。

3 全球治理模式的現(xiàn)實選擇:以聯(lián)合國為中心的治理模式

以上分析的幾種全球治理模式都是在多主體參與的條件下，突出某類參與主體而劃分出來的幾種有代表性的治理模式，但都不能全面概括全球治理的現(xiàn)實，存在著對當今全球治理的誤讀。因此，在當前國際條件下，以聯(lián)合國為中心的治理模式更能反映戰(zhàn)后全球治理的演化歷程，也是解決全球和平與發(fā)展問題的現(xiàn)實選擇。

3.1 聯(lián)合國為全球治理協(xié)調中心具備的基本條件

聯(lián)合國成立于20世紀40年代，是當今世界上規(guī)模最大、最具有號召力的國際組織，其宗旨和原則仍然是國際社會處理國與國之間關系和解決全球性問題的基本準則，其倡導千年發(fā)展目標為在全球范圍內消除不平等和貧困、縮小發(fā)達國家與發(fā)展中國家的差距、實現(xiàn)共同繁榮奠定了基本思路，正成為當今世界最大的集體行動。聯(lián)合國在某種程度上具有全球政府的特點，其自身設置的規(guī)則、標準和其行動程序也使它具備了成為全球治理協(xié)調中心的基本條件。

第一，聯(lián)合國具有廣泛的代表性。一方面，聯(lián)合國是由主權國家組成的，世界上幾乎每一個國家都加入了聯(lián)合國，加入聯(lián)合國被認為是國際社會承認該國政府合法性的標志。聯(lián)合國成為各國表達各自立場、觀點和對國際問題的態(tài)度的集會、議事的場所。聯(lián)合國前秘書長安南對此作了高度評價：“聯(lián)合國在其整個歷史時期，作為一個討論全球問題和訂立全球標準的會議場所，發(fā)揮著重要作用”②。另一方面，聯(lián)合國與政府間國際組織和非政府組織建立了廣泛的聯(lián)系。依據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，全球性的專門性國際組織成為聯(lián)合國的專門機構，一般性的區(qū)域性國際組織也應與聯(lián)合國協(xié)調行動[16]。與此同時，聯(lián)合國還充分重視正在興起的全球公民社會力量，將國際非政府組織納入到聯(lián)合國體系中來，賦予它們在聯(lián)合國中的咨商地位?？傊?，聯(lián)合國既是主權國家間最重要的國際組織，同時它與其他國際組織、國際非政府組織的聯(lián)系和交往也頗為密切，使得它具有廣泛的代表性和開放性。

第二，聯(lián)合國擁有具有國際“憲法”地位的《聯(lián)合國憲章》。《憲章》全面確定了聯(lián)合國的體制構成和目標，制定了當代國際關系基本準則。其中，《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的維護國際和平與安全、發(fā)展各國之間的友好關系、促進世界合作的宗旨，以及主權平等、和平解決爭端的原則構成了當代國際法的重要淵源，形成了指導當代國際關系的準繩，始終代表著國際社會對和平、正義與進步目標的追求。

第三，聯(lián)合國被賦予了廣泛的職能。聯(lián)合國最初的職能范圍主要涉及傳統(tǒng)的國際政治領域，如安全問題等。但在全球化的今天，聯(lián)合國的職能范圍，已經(jīng)擴展到人類活動的幾乎所有的領域，可以說是上至外層空間，下到海洋床底，從維持和平行動到人道主義救援，無所不包，基本上“包括了像北極熊保護協(xié)議這樣比較狹窄的內容，又包括了像南極洲和外層空間保護這些更加寬泛的內容”[17]，覆蓋了人類生活的方方面面。

3.2 聯(lián)合國作為全球治理協(xié)調中心所起的作用

目前聯(lián)合國已經(jīng)成為各國處理全球公共事務、解決全球問題的綜合協(xié)調中心，成為構建國際政治經(jīng)濟新秩序的基礎部分，其重要性是其他任何國際組織都不能取代的。它所發(fā)揮的作用主要表現(xiàn)在三個方面：第一，聯(lián)合國發(fā)揮著重要的論壇作用。聯(lián)合國的論壇作用為各國展開直接、迅速的溝通與交流提供了條件，從而有利于各國之間的相互了解，同時，聯(lián)合國允許國際非政府組織加入到相關議題的討論中，充分表達自己的主張。讓國際社會了解自己的意見訴求，從而有利于推動整個國際社會的互動與合作。

第二，制定國際規(guī)則，形成國際機制，推動全球治理向法治化方向發(fā)展。聯(lián)合國的主要工作就是達成國際共識，制定國際游戲規(guī)則，形成國際機制。在全球化時代，“只有聯(lián)合國這樣的全球性國際組織才有制定要想使所有人受惠于全球化所必須的原則、標準和規(guī)則的能力和合法性”③。聯(lián)合國通過的各種條約、公約具有一定的權威性和約束力。這對推動國際社會朝著有序的、有組織的、可控制的方向演化起了積極的作用。

第三，聯(lián)合國在缺乏全球政府、處于無政府狀態(tài)中的國際社會中起著整合國際社會各行為體的作用。“作為一個無所不包的體系，聯(lián)合國已經(jīng)日益廣泛地把主權國家、其他獨立的政府間組織以及非政府組織整合在一起”[18]。為了解決全球性問題，聯(lián)合國需要整合和協(xié)調四個層次上的行為體：一是國家與國家在全球治理中的活動；二是聯(lián)合國體系內各機構與專門機構的活動；三是在非政府組織參與全球治理時給予引導和協(xié)調；四是協(xié)調各主要區(qū)域性國際組織與聯(lián)合國在全球治理中的分工與合作。

總之，盡管聯(lián)合國在治理全球事務中也存在著明顯的不足和缺陷，卻是不可缺少的協(xié)調中心，為全球合作提供了一個有效的平臺。通過改革和自我完善，聯(lián)合國將在未來的全球公共事務管理中將扮演更加重要的角色。

注釋：

① 關于這種回飛鏢影響模式的具體操作流程，可參見瑪格麗特·E·凱克，凱瑟琳·辛金克．超越國界的活動家——國際政治的倡議網(wǎng)絡[M]．北京大學出版社，2005：15．

② http://www.un.org/chinese/reform/investing-in-un.html

③ 聯(lián)合國秘書長安南的講話，根據(jù)路透社1998年9月8日電。轉引自：蒲俜，當代世界中的國際組織[M]．當代世界出版社，2002：74．

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