當(dāng)前建筑工程質(zhì)量監(jiān)督工作探討

孫 列

(寧波市建筑工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站，浙江寧波 315000)

1 工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀

1.1 質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成立、定位

改革開放后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入正軌，國家逐步確立工程建設(shè)“百年大計(jì)、質(zhì)量第一”的基本方針。國務(wù)院于1984年頒發(fā)《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出在全國推行工程質(zhì)量監(jiān)督制度，由此掀開了由政府實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)管的歷史新篇章。

2000年原建設(shè)部頒布的《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理暫行辦法》(建設(shè)部令第78號(hào))將沿用十幾年的以質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主的質(zhì)量等級(jí)核驗(yàn)制改為竣工驗(yàn)收備案制，改變了以基礎(chǔ)、主體、竣工三步到位等級(jí)核定與巡回抽查相結(jié)合的工程質(zhì)量監(jiān)督運(yùn)行方式，使質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能從以前對(duì)工程直接管理轉(zhuǎn)變成對(duì)工程建設(shè)程序合法性及參與各方責(zé)任主體的行為管理。2010年住建部發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》(住建部2010年第5號(hào)令)將質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)定性為建設(shè)主管部門所屬，并將建設(shè)主管部門和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為主管部門，進(jìn)一步明確、提升了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位。

1.2 監(jiān)督工作成績(jī)斐然

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)郭允沖在全國工程質(zhì)量監(jiān)督工作會(huì)議暨質(zhì)量監(jiān)督工作二十五周年總結(jié)表彰大會(huì)上指出:工程質(zhì)量監(jiān)管工作實(shí)施以來，伴隨著國家工程建設(shè)飛速發(fā)展、質(zhì)量水平穩(wěn)步提升、人民群眾居住條件不斷改善。大型基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量技術(shù)水平提高顯著，一般民用建筑工程質(zhì)量處于受控狀態(tài)，住宅工程質(zhì)量通病治理成效明顯，重大質(zhì)量事故得到有效遏制，涌現(xiàn)出大批技術(shù)先進(jìn)、質(zhì)量精致的精品工程。以浙江省為例，在2004年～2011年全面實(shí)施工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理的8年間，全省建筑施工企業(yè)創(chuàng)“錢江杯”近900項(xiàng);創(chuàng)“魯班獎(jiǎng)”57項(xiàng)，奪杯數(shù)名列全國前列。實(shí)踐證明，政府對(duì)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管，為確保工程建設(shè)質(zhì)量和效益、遏制重大工程質(zhì)量事故、保障國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展發(fā)揮重要作用。

2 監(jiān)督工作面臨的問題和形勢(shì)

2.1 執(zhí)法地位、手段和法律責(zé)任尚不明確

盡管明確了工程質(zhì)量監(jiān)督是行政執(zhí)法，但目前各地監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)普遍仍是具有獨(dú)立法人的事業(yè)單位，屬于委托執(zhí)法，本身不是行政機(jī)關(guān)，沒有執(zhí)法地位和獨(dú)立執(zhí)法的資格，執(zhí)法主體面臨沒有執(zhí)法身份的尷尬，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展工作時(shí)名不正、言不順，開展執(zhí)法的效力大打折扣。發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，除了責(zé)令改正就是上報(bào)建設(shè)主管部門，一般沒有行政處罰權(quán)。

《中華人民共和國刑法》第九章對(duì)“瀆職罪”主體適用范圍的立法解釋，將受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員包含在內(nèi)，因此受建設(shè)行政主管部門委托，僅有行政處罰建議權(quán)的事業(yè)編制的工程質(zhì)量監(jiān)督人員也要承擔(dān)行政人員的法律責(zé)任，顯然權(quán)責(zé)不一。

根據(jù)財(cái)政部、國家發(fā)改委《關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》(財(cái)綜[2008]78號(hào))文件規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)已取消，由于執(zhí)法地位尚未明確，使得質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)不能按行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)考慮，統(tǒng)一由同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，勢(shì)必影響管理隊(duì)伍的穩(wěn)定和各項(xiàng)管理工作的正常開展。

2.2 社會(huì)輿論宣傳混淆工程質(zhì)量責(zé)任主體

雖然監(jiān)督模式將以質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主的質(zhì)量等級(jí)核驗(yàn)制改為竣工驗(yàn)收備案制，但新聞媒體和社會(huì)輿論缺乏專業(yè)深度和公正客觀的宣傳使廣大群眾對(duì)工程質(zhì)量核驗(yàn)制的觀念仍舊揮之不去。由于質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目監(jiān)督完結(jié)后需向建設(shè)主管部門出具工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告，社會(huì)輿論導(dǎo)向中“誰核定，誰負(fù)責(zé)”的原則又客觀上把工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為工程質(zhì)量的責(zé)任者之一，顛倒了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)品的制造者對(duì)產(chǎn)品直接負(fù)責(zé)的規(guī)律。

2.3 監(jiān)督力量與建設(shè)規(guī)模、技術(shù)要求不適應(yīng)

近幾年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高城市的人均監(jiān)督面積普遍已從20世紀(jì)90年代初的數(shù)萬平方米增加到當(dāng)前的數(shù)十萬甚至數(shù)百萬平方米，監(jiān)督人員緊缺問題相當(dāng)突出。另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督人員配備結(jié)構(gòu)不合理，缺乏懂管理、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的復(fù)合型高級(jí)人才從事監(jiān)督工作。力量的不足勢(shì)必影響監(jiān)督力度和深度，削弱政府監(jiān)督的有效性和權(quán)威性。

2.4 監(jiān)督范圍過于狹窄、方式過于具體

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》將建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理單位歸為工程質(zhì)量五方責(zé)任主體，而目前各地監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)主要體現(xiàn)在巡查制度和環(huán)節(jié)驗(yàn)收監(jiān)督的執(zhí)行上，范圍主要局限在施工階段。未將監(jiān)督關(guān)卡前置到勘察設(shè)計(jì)階段，不利于對(duì)工程建設(shè)事前事中事后全要素、全方位、全過程監(jiān)督控制。另一方面，監(jiān)督內(nèi)容普遍做到三步到位，即地基基礎(chǔ)分部、主體結(jié)構(gòu)分部、工程竣工驗(yàn)收等三個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)督人員必須到位監(jiān)督檢查。這種過于微觀的監(jiān)督模式限制監(jiān)督方式創(chuàng)新、人員配置優(yōu)化，影響監(jiān)督工作的針對(duì)性和有效性，從而禁錮監(jiān)督效率和效力提升。

2.5 建設(shè)市場(chǎng)發(fā)展不成熟，市場(chǎng)行為規(guī)范不到位

目前，建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度、市場(chǎng)行為規(guī)范不到位，建設(shè)單位搞虛假招標(biāo)，肆意壓低工程造價(jià)，隨意壓縮合理工期，甚至降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);勘察、設(shè)計(jì)、施工單位轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠現(xiàn)象普遍;監(jiān)理、檢測(cè)單位惡性競(jìng)爭(zhēng)，甚至突破法律法規(guī)底線，出具虛假報(bào)告、承接“賣章”項(xiàng)目。建筑市場(chǎng)環(huán)境污濁之氣不凈化，對(duì)工程建設(shè)造成嚴(yán)重質(zhì)量隱患。

2.6 工程建設(shè)質(zhì)量責(zé)任主體履職缺位

有的建設(shè)單位不履行法定質(zhì)量管理的職責(zé)，有的勘察、設(shè)計(jì)和施工單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，有的施工總承包企業(yè)質(zhì)量管理存在漏洞，有的項(xiàng)目監(jiān)理單位形同虛設(shè)。尤以建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任落實(shí)不到位首當(dāng)其沖，特別是住宅工程，開發(fā)商質(zhì)量責(zé)任不明確、不落實(shí)，導(dǎo)致業(yè)主維權(quán)存在很大困難。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)每年面對(duì)的住宅質(zhì)量投訴問題應(yīng)接不暇，主要責(zé)任在于工程建設(shè)參與各方質(zhì)量責(zé)任落實(shí)不到位，但質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻承擔(dān)了部分失職甚至瀆職的責(zé)任。

3 解決當(dāng)前存在問題的對(duì)策和建議

認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)工程質(zhì)量的一系列重大決策部署和指示精神，重點(diǎn)抓好建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作的內(nèi)外環(huán)境建設(shè)。

3.1 推進(jìn)工程質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)制度建設(shè)

1)目前，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在對(duì)實(shí)體質(zhì)量和質(zhì)量行為進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法時(shí)的主要依據(jù)是《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》和《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》，但前兩者分別只是國務(wù)院法規(guī)和部門規(guī)章，而強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)格意義上講更不是法，沒有法應(yīng)具有的教育功能，不能對(duì)違反條文的行為進(jìn)行處罰制裁。建議進(jìn)一步完善我國工程建設(shè)技術(shù)法律體系，盡快修訂《建筑法》或制定《建設(shè)工程質(zhì)量管理法》，將監(jiān)督執(zhí)法地位和執(zhí)法依據(jù)上升到國家法律層面。

2)委托執(zhí)法向授權(quán)執(zhí)法轉(zhuǎn)變，將監(jiān)督機(jī)構(gòu)納入建設(shè)行政主管部門，成為直屬行政執(zhí)法局(支隊(duì))，監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有執(zhí)法地位和行政處罰權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律后果順理成章。監(jiān)督員可類似交警執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)直接對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的違法違規(guī)行為給予授權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰，使后期質(zhì)量缺陷的整改工作能切實(shí)到位，監(jiān)督效力大大提升，執(zhí)法效果立竿見影。

3)現(xiàn)階段工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)取消，行政執(zhí)法地位尚未轉(zhuǎn)換到位，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的日常人員辦公經(jīng)費(fèi)和監(jiān)督檢測(cè)經(jīng)費(fèi)必須參照國家行政機(jī)關(guān)，由同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，確保監(jiān)督隊(duì)伍穩(wěn)定、人心穩(wěn)定。

3.2 抓好隊(duì)伍建設(shè)，提高凝聚力和戰(zhàn)斗力

監(jiān)督隊(duì)伍是實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)管的主體，監(jiān)督隊(duì)伍的能力和素質(zhì)，直接決定著監(jiān)管工作的水平和成效。

1)加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督人員的教育培訓(xùn)力度，特別強(qiáng)化對(duì)有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)知識(shí)和專業(yè)技能的培訓(xùn)，努力打造成復(fù)合型技術(shù)人才。

2)根據(jù)住建部《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員考核管理辦法》(建質(zhì)[2007]184號(hào))要求，各地因地制宜制定、完善考核制度，并根據(jù)前期實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化考核方案，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)主體資格、人員配備、辦公場(chǎng)所、儀器設(shè)備、管理制度等符合要求。對(duì)不符合考核要求的人員，不能獨(dú)立從事質(zhì)量監(jiān)督工作，確保監(jiān)督執(zhí)法的合法性、嚴(yán)肅性。

3)強(qiáng)化法治教育和廉政建設(shè)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立監(jiān)督與服務(wù)并舉的理念，造就一支業(yè)務(wù)精湛、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、廉潔奉公的高素質(zhì)監(jiān)管隊(duì)伍。

4)建立有效的激勵(lì)機(jī)制和政策，把知識(shí)豐富、水平高、能力強(qiáng)的專業(yè)人才吸引到監(jiān)督管理工作崗位上來，調(diào)動(dòng)專業(yè)人員從事監(jiān)督管理工作的積極性和主動(dòng)性。

3.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，建立差異化監(jiān)督模式

1)建立完善以不定期、不告知的稽查巡查為主要手段、以行政執(zhí)法為基本特征、以行為監(jiān)督為主要內(nèi)容的工程質(zhì)量監(jiān)管新模式。質(zhì)量監(jiān)督員在現(xiàn)場(chǎng)不是質(zhì)量缺陷的檢查者和質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)者，而是對(duì)各方責(zé)任主體質(zhì)量責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督者和違法違規(guī)行為的執(zhí)法者，確?，F(xiàn)場(chǎng)工程質(zhì)量責(zé)任制和質(zhì)量保證體系的建立、落實(shí)。2)根據(jù)工程類別、重要性，及工程參與單位的業(yè)績(jī)、信譽(yù)、質(zhì)量保證能力等情況實(shí)施差異化監(jiān)管，突出對(duì)質(zhì)量管理較薄弱項(xiàng)目的監(jiān)管，突出對(duì)重點(diǎn)工程和老百姓關(guān)注的民生工程的監(jiān)管，突出對(duì)質(zhì)量行為不規(guī)范和社會(huì)信用較差的責(zé)任主體的監(jiān)管，將有限的監(jiān)管力量用到最需要的地方。

3.4 加強(qiáng)支撐能力建設(shè)，規(guī)范工程建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境

1)建立起有力的誠信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，以法律規(guī)范約束建筑市場(chǎng)責(zé)任主體，使技術(shù)力量強(qiáng)、工程質(zhì)量和市場(chǎng)信譽(yù)好的企業(yè)占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位。

2)引導(dǎo)和支持建筑業(yè)企業(yè)向?qū)I(yè)化、技術(shù)型方向發(fā)展，鼓勵(lì)工程總承包制，提倡設(shè)計(jì)與施工前后相承，實(shí)現(xiàn)相互滲透、集約資源、減少浪費(fèi)，提高工程建設(shè)整體效益、技術(shù)水平和質(zhì)量水平。

3)推進(jìn)建筑業(yè)施工企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立以客戶為中心的服務(wù)模式和精細(xì)生產(chǎn)模式，增強(qiáng)企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

4)落實(shí)建設(shè)單位作為工程質(zhì)量第一責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)，嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)評(píng)定工作，將資質(zhì)晉升、降級(jí)與開發(fā)項(xiàng)目質(zhì)量行為市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)掛鉤。

5)探索實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，成立民間建筑質(zhì)量問題評(píng)估賠償仲裁服務(wù)機(jī)構(gòu)，改變目前房屋質(zhì)量問題消費(fèi)者“大鬧大賠、中鬧中賠、小鬧小賠、不鬧不賠”的無序狀態(tài)，減輕質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)投入大量人力、物力，疲于處理質(zhì)量投訴賠償糾紛的壓力。

[1] 繼往開來 銳意進(jìn)取 努力開創(chuàng)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作新局面——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)郭允沖在全國工程質(zhì)量監(jiān)督工作會(huì)議暨質(zhì)量監(jiān)督工作二十五周年總結(jié)表彰大會(huì)上的講話.2009年10月22日.

[2] 中華人民共和國國務(wù)院令第279號(hào)，建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例[S].

[3] 住建部2010年第5號(hào)令，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定[S].