淺談事業(yè)單位預算管理的問題與對策

□李 涌

(山西廣播電視臺，山西太原030001)

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和財政部門對事業(yè)單位經(jīng)費預算管理政策的變化，事業(yè)單位的預算外資金逐漸增多，規(guī)模甚至遠遠超過了財政撥款。在此背景下，事業(yè)單位相關(guān)管理人員需要積極分析預算管理模式的相關(guān)問題，以強化、創(chuàng)新的原則對全部資金進行預算管理。通過建立和完善預算管理體系，將單位的各個環(huán)節(jié)納入到管理范圍之內(nèi)，進行精細化管理，形成一個有效的內(nèi)控機制，從而提高事業(yè)單位的管理水平，保證單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)?，F(xiàn)階段我國事業(yè)單位的預算管理受到社會形勢、思想觀念、管理方法等影響，效果不甚理想，預算管理水平有待進一步提高，筆者試對其中存在的問題進行分析。

1 預算管理存在的問題

1.1 預算管理目標與戰(zhàn)略目標沒有緊密結(jié)合起來

很多事業(yè)單位的預算管理目標沒有和本單位的戰(zhàn)略目標有效地、緊密地結(jié)合起來，沒有發(fā)揮出戰(zhàn)略目標對預算目標的支配與指導作用，造成預算的短期行為和一定的盲目性，以至于不能形成較為健全的預算編制機制及客觀、全面的預算指標體系，不利于實現(xiàn)本單位的戰(zhàn)略目標。

1.2 預算管理缺乏普通員工的有效參與和監(jiān)督

在預算編制過程中，單位各層級之間掌握信息不對稱，缺乏溝通和交流，普通員工基本不能參與到預算編制過程中，即使參與了也沒有話語權(quán)，造成預算數(shù)據(jù)與實際脫節(jié)，缺乏科學性和可操作性。從預算執(zhí)行來看，預算資金的使用多為部門負責人決策和控制，普通職工難以有效監(jiān)督，也缺乏參與監(jiān)督的積極性。

1.3 預算編制方法簡單，缺乏多樣性，編制的預算質(zhì)量不高

很多事業(yè)單位編制預算時，往往沿襲“上年實際支出數(shù)+本年調(diào)整數(shù)”的傳統(tǒng)預算管理方式，這種依據(jù)歷史指標或經(jīng)驗值的預算編制方法本身就存在合理性爭議，已然不能適應新形勢的發(fā)展要求，忽視了事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度和對未來經(jīng)濟活動客觀地分析與評估。如果預算年度經(jīng)濟活動的內(nèi)容或規(guī)模發(fā)生較大變化，用這種方法制定的預算指標就缺乏客觀性和可操作性。很多事業(yè)單位編制預算只是為了應付財政部門的要求，或為了預算而預算，致使預算流于形式，無法起到預算的管理和內(nèi)部控制作用。

1.4 預算編制松弛，預算執(zhí)行和控制的約束力和嚴肅性不夠，預算管理效率低

(1)由于信息的不對稱、目標差異和利益沖突的存在，部門在編制預算時為了自身利益，蓄意放寬預算標準，夸大業(yè)務活動耗用資源量及作業(yè)難度，虛報多列預算費用，水分較大，造成預算編制松弛。這個問題導致部門在預算執(zhí)行期間以各種方式加大報銷金額，盡可能花掉預算，或者在預算執(zhí)行接近尾聲時出現(xiàn)“快速消費、突擊花錢”的情況，如亂發(fā)勞務費，招待費和會議費居高不下，虛設(shè)經(jīng)濟業(yè)務套現(xiàn)，私設(shè)“小金庫”等。

(2)預算在實際執(zhí)行中缺乏有效的控制和監(jiān)督機制，主觀隨意性較大，實際支出與預算指標嚴重脫節(jié)，執(zhí)行力難以得到保障。資金的投向和使用效益問題沒有得到足夠重視，某些經(jīng)濟活動的資金使用效益降低，浪費現(xiàn)象多。實際支出超預算后沒有及時分析原因，也沒有經(jīng)過嚴格的審批程序就盲目追加預算，使經(jīng)過審批下達的預算成為一紙空文。

(3)預算指標體系設(shè)計不科學、不全面，精細化程度低，導致某一環(huán)節(jié)或某一經(jīng)濟活動沒有預算指標作為執(zhí)行和控制的依據(jù)，無法發(fā)揮預算的控制作用。

1.5 預算管理缺少有效的評價與考核機制，影響管理效果

預算考核意識淡薄，預算考核的結(jié)果與預算執(zhí)行者的經(jīng)濟利益和激勵機制脫鉤，預算執(zhí)行者沒有預算執(zhí)行與控制的壓力和動力，預算執(zhí)行約束力大打折扣，預算目標難以真正貫徹落實，最終使預算管理流于形式、形同虛設(shè)，預算管理的有效性降低。

2 對預算管理相關(guān)問題的解決途徑與對策

針對上述問題，筆者認為應當建立一種全面、科學、有效的預算管理體系，提高預算管理的質(zhì)量和效率，促進預算管理更好地發(fā)揮作用，把預算管理工作提高到一個新的層次，保證單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

2.1 確立緊緊圍繞本單位戰(zhàn)略的預算目標，以預算管理促成戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)

事業(yè)單位若想在預算管理方面有所突破，需要轉(zhuǎn)變思想，拓展思路，以本單位戰(zhàn)略目標為導向，制定出符合戰(zhàn)略目標的預算目標，使預算管理更加貼近戰(zhàn)略目標，避免脫離戰(zhàn)略軌道，規(guī)避預算管理中的短期不利行為，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標與各項經(jīng)濟業(yè)務活動的連接以及對資金流、業(yè)務流、信息流等的集成，起到規(guī)劃預測、控制管理、協(xié)調(diào)溝通和激勵考核的作用。

2.2 提高認識，使預算管理實現(xiàn)全員參與

預算管理是一個系統(tǒng)工程，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求全員共同參與，這樣才能完全實現(xiàn)其作用。預算的編制要經(jīng)過反復商討，征求意見，如組織部門負責人、職工代表進行討論，讓基層職工廣泛發(fā)表意見，避免預算脫離實際，提高預算編制的可操作性。

2.3 選擇適當、合理的預算編制程序，科學編制預算，確保預算編制的合規(guī)性、真實性、完整性和準確性

2.3.1 調(diào)查分析

編制預算要對本單位資源配置水平、業(yè)務發(fā)展規(guī)模、資金需求等情況進行調(diào)查分析，做到心中有數(shù);要加強對預算編制標準的調(diào)研，特別是對于無標準的項目進行深入調(diào)查分析，切實發(fā)揮預算編制標準的指導作用;堅持量入為出、統(tǒng)籌兼顧的原則，既要滿足業(yè)務發(fā)展需求，又要考慮自身財力;科學預測未來各項經(jīng)濟活動的發(fā)展變化，編制以提高效益為目標的、具前瞻性的預算。

2.3.2 收支論證

要十分重視對收入的預測，充分考慮可控因素和不可控因素，對本單位的資金來源和創(chuàng)收能力有客觀、合理的判斷和認識，從而對收入進行科學、準確地測算;在收入預算的基礎(chǔ)上，編制支出預算，合理安排基本支出與項目支出，切忌急功近利，盲目上項目，不要夸大預算數(shù)據(jù)，使預算與實際相背離。

2.3.3 方法和流程設(shè)計

在預算編制過程中，應當按照收入、基本支出、項目支出的橫向流程和“上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的縱向程序進行。采取固定預算、彈性預算、零基預算相結(jié)合的方法，科學、合理地測算。比如在費用預算的編制中則盡量采用零基預算，由部門按照各自的工作領(lǐng)域和職責分工對來年的各項工作任務進行測算計劃，并以此為基礎(chǔ)確定人員、業(yè)務發(fā)展需求，經(jīng)費水平，以挖掘降低費用的潛力;固定資產(chǎn)大修、更新改造等采用固定預算的編制方法。為了適應經(jīng)濟活動的發(fā)展變化，在制定預算指標值時，應給予一定的彈性區(qū)間，為預算管理其他環(huán)節(jié)的順利開展提供一定的空間。

2.4 建立嚴格而完善的預算執(zhí)行與控制機制，強化預算約束力，保證預算的權(quán)威性和嚴肅性

2.4.1 預算分解

編制的預算經(jīng)過單位決策層審批通過后，必須將預算作為預算期內(nèi)組織、協(xié)調(diào)各項經(jīng)濟活動的基本依據(jù)，在單位內(nèi)部具有“法律效力”。財務部門要及時將年度預算細化為季度預算或月度預算，層層分解，落實到各部門，各部門必須嚴格遵照執(zhí)行，保證各項工作按計劃、有順序、有步驟地進行。

2.4.2 預算控制

為確保預算執(zhí)行力度，確保預算資金得到最優(yōu)利用，減少浪費和虛報現(xiàn)象，財務部門要嚴格控制預算資金的支付，提高項目控制的精細化程度，調(diào)節(jié)資金收支平衡，確保資金的合理、合規(guī)、有序使用，對各類業(yè)務事項切實做到全過程控制，使各項經(jīng)濟活動向預算目標靠近，最終達到預算對全部經(jīng)濟活動進行控制的作用。

2.4.3 預算反饋和分析

財務部門要及時向各部門提供預算的執(zhí)行進度、執(zhí)行差異等財務信息，使各部門隨時掌握經(jīng)費的收、支、余情況;要會同其他部門對執(zhí)行差異認真分析原因，及時糾正執(zhí)行偏差，有效控制各項費用相互擠占和超支現(xiàn)象，將非正常業(yè)務活動控制在萌芽之中，減少不必要的損失。

2.4.4 預算調(diào)整

預算執(zhí)行要堅持剛性控制和柔性控制相結(jié)合，也就是嚴格執(zhí)行預算與適時調(diào)整預算相結(jié)合。要建立適度的彈性機制，在預算執(zhí)行中由于法規(guī)政策、經(jīng)營狀況等發(fā)生重大變化，致使預算無法執(zhí)行時，嚴格按照程序?qū)徟?，可以調(diào)整預算，以保證預算的準確性和有效性。

2.5 強化預算監(jiān)督，確保內(nèi)部控制的有效性

預算的執(zhí)行與監(jiān)督緊密聯(lián)系，有力監(jiān)督是有效執(zhí)行的重要保證。為了加大監(jiān)督力度，增強監(jiān)督的客觀獨立性和公平公正性，事業(yè)單位要建立和完善內(nèi)控機制，利用不相容職務分離、授權(quán)審批、內(nèi)部審計等手段對預算執(zhí)行過程進行核查、制衡、監(jiān)督和評價，保障預算良好實施。

2.6 全面評估預算執(zhí)行情況，嚴格預算考核機制

為了促進預算執(zhí)行，最大限度地控制和縮小“實際數(shù)和預算數(shù)”的差異，提高預算管理效果，激發(fā)員工最大的工作積極性和主動性，使個體目標與整體目標緊密地結(jié)合在一起，就必須建立科學合理、完善有效的考核與激勵機制。期末，將預算指標和實際支出對比，對于二者之間的差異在一定的彈性區(qū)間內(nèi)進行考核。考核的重點是可控項目，即各部門可以通過自身行為施加影響和落實責任的項目。對于客觀因素和不可控因素，應由各部門上報相關(guān)證明文件，經(jīng)單位決策層審批后剔除。對各部門預算考核應納入年度績效考核體系之中，考核結(jié)果作為評價其年度經(jīng)營業(yè)績的指標之一，與各部門負責人的績效薪酬掛鉤。對預算考核結(jié)果好的部門給予表彰，節(jié)約資金的一定比例可由部門自由開支等。

綜上所述，預算管理是一項任重而道遠的工程，是一個復雜的管理體系，需要循序漸進，不斷探索和完善。事業(yè)單位應在全面深刻認識預算管理的基礎(chǔ)上，加強對預算管理模式的研究與分析，構(gòu)建具有自身特色的預算管理機制，開展有效的預算管理，加強預算控制，并根據(jù)自身的發(fā)展和管理重點的變化，適時調(diào)整，從而保證預算管理效率的提升，達到提高單位管理水平、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

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