論產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的績(jī)效管理

李 芃

（長(zhǎng)沙市審計(jì)局，湖南長(zhǎng)沙410013）

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，是政府根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，為了加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，培育壯大優(yōu)勢(shì)企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，更好地促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，通過財(cái)政預(yù)算安排設(shè)立的專門用于資助、補(bǔ)貼受產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)或項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金能夠通過很小比例的投資補(bǔ)助，吸引大量的社會(huì)資本對(duì)特定方向的產(chǎn)業(yè)投入，從而加快這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。特別是對(duì)于那些處在市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)化起步期、發(fā)展前景廣闊、增長(zhǎng)潛力大的一些戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀企業(yè)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的發(fā)展帶動(dòng)作用明顯。由于引導(dǎo)資金主要來自財(cái)政資金的預(yù)算安排，決定了它具有兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是資金性質(zhì)上的公共性，二是資金數(shù)量上的有限性，從而決定了引導(dǎo)資金不是一般意義上的“輸血”資金，而是用于“造血”的資金。本文從產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的本質(zhì)和作用出發(fā)，就加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理的必要性、當(dāng)前產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在績(jī)效方面存在的突出問題等展開分析，并就加強(qiáng)引導(dǎo)資金的管理，提高資金使用效益，提出相關(guān)建議。

一、加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理的必要性

績(jī)效一詞在語義上解釋為“成績(jī)和功效”，“績(jī)效”的界定包括三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)、效率和效果，借鑒英國(guó)財(cái)政部對(duì)“3E”的定義：“經(jīng)濟(jì)指輸入成本的降低程度；效率指一種活動(dòng)或一個(gè)組織的產(chǎn)出及其投入之間的關(guān)系；效果指產(chǎn)出對(duì)最終目標(biāo)所做貢獻(xiàn)的大小”。績(jī)效管理是指一個(gè)部門或單位在積極履行責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得產(chǎn)出最大化的過程。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的基本特點(diǎn)，使得其作用能否真正有效發(fā)揮備受政府和社會(huì)各界關(guān)注，從而對(duì)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理提出了十分迫切的要求。

1.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理是加強(qiáng)財(cái)政管理的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是政府財(cái)政預(yù)算安排的一類專項(xiàng)資金。隨著財(cái)政管理規(guī)范化水平的不斷提高及財(cái)政資金管理內(nèi)涵的不斷延伸，行政首長(zhǎng)、政府決策部門、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門及社會(huì)公眾在關(guān)注財(cái)政資金使用合法性、合規(guī)性的基礎(chǔ)上，日益關(guān)注財(cái)政資金績(jī)效水平的高低。政府為扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展而安排的各類專項(xiàng)資金既是納稅人共同創(chuàng)造的財(cái)富，又是社會(huì)公共稀缺資源，為提高財(cái)政管理的需要，應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)此類專項(xiàng)資金是否存在損失浪費(fèi)，資金分配是否合理，是否在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用。這就需要對(duì)這些資金加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)和管理，以更好地加強(qiáng)資金管理，提高資金的使用效率。

2.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理是落實(shí)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的重要手段。產(chǎn)業(yè)調(diào)控是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要部分，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是產(chǎn)業(yè)調(diào)控的一種重要手段，在未來一段時(shí)期內(nèi)，從戰(zhàn)略和全局考慮重點(diǎn)發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)、扶植哪些企業(yè)，應(yīng)該從產(chǎn)業(yè)扶持資金的政策投向上得到充分體現(xiàn)。然而資金使用是否得當(dāng)，投入效果如何，是否通過資金的投放釋放出了資金應(yīng)有的“杠桿”作用，是否從總體上推進(jìn)了該類產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展，國(guó)家產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策是否得到落實(shí)等一系列問題都必須通過客觀評(píng)價(jià)并做出及時(shí)調(diào)整。而這就需要加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的績(jī)效管理，及時(shí)進(jìn)行資金使用效益的績(jī)效評(píng)價(jià)，為政府決策提供參考。

3.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理是遏制公權(quán)腐敗的有效途徑。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是政府財(cái)政預(yù)算的一部分，通常由財(cái)政及政府其他相關(guān)職能部門共同管理，資金分配由部門共同決策，在現(xiàn)行管理體制下，還存在領(lǐng)導(dǎo)直接決策、直接切塊等分配模式，毋庸置疑，資金分配權(quán)是一項(xiàng)極大的公共權(quán)力。如果對(duì)資金的使用特別是對(duì)扶植的企業(yè)和項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，不從績(jī)效的角度在事前充分預(yù)測(cè)其可能產(chǎn)生的效益，并在事后及時(shí)追蹤評(píng)價(jià)，而只停留于分配行為在流程和形式上的合規(guī)、合法，就很難保證決策者們?cè)谫Y源配置過程中慎用權(quán)力、用好權(quán)力，也很難避免“人脈資源第一，實(shí)力潛力第二”等不正當(dāng)現(xiàn)象的發(fā)生。

4.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理是提升被扶持對(duì)象管理水平的外在動(dòng)力。被扶持的企業(yè)或項(xiàng)目業(yè)主，受產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)引導(dǎo)資金績(jī)效管理機(jī)制的激勵(lì)與制約，為盡可能實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，必然加大成本投入分析和風(fēng)險(xiǎn)防控力度，改善流程控制，有效避免“政府的錢不要白不要，亂花不心疼”等錯(cuò)誤觀念的出現(xiàn)，不僅有助于提高政府投入部分的績(jī)效，也有利于企業(yè)自身管理水平的提高。

二、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理存在的主要問題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐加快，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金越來越受到各級(jí)政府的高度重視和廣泛使用，同時(shí)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金管理透明化的呼聲也越來越高。筆者從參與對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，盡管近年來國(guó)家和地方政府針對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金管理相繼出臺(tái)了一系列的制度和辦法，引導(dǎo)資金的績(jī)效管理上仍然存在不少亟待解決的問題。

1.資金投向不夠合理。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的投向，代表著政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，同時(shí)也影響社會(huì)資本投入的取向。資金投向不合理，直接導(dǎo)致一部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金被擠占或挪用，部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金雖被用于與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)相關(guān)的工作，但未直接惠及企業(yè)，進(jìn)而影響到對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)和拉動(dòng)。目前，在實(shí)際工作中超范圍使用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的形式主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制欠規(guī)范，預(yù)算編制部門超范圍安排產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金；二是預(yù)算執(zhí)行欠嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行部門將產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金調(diào)劑用于其他公共項(xiàng)目開支；三是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金用于政府投資項(xiàng)目的現(xiàn)象比較普遍，部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在預(yù)算總量增加的同時(shí)，用于政府投資項(xiàng)目的比重亦顯著增加，越來越多的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金彌補(bǔ)了財(cái)政投資的不足，而非惠及企業(yè)；四是部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的行政管理成本和基礎(chǔ)工作費(fèi)用居高不下，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金被擠占。

2.制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金通常實(shí)行項(xiàng)目制，其申報(bào)、撥付均與具體項(xiàng)目掛鉤，評(píng)審是決定資金投向的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前評(píng)審制度存在的問題主要表現(xiàn)在：一是評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)寬泛不細(xì)化。部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金并未明確評(píng)價(jià)企業(yè)（項(xiàng)目）是否優(yōu)、強(qiáng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，并未根據(jù)不同行業(yè)建立與其核心競(jìng)爭(zhēng)力相匹配的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無法做到用“一把尺子”衡量同類型、同行業(yè)的申報(bào)項(xiàng)目。有的管理部門在實(shí)地考察時(shí)以考察路線集中為原則，采取按區(qū)域分組而非按行業(yè)分組的方法，不利于同類型、同行業(yè)項(xiàng)目間的橫向比較。二是評(píng)審過程無記錄。部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金盡管履行了公開申報(bào)、部門審核等程序，但因制度未作明確要求，考察人員無須出具考察報(bào)告，評(píng)審會(huì)議未形成書面記錄，被拒項(xiàng)目的名稱、申報(bào)資料、被拒原因等均未予以留存，導(dǎo)致事后無法對(duì)評(píng)審過程的透明性及評(píng)審結(jié)果的公平性做出全面評(píng)價(jià)。三是專家評(píng)審實(shí)際介入較晚。部分產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)引導(dǎo)資金的實(shí)地考察不邀請(qǐng)專家參加，待相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目做出結(jié)論、形成合議后才提交專家評(píng)審。有的管理部門未建立評(píng)審專家?guī)欤瑓⒃u(píng)專家由相關(guān)部門指定?？茖W(xué)健全的評(píng)審制度是保障評(píng)審結(jié)果公平的基礎(chǔ)，但目前部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的評(píng)審制度尚不健全，評(píng)審管理比較粗放，制度“先天不足”是制約產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效發(fā)揮的重要原因。

3.項(xiàng)目審批不夠規(guī)范。一是資助形式單一，部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金主要以直接補(bǔ)助的形式撥付，其優(yōu)點(diǎn)是手續(xù)簡(jiǎn)單、一目了然，但其缺陷也十分明顯：被資助的項(xiàng)目業(yè)主可以無償使用該筆資金，且無需歸還，意味著即使資金績(jī)效低下也無需支付任何成本。二是資金投入分散，受管理部門專業(yè)評(píng)價(jià)力量的不足及普惠思想的影響，有的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金出現(xiàn)了小額分散投入的現(xiàn)象。低至數(shù)萬乃至數(shù)千的資助金額相比于龐大不菲的項(xiàng)目投資而言，是名副其實(shí)的“味精”，其作用已遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金“四兩撥千斤”的初衷，對(duì)被扶持對(duì)象而言是鼓勵(lì)多于引導(dǎo)，精神安慰勝過實(shí)際支持。三是對(duì)項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容真實(shí)性審查不嚴(yán)。部分項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容不實(shí)，申報(bào)者對(duì)項(xiàng)目規(guī)模、預(yù)期效益、業(yè)主實(shí)力或利稅貢獻(xiàn)等某些關(guān)鍵指標(biāo)、數(shù)據(jù)予以夸大、美化，博取審查人員對(duì)其企業(yè)或項(xiàng)目的認(rèn)同，從而獲得財(cái)政補(bǔ)助，其中不乏申報(bào)者虛編項(xiàng)目?jī)?nèi)容騙取補(bǔ)助挪作他用的情況。

4.實(shí)施效果不夠理想。一是部分項(xiàng)目實(shí)施單位未按申報(bào)內(nèi)容實(shí)施項(xiàng)目，資金使用績(jī)效不佳。二是部分項(xiàng)目可行性不足，暫不具備啟動(dòng)條件已獲補(bǔ)助，如項(xiàng)目因資金來源未落妥、投資主體未明確、立項(xiàng)手續(xù)不完善等原因暫未啟動(dòng)，導(dǎo)致補(bǔ)助資金閑置未用。三是項(xiàng)目跟蹤不到位，執(zhí)行驗(yàn)收制度走過場(chǎng)。部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的績(jī)效管理手段盡管包括項(xiàng)目跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)等，但績(jī)效評(píng)價(jià)力量不足，手段有限，形式單一，抽查面窄，難于達(dá)到績(jī)效管理的效果和目的。有的管理部門事前指定必檢項(xiàng)目，而對(duì)其他項(xiàng)目則以提供資料、電話審查為手段進(jìn)行檢查，被檢對(duì)象為迎檢精心準(zhǔn)備，跟蹤結(jié)果報(bào)喜不報(bào)憂；有的管理部門檢查時(shí)間安排過短，跟蹤過程潦草匆忙；有的管理部門不出具檢查記錄或項(xiàng)目評(píng)價(jià)意見，監(jiān)督未達(dá)到實(shí)際效果。

三、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績(jī)效管理的對(duì)策建議

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的建立和使用，不僅為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供了部分資金支持，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的快速推進(jìn)，而且提振了企業(yè)信心，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了引領(lǐng)和拉動(dòng)作用。如何在新形勢(shì)下進(jìn)一步發(fā)揮好引導(dǎo)資金的作用，是當(dāng)前作為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的分配者、管理者的政府相關(guān)部門，必須深入思考的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的績(jī)效管理。

1.充分發(fā)揮引導(dǎo)資金專屬功能，進(jìn)一步加大對(duì)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的支持力度。一是對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金投入政府建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)的顯著標(biāo)志應(yīng)為企業(yè)化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作，以盈利為首要目的，根據(jù)市場(chǎng)需求設(shè)計(jì)產(chǎn)品，通過市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)資源配置等。當(dāng)前各級(jí)政府正積極按產(chǎn)業(yè)思路進(jìn)行投資、建設(shè)，但這些項(xiàng)目的實(shí)施主體及運(yùn)作方式在當(dāng)前很難說實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化管理或市場(chǎng)化運(yùn)作，盈利也非上述項(xiàng)目的首位目標(biāo)。因此，企業(yè)(企業(yè)化管理的事業(yè)單位)才是各類產(chǎn)業(yè)的排頭兵和主力軍，理應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金投放的首選對(duì)象。二是要科學(xué)設(shè)立引導(dǎo)資金的結(jié)構(gòu)，將引導(dǎo)資金分為操作資金和資助資金，最大限度控制操作資金的份額，提高實(shí)際資助資金的份額；嚴(yán)格控制管理部門相關(guān)經(jīng)費(fèi)開支，促使更多的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金直接用于企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

2.不斷健全資金分配的制度機(jī)制，進(jìn)一步提高引導(dǎo)資金的使用效率。相關(guān)部門應(yīng)適時(shí)修訂產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金管理制度，完善產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。一是科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，嚴(yán)格審核項(xiàng)目申報(bào)資料，細(xì)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評(píng)審程序，嚴(yán)把項(xiàng)目評(píng)審關(guān)。二是構(gòu)建科學(xué)的操作實(shí)施機(jī)制，建立政府主管部門、專家委員會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)之間的互動(dòng)機(jī)制和制衡機(jī)制，資助實(shí)施機(jī)構(gòu)和績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)分立，建立資助公示制度和績(jī)效評(píng)估制度。三是建立引導(dǎo)資金項(xiàng)目庫，實(shí)施“先入庫、后資助”的制度，以提高專項(xiàng)資金資助的系統(tǒng)性和效率，保證引導(dǎo)資金總體目的的實(shí)現(xiàn)，防止資助的隨意性和盲目性。

3.充分發(fā)揮引導(dǎo)資金的導(dǎo)向效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力。引導(dǎo)資金不僅要資助具體的項(xiàng)目，更要著眼于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升，通過引導(dǎo)資金的實(shí)際運(yùn)行和資助過程，對(duì)事關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展大局的核心層或戰(zhàn)略性領(lǐng)域項(xiàng)目的資助，為獲得資助的項(xiàng)目帶來較高的聲譽(yù)和投資信心，發(fā)揮引導(dǎo)資金的“引導(dǎo)”效應(yīng)，為這些項(xiàng)目未來發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。引導(dǎo)資金資助方式的具體選擇應(yīng)視項(xiàng)目的具體情況而定：除一次性資助外，還可充分借鑒他地成功經(jīng)驗(yàn)，考慮引入陪同投入、配套投入、獎(jiǎng)勵(lì)等，建議加大對(duì)貸款貼息的額度，建立與金融機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，相關(guān)部門把扶持的貼息金額直接撥付到借款銀行賬戶，使貸款貼息資金直接用于項(xiàng)目單位支付規(guī)定項(xiàng)目貸款的銀行利息，保證?？顚Ｓ?。

4.認(rèn)真做好資金使用的跟蹤評(píng)價(jià)，進(jìn)一步提升引導(dǎo)資金的績(jī)效水平。一是財(cái)政監(jiān)督檢查與資金管理部門的日常跟蹤問效相結(jié)合。二是從制度層面建立多重問責(zé)規(guī)定，進(jìn)一步明確相關(guān)部門在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金使用中的“責(zé)、權(quán)、利”。對(duì)造成專項(xiàng)資金損失、浪費(fèi)或績(jī)效低下的要追究相關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任。三是進(jìn)一步嚴(yán)格項(xiàng)目管理程序，健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系。管理部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范管理制度和程序，對(duì)關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)按照職權(quán)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)流程和格式，避免出現(xiàn)管理漏洞，嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收制度，確保項(xiàng)目管理、驗(yàn)收等措施的落實(shí)。同時(shí)進(jìn)一步健全產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，認(rèn)真做好績(jī)效考評(píng)。

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