納稅服務(wù)職能定位研究

◆仲崇文

稅收管理是經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，而稅收征管與納稅服務(wù)則是稅收管理工作的兩大核心業(yè)務(wù)，因此，從這一意義上講，納稅服務(wù)也是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)管理不可或缺的重要組成部分。納稅服務(wù)已成為當(dāng)下稅務(wù)機(jī)關(guān)構(gòu)建和諧稅收、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的重要抓手。納稅服務(wù)職能的厘清既是優(yōu)化納稅服務(wù)的前提，又是提高納稅服務(wù)質(zhì)量、效率、水平的內(nèi)在需要。只有在納稅服務(wù)職能明確定位的基礎(chǔ)上，才能合理地確定稅務(wù)機(jī)關(guān)在服務(wù)型政府建設(shè)大架構(gòu)的涉稅服務(wù)體系中的縱橫坐標(biāo)，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)的效能，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效、穩(wěn)定、健康、可持續(xù)地發(fā)展。

一、我國(guó)納稅服務(wù)職能定位存在的問題

一是不需服務(wù)而服務(wù)，產(chǎn)生錯(cuò)位。特別是一些基層稅務(wù)部門單純從本單位利益考慮，工作作風(fēng)不實(shí)，不從納稅人需求出發(fā)，一味追求轟動(dòng)效應(yīng)，注重宣傳形式，致使納稅人疲于應(yīng)付，加重工作負(fù)擔(dān)，直接影響納稅人的正常工作秩序，出現(xiàn)典型的“被服務(wù)”現(xiàn)象，納稅服務(wù)職能錯(cuò)位。一方面，加重了稅務(wù)人員的壓力，服務(wù)資源浪費(fèi)，不能產(chǎn)生預(yù)期效果，得不償失；另一方面，納稅人敢怒不敢言，好事變成了壞事，事與愿違，同時(shí)，還有損于稅務(wù)部門的正面形象，造成不應(yīng)有的后果。

二是需要服務(wù)而不會(huì)服務(wù)，產(chǎn)生缺位。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)類型多元化，經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜化，納稅人對(duì)稅收服務(wù)的要求越來越高，個(gè)性化服務(wù)需求愈來愈普遍，這就對(duì)當(dāng)下稅務(wù)人員的素質(zhì)要求越來越高，復(fù)合型人才和高素質(zhì)人才的需求量明顯增加，而人才的培養(yǎng)和引進(jìn)、補(bǔ)充，不是一蹴而就，需要一個(gè)過程，這就與納稅人的服務(wù)需求產(chǎn)生了落差，實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生需要的服務(wù)得不到，或者說需要的服務(wù)得不到完全滿足的現(xiàn)象，產(chǎn)生了典型的納稅服務(wù)職能缺位。既影響了納稅人的服務(wù)需求，同時(shí)也影響了稅務(wù)部門的良好形象。

三是因服務(wù)過度致使?fàn)幾h，產(chǎn)生越位。改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷加快，納稅服務(wù)工作得到了社會(huì)各方的關(guān)注和重視，特別是近年來，國(guó)家稅務(wù)總局把納稅服務(wù)列為稅收管理工作的兩大核心工作之一，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)把納稅服務(wù)納入了稅收整體工作的重要考核指標(biāo)，納稅服務(wù)工作的壓力也愈來愈大，有些基層稅務(wù)部門為了工作水平的進(jìn)一步提高和創(chuàng)新工作的需要，不從稅收法制賦予納稅服務(wù)的工作職責(zé)出發(fā)，一味地追求納稅服務(wù)的“全、細(xì)、優(yōu)”，產(chǎn)生了保姆式、包辦式和涉稅事務(wù)全部代理等等“過度”納稅服務(wù)，形成了應(yīng)由納稅人承擔(dān)的法律責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)槎悇?wù)部門承擔(dān)，引起不應(yīng)有的法律爭(zhēng)議?！霸轿弧钡募{稅服務(wù)給稅務(wù)部門帶來了許多法律糾紛，直接影響了稅務(wù)部門的公信力。

二、納稅服務(wù)職能定位選擇

本文所提及的納稅服務(wù)應(yīng)界定為狹義的納稅服務(wù)，即由稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定，為確保納稅人依法納稅，指導(dǎo)、幫助和方便納稅人正確履行納稅義務(wù)，維護(hù)其合法權(quán)益而提供的服務(wù)。對(duì)于納稅服務(wù)職能定位的研究則是指稅務(wù)機(jī)關(guān)在服務(wù)型政府建設(shè)的大架構(gòu)中，為切實(shí)保障納稅人依法納稅和行使權(quán)利而體現(xiàn)出的功能或應(yīng)發(fā)揮的重要作用。

（一）從服務(wù)型政府建設(shè)的大架構(gòu)中，找準(zhǔn)納稅服務(wù)職能

1.全面有效公開政策法規(guī)。服務(wù)型政府的客體就是公民和各種社會(huì)組織，而納稅服務(wù)的客體便是廣大納稅人。要讓廣大納稅人準(zhǔn)確有效地履行好納稅義務(wù)，行使好自身的權(quán)利，全面有效地公開稅收政策法規(guī)就是前提和關(guān)鍵，為此，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要在建立健全稅收政策法規(guī)的同時(shí)，把宣傳政策法規(guī)、解讀政策法規(guī)、輔導(dǎo)政策法規(guī)、掌握政策法規(guī)和應(yīng)用政策法規(guī)始終作為納稅服務(wù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，最大限度地讓廣大納稅人知法、懂法、守法和用法，有效地實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法成本的降低和廣大納稅人納稅成本的降低。

2.建立健全便捷服務(wù)體系。方便快捷是廣大納稅人處理各種涉稅事務(wù)最直接的要求和最突出的反映，據(jù)此應(yīng)成為各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)建立健全納稅服務(wù)體系的一條基本原則，從納稅人需求和服務(wù)目標(biāo)入手，建立健全稅收立法體系、政策法規(guī)發(fā)布體系、咨詢答疑和解讀輔導(dǎo)體系、跟蹤服務(wù)重點(diǎn)幫促體系、專業(yè)人才培養(yǎng)體系、服務(wù)效果測(cè)評(píng)體系、服務(wù)成果應(yīng)用體系等等，從不同層次、不同側(cè)面、不同角度和不同要求上，多角度、全方位、全過程地為廣大納稅人提供方便快捷的納稅服務(wù)。

3.不斷改善服務(wù)方式方法。納稅人滿意的服務(wù)方式和服務(wù)方法就是最好的方式方法。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展和納稅人需求的不斷變化，服務(wù)的方式方法也要隨之改變，否則，就不能滿足納稅人不斷變化的需要。對(duì)此，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)定期組織服務(wù)需求調(diào)查，及時(shí)掌握需求變化，適時(shí)改變服務(wù)方式，真正把納稅人滿意當(dāng)成稅務(wù)機(jī)關(guān)開展納稅服務(wù)的工作追求和奮斗目標(biāo)，以真誠(chéng)有效的納稅服務(wù)和追求卓越的工作精神，不斷提升納稅人的滿意度。

4.突出強(qiáng)化服務(wù)績(jī)效考核。服務(wù)是形式，效果是目的，只有形式與目的一致，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期工作目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)納稅人滿意的服務(wù)目標(biāo)，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)就必須對(duì)納稅服務(wù)績(jī)效實(shí)施嚴(yán)格考核，對(duì)納稅服務(wù)的各項(xiàng)工作內(nèi)容，制定細(xì)致的工作標(biāo)準(zhǔn)，明確工作要求、工作時(shí)限、工作責(zé)任、工作獎(jiǎng)懲和工作成果的應(yīng)用等等，并以此量化成具體的績(jī)效考核指標(biāo)，定期開展服務(wù)績(jī)效指標(biāo)的考核驗(yàn)收，以此兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，切實(shí)保證有效的納稅服務(wù)。

（二）從稅法賦予履行的義務(wù)中，找準(zhǔn)納稅服務(wù)職能

1.強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，為納稅服務(wù)提供人才保證。人是一切工作的主體，人才是事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。稅務(wù)機(jī)關(guān)要在納稅服務(wù)工作中體現(xiàn)應(yīng)有的功能和發(fā)揮應(yīng)有的作用，稅務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)就是重中之重。既要重視全體稅務(wù)人員整體素質(zhì)的全面提高，也要重視一線直接從事納稅服務(wù)工作人員專業(yè)素質(zhì)的不斷提升；既要重視一般性人才的教育和培養(yǎng)，也要重視綜合性人才的選樹和打造；既要重視各種專業(yè)人才知識(shí)的不斷更新，也要重視納稅服務(wù)特殊人才的引進(jìn)和培養(yǎng)；既要重視人才政治素質(zhì)的可靠，也要重視業(yè)務(wù)素質(zhì)的優(yōu)秀，要始終不斷是造就人才發(fā)展的梯隊(duì)，為納稅服務(wù)提供源源不斷的人才隊(duì)伍，有效保證納稅服務(wù)人才的供應(yīng)。

2.強(qiáng)化制度建設(shè)，為納稅服務(wù)提供制度保證。制度是當(dāng)今社會(huì)強(qiáng)化管理的重要抓手。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要高度重視和強(qiáng)化制度建設(shè)，建立健全不斷提升稅務(wù)人員政治業(yè)務(wù)素質(zhì)的隊(duì)伍建設(shè)制度，突出清正廉潔、強(qiáng)化內(nèi)在約束的勤廉制度，規(guī)范執(zhí)法、增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的責(zé)任追究制度，定期檢查考核、確保工作成果的績(jī)效考核制度等等，強(qiáng)調(diào)制度明確為準(zhǔn)，變?nèi)吮O(jiān)督人為制度約束人，變領(lǐng)導(dǎo)要我做為我應(yīng)自己做，從基礎(chǔ)環(huán)節(jié)入手，為納稅服務(wù)的功能發(fā)揮和作用體現(xiàn)，提供有力的制度保證。

3.加強(qiáng)信息化建設(shè)，為納稅服務(wù)提供技術(shù)支撐。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，科技現(xiàn)代化的快速發(fā)展，科技在各領(lǐng)域的運(yùn)用越來越顯得重要，尤其信息化技術(shù)在稅收管理中的運(yùn)用為納稅服務(wù)拓展了廣闊的空間。納稅人數(shù)據(jù)信息庫(kù)的逐步建立和完善，為建立網(wǎng)上稅務(wù)局創(chuàng)造了條件，一個(gè)不受時(shí)間、空間和地域限制的信息高速公路為納稅服務(wù)的低成本、高效率提供了科技支撐。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)既要重視在日常稅收管理中運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，也要重視與其他相關(guān)部門數(shù)據(jù)信息庫(kù)的對(duì)接，最大限度地實(shí)現(xiàn)部門間的信息共享，為低成本、高效率的納稅服務(wù)提供有力的技術(shù)支撐。

（三）從不斷發(fā)展的納稅人需求中，找準(zhǔn)納稅服務(wù)職能

1.定期開展需求調(diào)查，不斷調(diào)整服務(wù)思路。隨著改革開放的不斷深入，廣大納稅人所處的稅收環(huán)境始終在不停地變化之中，納稅人必然會(huì)隨著內(nèi)外環(huán)境的變化，對(duì)納稅服務(wù)提出與之適應(yīng)的新需求，為此，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要定期組織開展納稅服務(wù)需求的調(diào)查，適時(shí)掌握納稅人的最新需要，不斷調(diào)整完善納稅服務(wù)工作思路，及時(shí)滿足納稅人對(duì)納稅服務(wù)的新要求。

2.合理確定服務(wù)類型，組織開展分類服務(wù)。納稅服務(wù)具有對(duì)象的復(fù)雜性、需求的變動(dòng)性、工作的長(zhǎng)期性和手段的多樣性等明顯特點(diǎn)。為了滿足不同層次、不同行業(yè)、不同類型和不同規(guī)模納稅人的納稅服務(wù)需求，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要針對(duì)不同特點(diǎn)的納稅人，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，按需求和類別組織開展日常的納稅服務(wù)，以確保實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期服務(wù)的有效性，短期服務(wù)的針對(duì)性，日常服務(wù)的公平性。

3.科學(xué)選定服務(wù)重點(diǎn)，精心組織個(gè)性服務(wù)。納稅服務(wù)工作一定要圍繞各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)工作中心組織開展，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)尤其要結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，有目的、有重點(diǎn)地科學(xué)選定納稅服務(wù)對(duì)象，既要制定普遍性的納稅服務(wù)實(shí)施方案，也要針對(duì)重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象明確幫促措施，集中優(yōu)勢(shì)資源突出做好對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的納稅服務(wù)工作，抓出效果，樹好樣子，以此帶動(dòng)整體納稅服務(wù)工作的全面開展。

（四）從稅法遵從度持續(xù)提升中，找準(zhǔn)納稅服務(wù)職能

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的稅收是國(guó)家稅收與公共稅收、權(quán)利稅收與服務(wù)稅收的辯證統(tǒng)一，納稅人履行納稅義務(wù)就應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家提供的公共服務(wù)和權(quán)益保護(hù)，這也是法治社會(huì)的具體體現(xiàn)。

1.牢固確立征納雙方法律地位平等的理念。納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)法律關(guān)系和地位是平等的。納稅人不僅僅是依法納稅的義務(wù)主體，也是政府機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的對(duì)象。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要尊重納稅人的平等主體地位，在依法向納稅人行使征稅權(quán)的同時(shí)，注意保護(hù)納稅人的各項(xiàng)合法權(quán)益。堅(jiān)持稅法面前人人平等，公平、公正、文明、規(guī)范執(zhí)法，為納稅人提供良好的稅收環(huán)境。按照OECD提出對(duì)納稅遵從不同的納稅人采取不同措施的理論，以及國(guó)家稅務(wù)總局提出稅收征管和納稅服務(wù)是稅收管理的核心業(yè)務(wù)的新思路，把納稅人按照信用等級(jí)，劃分為可能遵從、有可能不遵從和不遵從三種類型，針對(duì)不同類型實(shí)施不同的措施。對(duì)于可能遵從型納稅人主要是提供優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)，鼓勵(lì)和充分調(diào)動(dòng)納稅人自覺納稅；對(duì)于有可能不遵從型納稅人，客觀分析納稅人的納稅能力和遵從發(fā)展趨勢(shì)，采取納稅服務(wù)和稅收管理并舉的措施，引導(dǎo)和激發(fā)納稅遵從，防范和制止逃稅現(xiàn)象的發(fā)生；對(duì)于不遵從型納稅人，這是稅收管理的重點(diǎn)，通過嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)厲打擊迫使其不斷提高納稅遵從。

2.建立健全保障納稅人合法權(quán)益的法律機(jī)制。依法治稅是創(chuàng)造良好納稅環(huán)境和保護(hù)納稅人合法權(quán)益的前提條件，也是對(duì)納稅人最基本的服務(wù)。只有做到了依法治稅，才能營(yíng)造良好的納稅環(huán)境，實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人合法權(quán)益的保護(hù)。一要規(guī)范立法。加強(qiáng)稅收行政立法建設(shè)，使以保護(hù)納稅人合法權(quán)益為重要內(nèi)容的納稅服務(wù)的各類制度規(guī)范化、程序化和法制化，提高立法質(zhì)量，提升稅收法律法規(guī)級(jí)次，專門制定一部保護(hù)納稅人合法權(quán)益的法律，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅，納稅人依法納稅，政府依法用稅。二要規(guī)范執(zhí)法。既要重程序，又要重實(shí)體。規(guī)范執(zhí)法的重點(diǎn)是合理地限制稅務(wù)人員的自由裁量權(quán)和杜絕人情稅、關(guān)系稅的發(fā)生。三要規(guī)范司法。要建立健全聽證、行政復(fù)議和訴訟等制度，使之能與其他相關(guān)法律相銜接，使救助服務(wù)由行政性質(zhì)向司法性質(zhì)發(fā)展，從而保護(hù)納稅人救濟(jì)權(quán)等權(quán)益的真正實(shí)現(xiàn)。四要簡(jiǎn)化稅制。稅制的繁簡(jiǎn)決定了稅收征管制度，而征管制度的繁簡(jiǎn)決定了稅務(wù)機(jī)關(guān)的辦事效率和征納成本，這些都直接涉及納稅人的利益。簡(jiǎn)化的稅制有利于建立和諧的征納關(guān)系、良好的納稅環(huán)境，更好地保護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

3.著力規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法與稅收監(jiān)督。公平公正執(zhí)法不僅是對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者的打擊，也是對(duì)守法經(jīng)營(yíng)者最好的權(quán)益保護(hù)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的體現(xiàn)。按照國(guó)家稅務(wù)總局稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制“兩個(gè)辦法”和“兩個(gè)范本”的要求，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的目標(biāo)、任務(wù)、要求、程序、時(shí)限等因素以及執(zhí)法過錯(cuò)的性質(zhì)、嚴(yán)重程度等情況進(jìn)行梳理歸納，設(shè)置客觀的量化標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用信息化技術(shù)對(duì)稅務(wù)人員的執(zhí)法軌跡進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控，實(shí)行責(zé)任追究，有效降低侵犯納稅人合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

4.創(chuàng)建保障納稅人合法權(quán)益平臺(tái)。保護(hù)納稅人合法權(quán)益要多管齊下，稅前要加強(qiáng)宣傳，使納稅人明白自己的權(quán)益；稅中要敢于用權(quán)，使自己的權(quán)益得到有效保障；稅后要及時(shí)維權(quán)，切實(shí)防止侵權(quán)行為的發(fā)生。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要從維權(quán)服務(wù)角度出發(fā)，積極組織納稅人建立維權(quán)中心、納稅人行業(yè)協(xié)會(huì)、稅收志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)維權(quán)組織，為納稅人權(quán)利的爭(zhēng)取、擴(kuò)展和維護(hù)提供有力的組織支撐。同時(shí)把12366納稅服務(wù)熱線、稅務(wù)網(wǎng)站和公共媒體有機(jī)地結(jié)合起來，建立快速受理納稅人訴求、分析納稅人訴求、解決納稅人訴求、反饋處理結(jié)果的四個(gè)響應(yīng)機(jī)制，拓展維權(quán)服務(wù)空間，保障納稅人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的公平正義。

（五）從納稅環(huán)境持續(xù)改善中，找準(zhǔn)納稅服務(wù)職能

納稅人依法納稅主要受到內(nèi)外兩大方面因素的影響，內(nèi)部主要受到納稅人素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、單位性質(zhì)以及投資構(gòu)成等等方面因素的影響；外部主要受法律法規(guī)對(duì)外公開程度、執(zhí)法機(jī)關(guān)宣傳解釋的深度、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法的強(qiáng)度、社會(huì)各方配合執(zhí)法的力度以及政府整合社會(huì)資源的硬度等等方面的影響。構(gòu)成納稅環(huán)境的主要因素來自于外部，因此，在納稅人稅法遵從度充分提高，納稅環(huán)境持續(xù)改善的情況下，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)開展納稅服務(wù)的功能和作用應(yīng)充分體現(xiàn)在促進(jìn)其經(jīng)營(yíng)成果的最大化上，實(shí)現(xiàn)征納雙方的和諧共進(jìn)，具體應(yīng)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.籌劃稅收，突出體現(xiàn)優(yōu)惠服務(wù)。在不斷改善的良好稅收環(huán)境下，廣大納稅人的最大愿望就是要以最小的支出履行納稅義務(wù)，而各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)滿足這一需求，就是最好的納稅服務(wù)。對(duì)此，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要針對(duì)不同納稅人的實(shí)情和相關(guān)的政策規(guī)定，在不違反國(guó)家法律法規(guī)的前提下，盡心盡力地幫助納稅人進(jìn)行稅收籌劃，以實(shí)現(xiàn)納稅人享受稅收優(yōu)惠的最大化。

2.精心指導(dǎo)，突出體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)。納稅人的經(jīng)營(yíng)都要經(jīng)歷一個(gè)由小到大、有弱變強(qiáng)的不斷發(fā)展過程，同時(shí)也不可能永久不衰，這是一條經(jīng)濟(jì)規(guī)律。只有不斷創(chuàng)新，不斷發(fā)展新產(chǎn)品，不斷提升產(chǎn)品層次，不斷改進(jìn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展方式，才能確保持續(xù)不斷的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。稅務(wù)機(jī)關(guān)管理面寬，涉及面廣，信息靈敏，政策把握較準(zhǔn)，指導(dǎo)納稅人投資經(jīng)營(yíng)有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)條件，及時(shí)有效地提供信息指導(dǎo)納稅人組織經(jīng)營(yíng)，能夠較好地達(dá)到納稅人滿意的效果。

3.整合資源，突出體現(xiàn)發(fā)展服務(wù)。納稅服務(wù)是一項(xiàng)整體而又全面性的服務(wù)工作，既需要稅務(wù)機(jī)關(guān)的主角牽引，更需要社會(huì)方方面面的支持配合。為此，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)納稅服務(wù)的牽頭重任，積極整合社會(huì)各方資源，凝心聚力開展納稅服務(wù)工作，為努力構(gòu)建和諧社會(huì)爭(zhēng)作貢獻(xiàn)。