政府績效評估的理論支撐探析

豆文奇

（中共漯河市郾城區(qū)委黨校，河南 漯河 462300）

政府績效是政府行政管理活動的基本品質(zhì)需求和評價(jià)政府行為的核心內(nèi)容，是政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)。早在100多年前，行政學(xué)的奠基人伍德羅·威爾遜就指出：“行政學(xué)研究的目的在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)暮统晒Φ倪M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能夠以較高的效率及在費(fèi)用或者能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！币虼耍倪M(jìn)政府績效是現(xiàn)代政府始終追求的目標(biāo)之一。而改進(jìn)政府績效自古至今一直是行政界的一個(gè)難題，其中的關(guān)鍵則是對政府績效進(jìn)行評估，因?yàn)椤叭绻倪M(jìn)績效，你必須首先了解目前的績效水平是什么”，“如果你不能測定績效，你就無法改善績效”。在當(dāng)今西方各國政府的行政改革實(shí)踐中，績效評估作為先進(jìn)企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)得到了政府部門的普遍吸收和借鑒，并迅速演變成為當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施，成為了一種世界潮流，以至西方學(xué)術(shù)界驚呼：現(xiàn)代“評價(jià)國家”正在取代傳統(tǒng)的“行政國家”。尤其是隨著新公共管理理論、多中心治理理論、可持續(xù)發(fā)展理論的提出和逐步完善，為政府績效評估實(shí)踐的穩(wěn)步推進(jìn)提供了重要理論支撐。

一、新公共管理理論

從20世紀(jì)70年代開始，由于受到經(jīng)濟(jì)全球化的猛烈沖擊，西方發(fā)達(dá)國家普遍陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)以及由此導(dǎo)致的公民對政府的信任危機(jī)之中。這就使得西方各國的政府治理遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，而傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論無法解釋這些新情況和新問題。當(dāng)傳統(tǒng)公共行政常態(tài)科學(xué)面臨危機(jī)的時(shí)候，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生并提供了革命性的回應(yīng)理論，在各個(gè)方面都對傳統(tǒng)公共行政有所突破。作為一種現(xiàn)代形態(tài)的公共行政理論，新公共管理理論是“管理主義”或“新管理主義”運(yùn)用于公共部門的結(jié)晶。新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)（公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)）和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)诠膊块T引入市場競爭機(jī)制，運(yùn)用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，尤其是將績效評估引入公共行政領(lǐng)域，以期提高公共部門管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，從而打造高效政府。新公共管理理論的興起代表了一個(gè)時(shí)代對政府良好治理的訴求，反映了社會及公眾對有效政府的合理期待。

作為一種新興的公共行政理論，新公共管理有著特有的公共治理模式。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《再造政府》）中提出的“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；（3）競爭型政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；（4）有使命感的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事業(yè)心的政府:有收益而不是浪費(fèi)；（8）有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；（9）分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；（10）以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。該書成了1993年開始的美國克林頓政府“再造政府”改革的理論基礎(chǔ)。克林頓總統(tǒng)給予該書很高的評價(jià)：“美國每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書，我們要使政府在20世紀(jì)90年代充滿新的活力，就必須對政府進(jìn)行改革。”

我國著名公共管理學(xué)者陳振明教授也曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個(gè)方面：（1）“讓管理者進(jìn)行管理”（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；（2）衡量業(yè)績（明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估）；（3）產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；（4）顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；（5）分散化（公共機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）；（6）引入競爭機(jī)制；（7）采用私人部門的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。總之，新公共管理對于公共行政的發(fā)展有著重要影響，它帶來了一種嶄新的治理模式，并提出了一種新的政府責(zé)任體制。

新公共管理的出現(xiàn)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，存在著深刻的市場經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)統(tǒng)治模式的矛盾，當(dāng)解決這些矛盾的政治努力都宣告失敗的時(shí)候，新公共管理理論則提出了有效的破解之道。人類的社會治理模式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從統(tǒng)治行政向管理行政的轉(zhuǎn)型，而新公共管理的出現(xiàn)則意味著管理行政發(fā)展到了它的最高階段。毋庸諱言，新公共管理作為一種“管理主義”綱領(lǐng)，與它直接采用當(dāng)代企業(yè)管理實(shí)踐的理論、方法及模式有直接的關(guān)系。盡管它有照搬私人部門管理經(jīng)驗(yàn)，忽視公私兩大領(lǐng)域存在著的基本差別的傾向。但是，作為人類社會管理的兩個(gè)基本領(lǐng)域，公共管理與私人管理兩者存有相通之處，都屬于一般組織與管理研究的范圍。因此，某些被實(shí)踐檢驗(yàn)是科學(xué)的私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)同樣適用于公共部門。尤其是把在企業(yè)管理中已經(jīng)取得成功的績效評估等科學(xué)管理方法引入政府公共部門，以此來科學(xué)地衡量公共組織及其工作人員的業(yè)績，對于提高組織的責(zé)任感，有效回應(yīng)社會訴求，打造高效、服務(wù)型政府是不無裨益的。

二、多中心治理理論

治理理論作為一種實(shí)現(xiàn)社會公共管理的新理念，是在對政府、市民社會與市場三者之間關(guān)系的反思及西方政府改革的浪潮中產(chǎn)生的。治理理論不單單強(qiáng)調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過充分調(diào)動和利用各種力量和資源達(dá)到“善治”的社會體制。奧斯特羅姆夫婦等人所創(chuàng)立的多中心治理理論，是治理理論的典型代表。多中心治理理論指出，隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，尤其是后現(xiàn)代社會的到來，使得民眾對于政府的期望愈來愈高，也愈來愈趨于多元化，而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應(yīng)性的。因此，以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心治理理論就成為滿足民眾需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模式。多中心是指多個(gè)權(quán)力中心和組織體制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。多中心治理體制以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動，在參與者共同目標(biāo)的支撐下，通過競爭和協(xié)作來提高服務(wù)供給的高效和回應(yīng)性?！白园l(fā)秩序或多中心秩序是這樣的秩序，在其中許多因素的行為相互獨(dú)立，但能夠作相互調(diào)適，以在一般的規(guī)則體系中歸置其相互關(guān)系。”多中心治理為公共事務(wù)提出了不同于傳統(tǒng)官僚行政的治理邏輯。

“多中心治理”（Multi-enter Governmence）作為一種治理思路，意味著在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理方面存在著多個(gè)供給主體，政府不再是單一主體，而只是其中一個(gè)主體。政府的管理方式也從以往的直接管理變?yōu)殚g接調(diào)控，政府更多地扮演了一個(gè)中介者的角色。即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利，治人者與治于人者之間的關(guān)系由統(tǒng)治、管制轉(zhuǎn)化為服務(wù)。政府不再是凌駕于社會之上的封閉官僚機(jī)構(gòu)，而是以公眾服務(wù)為導(dǎo)向，積極回應(yīng)公眾需求的開放式、互動式的政府。因此，政府治理績效的好壞不是政府單中心的話語，而應(yīng)由接受服務(wù)的廣大利益相關(guān)群體來評價(jià)。所以，地方政府績效評估過程中需要引入多元評價(jià)主體，實(shí)現(xiàn)全方位的評價(jià)。

三、可持續(xù)發(fā)展理論

馬克思指出：“理論在一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)的程度，取決于理論滿足這個(gè)國家的需要程度?！边M(jìn)入工業(yè)社會以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類社會對環(huán)境的沖擊力大大增強(qiáng)，全球范圍的環(huán)境污染和破壞日益嚴(yán)重，于是環(huán)境問題開始作為一個(gè)重大的科學(xué)技術(shù)問題由一些科學(xué)家提出。但同時(shí)人們又進(jìn)一步體會到，僅僅靠科技手段，用工業(yè)文明方式去修補(bǔ)環(huán)境是治標(biāo)不治本的，是不能從根本上解決環(huán)境問題的，必須在各個(gè)層次上去調(diào)控人類社會的行為以及支配人類社會行為的、打著工業(yè)文明烙印的思想和觀念。于是，可持續(xù)發(fā)展作為一種新發(fā)展觀悄然興起，并日益引起國際社會的關(guān)注。1987年，前挪威首相布倫特夫人在聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會的研究報(bào)告《我們共同的未來》中首次指出，“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代的需求，又不對后代滿足需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”，由此正式提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展理論的產(chǎn)生。可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)既有聯(lián)系，又不等同。環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的重要方面?？沙掷m(xù)發(fā)展雖然緣起于環(huán)境保護(hù)問題，但作為一個(gè)指導(dǎo)人類走向21世紀(jì)的發(fā)展理論，它已經(jīng)超越了單純的環(huán)境保護(hù)。它將環(huán)境問題與發(fā)展問題有機(jī)地結(jié)合起來，已經(jīng)成為一個(gè)有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面性戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，但要求是在嚴(yán)格控制人口、提高人口素質(zhì)和保護(hù)環(huán)境、資源永續(xù)利用的前提下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的良性發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展主要有兩層含義：發(fā)展和可持續(xù)。發(fā)展是目的，但發(fā)展的前提必須是可持續(xù)的發(fā)展。首先，與傳統(tǒng)發(fā)展理念不同，可持續(xù)發(fā)展除了承認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長的重要性以外，特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)學(xué)和社會學(xué)意義的可持續(xù)性，是資源的合理利用與環(huán)境良性循環(huán)下人的素質(zhì)全面提高的發(fā)展；其次，它是廣泛涵義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性（交通和通訊），現(xiàn)有服務(wù)的可持續(xù)性（醫(yī)療衛(wèi)生、教育和文化設(shè)施），現(xiàn)有管理的可持續(xù)性（政策、法律和法規(guī)），還有政治和文化的可持續(xù)性（價(jià)值觀和信仰體系）；再者，可持續(xù)發(fā)展指平等和社會公正，強(qiáng)調(diào)參與性（決策參與，執(zhí)行參與，利益分配參與和評估參與）。

可持續(xù)發(fā)展理論在中國的發(fā)展，則是我國提出的科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀以新的內(nèi)涵科學(xué)地定義可持續(xù)發(fā)展，提供了以人為主體，同步實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)和社會生態(tài)的良性循環(huán)，達(dá)到人與自然、人與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展新模式。這是對全球可持續(xù)發(fā)展理論的重大創(chuàng)新和發(fā)展，同時(shí)必將引領(lǐng)人們對政府績效的認(rèn)識發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。從科學(xué)發(fā)展觀的視角來認(rèn)識政府績效，就是把評估的著眼點(diǎn)立足于政府的活動是否有效地促進(jìn)了“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展。作為進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)的主體，政府的行為過程以及活動產(chǎn)品即績效必須踐行和體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。“以人為本的發(fā)展觀”關(guān)注于政府行為是否有助于促進(jìn)公民生活質(zhì)量的改善、公民素質(zhì)的提高、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)等。“人的發(fā)展”成為政府的核心使命，同時(shí)也成為考察政府績效的重要變量?！霸鲩L的最終目的，是以人為中心滿足人的需求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展，是增長為人服務(wù)，而不是人為增長服務(wù)?！薄叭姘l(fā)展”要求政府必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并在此基礎(chǔ)上全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”關(guān)注于政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中是否有助于保持發(fā)展的不同領(lǐng)域、不同要素、以及不同群體的相關(guān)利益訴求的相互適應(yīng)與彼此促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會各構(gòu)成要素的良性互動，在統(tǒng)籌兼顧中求發(fā)展，以發(fā)展促進(jìn)更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”關(guān)注于政府能否有效保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、生態(tài)、資源與環(huán)境的承載力相適應(yīng)，既要追求經(jīng)濟(jì)社會效益，又要講究生態(tài)環(huán)境效益，保證代際良性健康發(fā)展，為中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展提供可靠保障。

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