我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究

姜聰

(沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

一 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的實踐分析

(一)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史沿革及其績效評價

由于農(nóng)村中人口的變化，土地在不斷地調(diào)整，村民對土地沒有穩(wěn)定的使用權(quán)和收益權(quán)，“兩田制”在一定程度彌補了這種效率損失?！皟商镏啤睂⑥r(nóng)田據(jù)人口平均分“口糧田”，據(jù)勞動力平均分“責(zé)任田”;前者僅承擔農(nóng)業(yè)稅，后者還要分攤提留?！皟商镏啤痹谝欢ǔ潭壬霞骖櫫诵屎凸剑y以穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

“四荒”使用權(quán)拍賣是家庭承包責(zé)任制的繼續(xù)和發(fā)展。其以拍賣等方式把荒山、荒坡、荒溝、荒灘的使用權(quán)分配給不同經(jīng)濟主體。通過“四荒”使用權(quán)的拍賣，不僅資源配置效率得到提高，而且有良好的激勵和約束效率。

租地農(nóng)場制，即以村委會為載體建立土地管理公司，將土地經(jīng)營權(quán)按人口股份化，采取競爭招標承租方式，承租人獨立經(jīng)營其所租的土地，并按合同約定交納租金和稅金。租地農(nóng)場制較好地維護了農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)。

土地股份合作制，即把土地折股分配給農(nóng)民個體擁有，由社區(qū)對土地實行統(tǒng)一規(guī)劃以及開發(fā)利用。股份合作制監(jiān)督機制良好，形成多元投資主體，是能使農(nóng)民土地的使用權(quán)、收益權(quán)得到保障的最好方式。

農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，即在“兩田制”，“四荒”拍賣，租地農(nóng)場制或股份合作制等土地流轉(zhuǎn)的模式下，把集體所有的土地形成一定規(guī)模的土地經(jīng)營方式。適度規(guī)模經(jīng)營可以降低小農(nóng)經(jīng)濟的束縛，是保障農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的關(guān)鍵。

(二)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度發(fā)展的制約因素

首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度不健全、不完備，其主要表現(xiàn)以下幾個方面:其一是法規(guī)之間相互矛盾，存在沖突。目前，我國土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)之間在內(nèi)容上不能銜接，甚至存在互相矛盾的情況。其二是我國對農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)仍存在諸多立法漏洞。我國對于土地承包經(jīng)營權(quán)的全國性的法律只有《農(nóng)村土地承包法》，但該法規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容和程序太過籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

其次，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后。在一些經(jīng)濟較落后地區(qū)，由于農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)民把土地作為最基本的的生活保障，在實際生活中，土地依然是其基本生活資料和主要收入來源，沒有完善的社會保障制度或是穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂，流轉(zhuǎn)主動性差。

最后，農(nóng)村社會化服務(wù)體系不完善。當前我國農(nóng)村生產(chǎn)力的整體水平偏低，大多數(shù)地方僅存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應(yīng)服務(wù)。在缺少配套服務(wù)的條件下，大多數(shù)農(nóng)民無力經(jīng)營較大面積的土地，致使土地流轉(zhuǎn)的需求力匱乏。

綜上所述，制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的因素不僅有認識方面和制度方面的因素，還有自然資源方面的因素。市場經(jīng)濟體制下，對于資源的配置，應(yīng)該遵守市場規(guī)律進行配置，這不僅只對城鎮(zhèn)經(jīng)濟，農(nóng)村集體土地資源也要按市場規(guī)律配置。

二 對完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的思考

(一)加強政府科學(xué)引導(dǎo)職能

根據(jù)筆者查閱的相關(guān)材料和各地的調(diào)查來看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法在一些地方還沒有完全得到落實。主要體現(xiàn)在，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)階段，一些地方?jīng)]有通過合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確。簽訂了流轉(zhuǎn)合同，內(nèi)容也不夠完善。為此，筆者建議應(yīng)使農(nóng)戶擁有明確的產(chǎn)權(quán)，并且政府應(yīng)鼓勵農(nóng)民在土地保養(yǎng)、以及其他增進生產(chǎn)率的設(shè)施等方面進行投資，進而提高土地的高附加值生產(chǎn)。政府應(yīng)該在堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，因地制宜，積極引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，探索發(fā)展新途徑、新辦法。

(二)進一步完善農(nóng)地制度

只有對土地流轉(zhuǎn)的收益進行合理的分配，才能更好的完善土地流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更多的體現(xiàn)為主體的自治，在流轉(zhuǎn)中應(yīng)該明確流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民，防止集體經(jīng)濟組織干預(yù)農(nóng)民間的土地流轉(zhuǎn)，尤其是介入農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的收益分配。

農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求為在家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)之上，有效合理的賦予農(nóng)民農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)并允許土地承包經(jīng)營權(quán)合法的流轉(zhuǎn)。筆者認為，可以在我國經(jīng)濟較發(fā)達農(nóng)村發(fā)展較成熟的地區(qū)先行賦予農(nóng)民農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，將其作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的試點。

(三)加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)

首先，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格機制的建設(shè)，確定的土地價格可作為土地承包經(jīng)營權(quán)入股及抵押的依據(jù)使得土地流轉(zhuǎn)市場的平穩(wěn)的運作。筆者認為，我國應(yīng)以集體經(jīng)濟組織為單位建立土地評價小組，對土地進行定級、估價。具體辦法為:首先，依據(jù)地勢地貌、土質(zhì)、灌溉條件、平整度等劃分土地等級。其次，再對土地進行經(jīng)濟評價，并主要以各級土地的純收益為依據(jù)估算土地使用權(quán)的價格。

此外，應(yīng)加強土地登記制度，具體工作有:第一，對農(nóng)村土地進行全面調(diào)查，查清土地的數(shù)量、位置、利用狀況等事項。第二，在加強地籍調(diào)查和土地評價的基礎(chǔ)上，對依法流轉(zhuǎn)土地實行土地登記。第三，妥善保管各種地籍檔案資料，便于日后的農(nóng)村土地管理和流轉(zhuǎn)。

(四)改善土地市場的外部環(huán)境

認真總結(jié)各地的先進經(jīng)驗來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)推進的一個重要條件就是為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。包括建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，保障土地供求雙方聯(lián)系的暢通;建立農(nóng)村社會保障體系，解決土地的轉(zhuǎn)讓者就業(yè)、戶籍、醫(yī)療保障、子女入學(xué)等的后顧之憂以及完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，解決分散經(jīng)營給農(nóng)民帶來的主要困難，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

［1］王利明:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干問題探析》，載《人民大學(xué)學(xué)報》2001年第6期;

［2］王振中:《.產(chǎn)權(quán)理論與經(jīng)濟發(fā)展》，社會科學(xué)出版社2005年版;

［3］趙俊娟:《農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究》，載《河北法學(xué)》2004年第5期;

［4］Prosterman，Roy，Tim Hanstad and Ping Li.Can China Feed Itself?.Scientific American，1996，275(5):90－96.