法律視野下我國食品安全監(jiān)管機制研究

段貞鋒

（平頂山學院，河南 平頂山 467000）

民以食為天，食以安為先，食品安全關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全，甚至整個民族的興衰。近年來，我國食品安全問題頻發(fā)，“皮鞋明膠”、“紅心鴨蛋”、“二代地溝油”等事件成為社會關(guān)注焦點，凸顯了我國食品安全的重重問題。

一、我國食品安全的現(xiàn)狀

（一）生產(chǎn)經(jīng)營者素質(zhì)偏低

馬克思曾經(jīng)說過：“一旦有百分之五十的利潤，人們就敢于為之鋌而走險，有百分之一百的利潤，就敢踐踏一切人間的法律?！盵1]我國當前有大量的食品生產(chǎn)加工企業(yè)屬于小作坊經(jīng)營，生產(chǎn)經(jīng)營者整體素質(zhì)不高，為追求高額利潤，他們使盡各種手段降低生產(chǎn)成本，如生產(chǎn)經(jīng)營過程中用假原材料以假充真，將病死的家畜“宰殺”后當正常肉制品銷售等，使大量不合格食品走向市場，走上餐桌，給人們身體埋下巨大隱患。

（二）初級農(nóng)畜產(chǎn)品安全隱患大

部分商家為了追求利益最大化，將安全性不合格的種子投放到市場，一些農(nóng)產(chǎn)品從種子開始就帶有質(zhì)量隱患。農(nóng)戶們?yōu)榱嗽黾赢a(chǎn)量和收入，種植過程中過度使用農(nóng)藥、化肥和助長劑，或者直接用城市污水、工業(yè)廢水澆灌農(nóng)作物；一些農(nóng)村養(yǎng)殖戶用含有添加劑的飼料喂養(yǎng)動物，將污水、廢水供飼養(yǎng)的畜類動物飲用，這些化學物質(zhì)經(jīng)農(nóng)、畜產(chǎn)品吸收，在農(nóng)、畜生產(chǎn)鏈上長期存留，最終經(jīng)食品市場進入人的身體，嚴重危害人類的健康。

（三）食品加工環(huán)節(jié)控制不嚴

大多食品本身水分含量較高，易變質(zhì)難以長期保存，食品供應(yīng)商為了獲取更大利益，在食品加工環(huán)節(jié)超標準使用有助于食品長期保鮮但卻對人體有害的食品添加劑，如在腌菜中多倍使用苯甲酸[2]，給人的身體健康造成威脅。

（四）食品流通環(huán)節(jié)問題多發(fā)

一些投放市場時質(zhì)量合格的食品，流通過程中未按照要求進行運輸、保存，如肉類食品在流通中冷鏈中斷、包裝破損等，造成食品出現(xiàn)二次污染，危害消費者身體健康。還有一些企業(yè)將已經(jīng)出現(xiàn)質(zhì)量問題的食品更換包裝和生產(chǎn)日期，或者將已經(jīng)變質(zhì)的食品進行外觀處理，然后重新送入市場，欺瞞消費者。

二、我國食品安全監(jiān)管問題及原因分析

（一）食品安全標準立法不嚴

我國《食品安全法》雖然明確規(guī)定要制定食品安全標準，但由于食品種類繁多且更新速度太快，目前不少食品安全標準仍未出臺。有些食品完全沒有安全標準，有些則有多重不同的標準，標準名目繁多、交叉重疊必然導致監(jiān)管工作的無所適從。確立明確的食品安全標準為食品安全監(jiān)管提供法律依據(jù)成為當務(wù)之急。

（二）監(jiān)管制度不完善

《食品安全法》建立了食品安全風險評估制度、問題食品召回制度、懲罰性賠償原則，取消了食品免檢制度，為食品安全監(jiān)管執(zhí)法提供了制度保障。[3]但食品安全監(jiān)管法律體系仍有欠缺，如監(jiān)管單純強調(diào)法律責任追究而忽略道德責任等更高的責任形式，導致這樣的責任承擔對于食品安全問題“治標不治本”。

（三）違法成本低，懲罰力度弱

違法代價過低、懲處力度較弱是部分食品企業(yè)和監(jiān)管機構(gòu)以身試法和徇私枉法的主要原因?！妒称钒踩ā穼υ谑称钒踩矫孢`法違規(guī)企業(yè)的處罰力度不夠，難以起到震懾作用。消費者因食品質(zhì)量問題遭受權(quán)利侵害，起訴生產(chǎn)不合格食品的企業(yè)，賺足了高額利潤的企業(yè)并不懼怕賠償，事情往往在違規(guī)企業(yè)被罰款之后不了了之，如蘇南某縣級市2006年國慶期間發(fā)生200人吃鹵菜中毒事件，最后僅以罰款、整頓了事，[4]違規(guī)企業(yè)繼續(xù)存在、繼續(xù)生產(chǎn)，安全隱患依然存在。

另外，我國現(xiàn)行立法對監(jiān)管部門失職懲罰力度也嚴重不足。部分地方政府出于地方保護的目的，對食品監(jiān)管部門的執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權(quán)行為往往只采取記過、撤職等處理方式，很少移送司法機關(guān)。有地方保護作為后盾，監(jiān)管人員可以放心大膽地與違規(guī)企業(yè)“官商勾結(jié)”，從中漁利，食品安全問題愈發(fā)嚴重。

（四）食品安全檢測技術(shù)差

食品安全監(jiān)管首先應(yīng)發(fā)現(xiàn)、確定食品存在質(zhì)量隱患，這需要嚴格的檢測制度、高水平的檢測技術(shù)和設(shè)備。目前我國的食品檢測機構(gòu)集中于大中城市且數(shù)量有限，還分屬不同部門，與所屬部門是利益共同體，缺乏服務(wù)社會的意識和積極性。質(zhì)量檢測的技術(shù)設(shè)備也嚴重落后，如在農(nóng)藥殘留檢測方面，美國食品藥品管理局的多殘留方法可檢測360多種農(nóng)藥，德國可檢測325種農(nóng)藥，我國缺乏同時測定上百種農(nóng)藥的多殘留分析技術(shù)。在環(huán)境污染物檢測方面，發(fā)達國家擁有針對二惡英及其類似物的超痕量檢測及對“瘦肉精”、激素的痕量檢測技術(shù)和大型精密儀器，我國尚缺乏這些有效快速檢測方法和設(shè)備。一些在國內(nèi)檢測合格的出口產(chǎn)品達不到國外標準，甚至有前期檢測不合格而復(fù)檢之后又合格的情況，檢測水平有待進一步提高。

（五）預(yù)防意識薄弱，側(cè)重事后處理

我國食品安全監(jiān)管理念存在缺陷，更側(cè)重于事件發(fā)生后的后果挽救，缺乏事前預(yù)警機制。近年來，三聚氰胺、染色饅頭、瘦肉精致人中毒等重大食品安全事件的發(fā)生，造成人員傷亡的情況，都是在媒體曝光以后相關(guān)部門才介入處理。[5]如果有完善的安全預(yù)警機制防患于未然，這些嚴重安全事件本可免于發(fā)生。

（六）監(jiān)管多頭進行，效果不佳

我國《食品安全法》第6條規(guī)定：“縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當加強溝通，密切配合，按照各自職責分工依法行使職權(quán)，承擔責任。”食品安全監(jiān)管交叉管理，看似分工很細，但職責權(quán)限關(guān)系模糊，協(xié)調(diào)配合難度較大。[6]不同職能部門規(guī)定的食品安全標準不一，一些部門規(guī)定的安全標準滯后，甚至有時不同部門規(guī)定的食品安全標準相互矛盾，具體操作時很難形成監(jiān)管合力，容易出現(xiàn)互相“踢皮球”的尷尬局面，監(jiān)管效率極其低下。由于許多監(jiān)管部門的辦公經(jīng)費來自于違法企業(yè)，甚至催生了“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象[7]。

（七）食品安全信息透明度不高

目前我國食品安全有關(guān)信息的公開情況很不理想。大多企業(yè)不愿意公開其產(chǎn)品詳細信息及單位信用信息，消費者無從了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，對于不合格產(chǎn)品很難及早發(fā)現(xiàn)。政府監(jiān)管部門的食品安全信息更新不及時，出現(xiàn)食品安全事件后消費者無法第一時間了解相關(guān)信息，往往造成大范圍恐慌和對政府部門的不信任，產(chǎn)生更嚴重的后果。

三、完善我國食品安全監(jiān)管機制的建議

消除食品安全隱患，保證人民的身體健康，才能保證一個國家、一個民族的正常發(fā)展。完善我國的食品安全監(jiān)管制度，建立完善的法律體系，確保食品安全事件不再發(fā)生，是當務(wù)之急。

（一）健全食品安全監(jiān)管法律體系

我國當前涉及食品安全的法律法規(guī)有多部，如《食品安全法》、《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，但食品安全法律體系仍不健全。有些領(lǐng)域法律規(guī)定重復(fù)、矛盾，缺少協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，個別領(lǐng)域則依然處于立法空白狀態(tài)，需要一部針對整個食品運作的綜合性法律統(tǒng)一協(xié)調(diào)。[8]我們應(yīng)借鑒外國先進立法，對現(xiàn)有法律法規(guī)及配套規(guī)章制度進行修改、整合與完善。

1.加強食品安全標準方面立法。推行食品生產(chǎn)經(jīng)營市場準入制，對現(xiàn)有立法進行認真清理，協(xié)調(diào)立法矛盾，確立明確、統(tǒng)一的食品質(zhì)量標準；缺乏國家產(chǎn)品質(zhì)量標準的食品，應(yīng)加快地方立法進程，制定地方食品安全標準加以規(guī)范。從食品生產(chǎn)、加工、運輸、銷售到餐桌的所有環(huán)節(jié)都有嚴格的標準限制，隨時將存在安全隱患的食品清理出市場。

2.完善監(jiān)管制度。對食品生產(chǎn)、經(jīng)營的每一個環(huán)節(jié)都要嚴格監(jiān)管，留存監(jiān)管記錄，將不合格食品及時召回或清出市場。對不法商販依其違法情形嚴格按法律規(guī)定懲罰，不能敷衍了事、走過場。

3.完善責任追究機制。首先是對違規(guī)企業(yè)追究責任。要提高違法成本，讓違法者為其行為付出足夠的代價，包括刑事責任的承擔，實現(xiàn)震懾違法者的目的。其次，對不法企業(yè)建立不良檔案，對出現(xiàn)食品安全嚴重不達標、多次檢查不合格的企業(yè)定期或不定期進行重點評估，給予停業(yè)整頓，降低再次違法的可能性。[9]第三，對監(jiān)管人員的不當行為進行問責。立法規(guī)定對監(jiān)管人員的問責事由，嚴懲執(zhí)法過程中徇私枉法甚至包庇縱容的行為、執(zhí)法盈利行為。不可盲目追究責任，亦不可隔靴搔癢。

（二）建立食品安全檢測體系，建立預(yù)警機制

解決檢測機構(gòu)與所屬部門利益共同體的問題，可以學習國外的先進經(jīng)驗，積極發(fā)展第三方檢測機構(gòu)，建立獨立于生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的專業(yè)檢測部門，為食品安全把關(guān)。食品安全檢測技術(shù)對保障食品安全起著重要作用，需要加大資金投入，提高質(zhì)量檢測的科技水平和創(chuàng)新能力，研制和引進更先進的檢測儀器，堅決禁止檢測質(zhì)量不合格的食品進入食品市場和人民生活。食品安全監(jiān)管應(yīng)當實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)管，從源頭上開始監(jiān)管，建立安全預(yù)警機制，改變過去側(cè)重事后調(diào)查的監(jiān)管方式，真正將隱患解決在危險爆發(fā)之前，起到監(jiān)管應(yīng)有的作用。

（三）改變多頭監(jiān)管局面

目前我國還不具備把分布于各部門的食品安全管理機構(gòu)完全整合在一起，統(tǒng)一放到一個獨立的食品安全管理機構(gòu)，徹底解決機構(gòu)重復(fù)和管理盲區(qū)問題的條件。[10]當前我國食品安全監(jiān)管更注重的是協(xié)調(diào)，由地方人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，建立健全食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制；統(tǒng)一領(lǐng)導、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作。

（四）加強社會監(jiān)督

食品安全涉及各種利益關(guān)系和行為主體，單純依靠政府部門監(jiān)管不能有效解決問題，必須建立“社會治理”的觀念，健全“經(jīng)營者自律、工商監(jiān)管、社會監(jiān)督”三位一體的流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管體系，發(fā)動企業(yè)、民間組織、消費者共同參與治理，運用法律、市場、行政等手段有效治理食品問題。另外，推行食品安全人民監(jiān)督員制度，設(shè)立有獎舉報方式，建立方便消費者舉報和投訴的網(wǎng)站、電話，一旦政府機構(gòu)監(jiān)管不力，人們可以選擇監(jiān)督途徑對地方監(jiān)管部門施加壓力，監(jiān)管“監(jiān)管者”。

（五）提高食品安全信息透明度

消費者在食品安全信息的獲取中往往處于劣勢地位。一旦發(fā)生食品安全事件，消費者獲得消息的時間往往滯后，內(nèi)容不夠清楚明確，容易引發(fā)大范圍的恐慌，甚至導致對政府的不信任。為保障消費者食品安全知情權(quán)的實現(xiàn)，有關(guān)部門應(yīng)通過電子政務(wù)、新聞發(fā)布會、廣播、電視等便于公眾知曉的方式向公眾提供準確、及時、客觀的食品安全信息，保證信息公開渠道暢通。

本文系2013年河南省科技廳軟科學研究計劃項目“河南食品安全監(jiān)管機制法律問題研究”階段性成果，項目編號：132400410690。

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