農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)管理中的若干問(wèn)題思考

李小妹

（河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 451191）

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證。黨的十八大報(bào)告明確提出，要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的最基本和最直接的力量，是社會(huì)管理體制的建構(gòu)主體。因此，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)和諧新農(nóng)村，就必須加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村基層民主、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制。

一、農(nóng)村基層黨組織參與社會(huì)管理的創(chuàng)新問(wèn)題

近年來(lái)，隨著民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村基層黨組織參與農(nóng)村社會(huì)管理時(shí)不可避免地出現(xiàn)一些問(wèn)題，影響黨群干群關(guān)系，削弱村級(jí)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，制約農(nóng)村的改革發(fā)展和穩(wěn)定，農(nóng)村治理思路與機(jī)制亟待創(chuàng)新。

（一）農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)

我國(guó)農(nóng)村正處于經(jīng)濟(jì)體制變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、利益格局調(diào)整、思想觀念變化的重要時(shí)期，這些新情況、新發(fā)展既給黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)增加了豐富的時(shí)代內(nèi)容，也使農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨著新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。

一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化與農(nóng)村基層黨組織的定位。改革開(kāi)放以前，農(nóng)村黨組織的主要職能和任務(wù)是管理村集體所屬資產(chǎn)和組織生產(chǎn)分配。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和逐步完善、農(nóng)村改革的推行，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也隨之轉(zhuǎn)型，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，農(nóng)村基層黨組織失去了集體經(jīng)濟(jì)支撐的優(yōu)勢(shì)，遇到了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中定位的難題。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展與農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)。伴隨著經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展而來(lái)的，是農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成的分解與重構(gòu)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新與多元，所有這些都使得原有的基層黨組織的設(shè)置模式和干部隊(duì)伍建設(shè)越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的需要。三是農(nóng)民民主參與意識(shí)的強(qiáng)化與農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式、方法。一元化領(lǐng)導(dǎo)為特征的政黨治理模式被“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)所替代，村民自治這種新的農(nóng)村社會(huì)控制機(jī)制正在發(fā)生作用，農(nóng)民民主參與意識(shí)的日益增強(qiáng)，這些都對(duì)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)方法提出了新的要求。

（二）創(chuàng)新是提高新時(shí)期農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能效的必然要求

面對(duì)新形勢(shì)、新情況，提高農(nóng)村基層黨組織的社會(huì)管理能力的根本出路在于創(chuàng)新，只有創(chuàng)新理念、創(chuàng)新舉措、創(chuàng)新機(jī)制，在探索中尋找新的路徑，才能提高農(nóng)村基層黨組織的社會(huì)管理能效。

一是解放思想、創(chuàng)新觀念，探索新形勢(shì)下農(nóng)村基層黨組織建設(shè)新路子。黨的十七屆三中全會(huì)所提出的農(nóng)村改革發(fā)展任務(wù)對(duì)農(nóng)村基層組織建設(shè)提出了新的要求。組織建設(shè)是農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村社會(huì)管理中發(fā)揮凝聚力和核心領(lǐng)導(dǎo)力的根本保障。“政黨及政黨體系的穩(wěn)定和強(qiáng)大，取決于其制度化水平和政治參與水平?！盵1]必須解放思想，更新觀念，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，在社會(huì)管理實(shí)踐中逐步提高制度化水平和政治參與水平。在實(shí)際工作中轉(zhuǎn)變與新時(shí)期不相適應(yīng)的思想觀念，在實(shí)踐中提高創(chuàng)新能力。二是創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。亨廷頓指出：“共產(chǎn)黨國(guó)家在建立政治秩序方面的相對(duì)成功，在很大程度上就是由于它們自覺(jué)地把建立政治組織一事擺在優(yōu)先地位?！盵2]根據(jù)新形勢(shì)要求進(jìn)行組織創(chuàng)新與變革，是組織有強(qiáng)大生命力與凝聚力的有力保障。新時(shí)期，農(nóng)村基層黨組織必須對(duì)自身權(quán)利結(jié)構(gòu)、組織建設(shè)、成員觀念、角色定位、與其他農(nóng)村社會(huì)組織間關(guān)系等，進(jìn)行有目的的、系統(tǒng)的調(diào)整和革新，以適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境以及自身組織任務(wù)等方面的變化。主要包括創(chuàng)新基層黨組織參與基層民主治理的方式，強(qiáng)化基層干部的民主政治觀念。三是創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織參與民主管理的模式。創(chuàng)新的關(guān)鍵在于，如何既能夠提高村民自治程度、推進(jìn)基層民主管理進(jìn)程，又能確保村莊不脫離國(guó)家政治控制范圍，這同時(shí)也是基層組織建設(shè)的一個(gè)焦點(diǎn)。要達(dá)到這一要求，就必須探索創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織參與民主管理的模式，擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán)，創(chuàng)新村級(jí)管理體制與機(jī)制，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間、國(guó)家政權(quán)組織與農(nóng)民自治組織之間搭建橋梁，將黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、黨內(nèi)基層民主機(jī)制與基層群眾自治機(jī)制有機(jī)融合，同時(shí)修復(fù)基層政治體制斷層。

二、農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)管理中的定位問(wèn)題

農(nóng)村基層黨組織的角色與職責(zé)定位，必須在村民自治的背景下考量。農(nóng)村基層黨組織作為黨在農(nóng)村的組織基礎(chǔ)，既行使政黨功能，也履行著國(guó)家代理人的職責(zé)。然而，由于村民自治的實(shí)施改變了基層黨組織生存的政治生態(tài)。因此，重新審視農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村中的角色與職責(zé)定位，對(duì)于鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在新農(nóng)村建設(shè)中的作用具有重要意義。

（一）領(lǐng)導(dǎo)者角色

農(nóng)村基層黨組織在村級(jí)治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法和法律所賦予的?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第3條均明確了農(nóng)村基層黨組織在村級(jí)治理中所具有的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，這種定位正是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力在村莊延伸的表現(xiàn)，國(guó)家主權(quán)并不因鄉(xiāng)政村治的治理格局而弱化。農(nóng)村基層黨組織在村級(jí)治理中的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)。組織領(lǐng)導(dǎo)，即吸納農(nóng)村各類(lèi)優(yōu)秀人才到黨組織隊(duì)伍中，通過(guò)提高農(nóng)村黨員干部素質(zhì)，帶領(lǐng)農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)村級(jí)管理的既定目標(biāo)，增強(qiáng)黨組織的威信。思想領(lǐng)導(dǎo)，就是宣傳、貫徹、執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織以及本村黨員大會(huì)的決議，把黨的主張變成農(nóng)民群眾的自覺(jué)行動(dòng)，教育引導(dǎo)農(nóng)村基層組織干部群眾正確行使民主權(quán)利。

（二）服務(wù)者角色

黨的十七屆四中全會(huì)第一次對(duì)農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用作出具體詮釋?zhuān)恨r(nóng)村基層黨組織要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培養(yǎng)新型農(nóng)民、帶領(lǐng)群眾致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定貫穿黨組織活動(dòng)的始終。從這一要求中可以看出，農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)者角色是領(lǐng)導(dǎo)者角色的題中應(yīng)有之義，由于農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威既來(lái)自于歷史形成和制度規(guī)定，更來(lái)自于村民群眾的認(rèn)同，因此，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位正是因其服務(wù)功能而得以延伸和強(qiáng)化?；鶎狱h組織的服務(wù)工作主要有兩個(gè)方面：支持村委會(huì)工作、為村民提供服務(wù)。

（三）利益整合者角色

政黨的功能之一是利益表達(dá)和聚合。中國(guó)共產(chǎn)黨的首要責(zé)任和重要任務(wù)就是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的利益。首先是利益表達(dá)。農(nóng)村基層黨組織應(yīng)建立起順暢的溝通渠道、長(zhǎng)效化的溝通機(jī)制，對(duì)村民合理的利益訴求能夠迅速獲悉、正確引導(dǎo)，起到密切干群關(guān)系、減少社會(huì)矛盾的作用。例如在河北“青縣模式”中，村民代表大會(huì)是村民參政議政的平臺(tái)，村民可以在這一議事平臺(tái)上完整、及時(shí)地表達(dá)自己的意見(jiàn)建議。而基層黨組織又通過(guò)將黨組織嵌入到村民自治組織中去的組織形式，達(dá)到了及時(shí)掌握村民合理訴求的利益表達(dá)效果。其次是利益整合。“全國(guó)性政黨總是要表達(dá)眾多群體的要求，這迫使他們?cè)谀圻@些利益的時(shí)候?qū)⑵湔铣蓞f(xié)調(diào)的整體，保持各種競(jìng)爭(zhēng)性利益的平衡?！盵3]要保持農(nóng)村社會(huì)中具有競(jìng)爭(zhēng)性的利益之間的最大平衡，就需要最大限度代表最大多數(shù)人的利益、并且統(tǒng)領(lǐng)大局的“調(diào)試器”和“穩(wěn)定器”，而農(nóng)村基層黨組織責(zé)無(wú)旁貸地?fù)?dān)負(fù)起這一責(zé)任。應(yīng)當(dāng)將不同利益訴求整合到新農(nóng)村建設(shè)的大目標(biāo)上，由此，圍繞農(nóng)村社會(huì)管理而產(chǎn)生的在多元治理主體間的價(jià)值整合、文化整合、組織結(jié)構(gòu)整合等等，都成為農(nóng)村基層黨組織在村級(jí)治理中進(jìn)行利益整合的重要組成部分。

三、農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)管理中與其他農(nóng)村組織間的關(guān)系問(wèn)題

村民自治制度實(shí)施以后的農(nóng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，村黨組織和村民自治組織成為在同一個(gè)農(nóng)村社區(qū)同時(shí)存在的兩個(gè)進(jìn)行村務(wù)管理的政治組織，農(nóng)村社會(huì)組織亦大量出現(xiàn)。作為農(nóng)村社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織如何協(xié)調(diào)與村民自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織之間的關(guān)系，是事關(guān)提高農(nóng)村社會(huì)管理有效性的關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）黨組織與村民自治組織

要理順黨組織與村民自治組織間的關(guān)系，就是既要實(shí)現(xiàn)黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又要充分發(fā)揮農(nóng)村自治組織自我管理的作用，因此，必須建立村黨支部和村民自治組織分權(quán)合作的制度化機(jī)制。

明確基層黨組織與村民自治組織之間的職權(quán)范圍。村黨支部應(yīng)當(dāng)避免行政化傾向，通過(guò)支持、指導(dǎo)村委會(huì)的工作貫徹黨的路線、方針、政策，使黨的主張變成村民的自覺(jué)行動(dòng)；村民自治組織應(yīng)避免地方自治和村委會(huì)自治的傾向，自覺(jué)接受村支部領(lǐng)導(dǎo)，依法行使自治權(quán)?！叭绻麤](méi)有以先進(jìn)思想指導(dǎo)、由先進(jìn)分子組成的黨組織的引導(dǎo)，村民自治很難自動(dòng)地規(guī)范化運(yùn)作，甚至?xí)呦蚍饨ㄐ缘摹羾诱巍?。[4]總體上講，村黨支部的重要工作在于推行政務(wù)與自身建設(shè)，包括：研究決定為貫徹上級(jí)黨委、政府方針、政策的具體實(shí)施措施、規(guī)劃部署本村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)等；村委會(huì)的職責(zé)范圍主要包括：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理、村級(jí)公共事務(wù)與公益事業(yè)管理、社會(huì)化服務(wù)供給、社會(huì)治安維護(hù)、村民教育管理等。

建章立制，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有效結(jié)合。一是將村黨支部的力量融入到村民自治中，取得領(lǐng)導(dǎo)的合法性和話語(yǔ)權(quán)。典型的做法是村級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人兼任村級(jí)自治組織的負(fù)責(zé)人，如實(shí)行“四加二工作法”的鄧州市，實(shí)行村支書(shū)和村主任一肩挑，同時(shí)村兩委班子成員實(shí)行交叉任職；河北“青縣模式”則是村黨支部書(shū)記通過(guò)參與民主選舉兼任村民代表會(huì)議主席，鼓勵(lì)黨員競(jìng)選村主任、村民代表，把黨組織嵌入到村民組織中。二是建立健全基層黨組織與村民自治組織協(xié)同合作的相關(guān)制度，包括民主決策制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度等。

（二）黨組織與社會(huì)組織

黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，要培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，完善社會(huì)自治功能。農(nóng)村社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的有益和必要的補(bǔ)充，承接著政府讓渡出來(lái)的部分管理農(nóng)村事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)，作為政務(wù)及村務(wù)推行的宣傳者、發(fā)動(dòng)者和實(shí)踐者，動(dòng)員、組織村民積極參與到農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的治理進(jìn)程中。

農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，一方面基層黨組織要給予農(nóng)村社會(huì)組織政策性的培育與引導(dǎo)，另一方面，農(nóng)村社會(huì)組織應(yīng)自覺(jué)接受農(nóng)村基層黨組織的指導(dǎo)。基層黨組織要尊重社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性，不干涉社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容等內(nèi)部事務(wù)，對(duì)社會(huì)組織的指導(dǎo)更多的是對(duì)其發(fā)展進(jìn)行方向性的引導(dǎo)，主要內(nèi)容包括對(duì)現(xiàn)有社會(huì)組織加強(qiáng)行政督導(dǎo)、使之在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，營(yíng)造發(fā)展環(huán)境，并結(jié)合農(nóng)村社區(qū)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r有選擇地定向培植新的組織。有學(xué)者指出，共容性和嵌入性兼具的社會(huì)組織對(duì)村級(jí)組織提供公共物品有著明顯的影響力，其中，嵌入性就是指社會(huì)組織成員包含村干部。[5]因此，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織中黨員的模范帶頭作用，在社會(huì)組織中設(shè)立黨支部，積極發(fā)展黨員，將黨的力量延伸、嵌入到社會(huì)組織中，只有這樣，才能給予農(nóng)村社會(huì)組織政策性的培育與引導(dǎo)，提高村級(jí)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力，確保黨的路線、方針和政策能夠在農(nóng)村社會(huì)組織中得以貫徹和執(zhí)行。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)管理，歸根結(jié)底是對(duì)人的服務(wù)與管理。社會(huì)管理的目標(biāo)是社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，而和諧社會(huì)建構(gòu)的難點(diǎn)在農(nóng)村，重點(diǎn)在農(nóng)民。因此，農(nóng)村社會(huì)管理與廣大農(nóng)民群眾休戚相關(guān)，關(guān)系到整個(gè)和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。針對(duì)黨的十八大報(bào)告中關(guān)于社會(huì)管理的新的戰(zhàn)略部署，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，在理論上準(zhǔn)確界定農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村社會(huì)管理中的職能職責(zé)和功能定位，明晰基層黨組織與其他農(nóng)村社會(huì)管理主體間的關(guān)系，做到有所為，有所不為，唯此，農(nóng)村基層黨組織才能在村級(jí)治理實(shí)踐中真正起到領(lǐng)導(dǎo)核心作用，處理好農(nóng)村公共事務(wù)，維護(hù)好農(nóng)民的切身利益。

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)治理中心缺位及對(duì)策研究”課題研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：11CZZ010。

[1][2][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.上海：上海人民出版社，2008.334，336.

[3][英]海伍德.政治學(xué)[M].張立鵬，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.293.

[4]徐 勇.論村民自治背景下黨組織與自治組織的協(xié)調(diào)[J].學(xué)習(xí)與探索，1998，（1）：89-92.

[5]汪錦軍.農(nóng)村公共事務(wù)治理——政府、村組織和社會(huì)組織的角色[J].浙江學(xué)刊，2008，（5）：113-117.