河南省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險研究*

劉 寒，王方方

(鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001)

一、研究背景

養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的實質內涵就是在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機構、統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一繳費費基、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法的基礎上實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險不等于統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險。農村的社會養(yǎng)老保險和城市之間確實存在差距，農村的養(yǎng)老保險是與生活消費水平密切相關的。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險現(xiàn)行標準及養(yǎng)老金支付水平將在一定時期內高于農村居民養(yǎng)老保險，這是一個制度間相互銜接、轉化和整合的過程，同時也是一個緊迫的制度安排。

養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化過程中要兼顧公平與效率。公平與效率始終是社會保障領域和經濟學的重要關注點。公平涉及到價值判斷，效率是在資源一定的條件下的合理配置。長遠來看，二者并沒有矛盾，但是短期內，效率與公平此消彼長。養(yǎng)老保險作為重要的社會保障措施，屬于二次分配，是以追求社會公平，保障國民基本生活需要為目標的，所以更加注重公平。養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化過程中的公平主要體現(xiàn)在三個方面：一是起點公平。任何社會成員無論戶籍，職業(yè)都有機會享有養(yǎng)老保險的權利。二是過程公平。在養(yǎng)老金領取資格和養(yǎng)老金水平上城鄉(xiāng)要盡可能的實現(xiàn)公平。三是結果公平。通過城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險，調節(jié)社會成員收入差距，保證結果公平。

二、河南省養(yǎng)老保險制度的歷史與現(xiàn)狀

1．河南省養(yǎng)老保險歷程

河南省社會養(yǎng)老保險制度走過了60多年的歷史。自新中國成立后到20世紀90年代，養(yǎng)老保險制度一直都是只覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工，農村主要依靠土地保障和家庭保障來解決養(yǎng)老問題，農村的養(yǎng)老保險制度一直處于缺位狀態(tài)。社會保障二元化在這一時期十分明顯，這一現(xiàn)象是由于我國長期以來的經濟二元化造成的。城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險是在1984年的改革之前，其實質是作為國有企業(yè)的改革配套措施而實施的。1984年以后，隨著經濟體制改革的深入，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度開始了漫長的改革。1993年《中共中央關于社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出了“實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”，最終確定了我國社會養(yǎng)老保險模式選擇的方向。歷經近20年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度逐步得到完善，形成了現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結合”模式。20世紀90年代以來隨著城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的改革，在農村建立社會養(yǎng)老保險列入政府議程。1991年，國家民政部頒布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，標志著傳統(tǒng)農村養(yǎng)老保險制度(舊農保)的形成。但是由于制度設計缺陷，舊農保于1999年停止運行。之后的十年，各地相繼出臺地方性的措施，使得農村社會養(yǎng)老保險更加條塊分割。2009年11月，河南省開始試點新型農村社會養(yǎng)老保險制度，首批試點地區(qū)包括21個縣(市、區(qū))，惠及1000多萬群眾。農村地區(qū)養(yǎng)老保險制度化才正式開始。

2．現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系內容

河南省現(xiàn)行養(yǎng)老保險從橫向看包括：公職人員基本養(yǎng)老保險制度、職工基本養(yǎng)老保險制度、農民基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民津貼制度。公職人員基本養(yǎng)老保險制度中，政府相當于承擔雇主責任，公職人員養(yǎng)老金由公共財政全額負擔。職工基本養(yǎng)老保險制度與職業(yè)相關，它包括城鄉(xiāng)各類企業(yè)職工，民辦非企業(yè)從業(yè)人員，更為主要的是它包括了自雇傭者、個體工商戶、私營企業(yè)主。農民基本養(yǎng)老保險是針對從事第一產業(yè)的勞動者。城鄉(xiāng)居民津貼則是在以上三種制度中都無法獲取保障的人群，如低保戶，五保戶。

從縱向看包括：家庭保障、基本養(yǎng)老保障、職業(yè)性養(yǎng)老保障和商業(yè)性養(yǎng)老保障。家庭保障是最低層次的保障，在農村沒有養(yǎng)老保險之前幾乎所有的養(yǎng)老都依靠家庭，即使在實施了農村養(yǎng)老保險之后，由于農村養(yǎng)老保險水平低，約90%的人還會依靠家庭保障。四類縱向養(yǎng)老保障的水平是遞增的，同時也是與經濟發(fā)展水平相對應。在這些制度安排中以職工基本養(yǎng)老保險制度為主導。

三、現(xiàn)行制度面臨的挑戰(zhàn)

1.人口老齡化

從城鄉(xiāng)老齡化發(fā)展趨勢看，2010年中國60歲以上老人超過1．77億，占總人口的13．3%，并且人口老齡化城鄉(xiāng)倒置，根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，農村老年人口數(shù)8557萬，占老年人總數(shù)的65．82%，農村人口老齡化高于城鎮(zhèn)1．24個百分點。河南省60歲及以上人口1197萬，占河南省總人口的12．73% ，老齡化程度略低于全國平均水平。但是河南省是農業(yè)大省，農村人口基數(shù)大，農村居民的養(yǎng)老保險覆蓋率亟待提高。

2．城鄉(xiāng)差距大

城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距大，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為18194．80元，而農村居民人均純收入為6604．03元。城鎮(zhèn)居民收入約為農村的三倍。在養(yǎng)老金水平上差距同樣明顯，集中體現(xiàn)在機關事業(yè)單位與其余群體的養(yǎng)老金待遇水平。據(jù)有關調查顯示，占總參保人數(shù)30%的城鎮(zhèn)居民享有85%的養(yǎng)老金支付總額，占70%人口數(shù)的農村居民只享受30%的養(yǎng)老金。特別是城鎮(zhèn)中行政事業(yè)單位的人均養(yǎng)老金領取在1800元左右，而同期農村居民的養(yǎng)老金則人均只有60元左右。養(yǎng)老金待遇的持續(xù)擴大違背了養(yǎng)老保險的基本價值理念，不利于收入再分配功能的發(fā)揮，不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

3．工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化進程加快

中原經濟區(qū)發(fā)展特別強調“三化”協(xié)調發(fā)展，“三化”是指農業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。根據(jù)河南省經濟發(fā)展情況看，河南省2011年全年生產總值達到27232．04億元，各產業(yè)比重為12．9：58．3：28．8。第一產業(yè)增速最慢為3．75%，第二產業(yè)增長15．1% 。數(shù)據(jù)表明河南省的工業(yè)化進程明顯加快，農業(yè)發(fā)展有局限?？梢灶A見，隨著土地集約化程度的提高，第一產業(yè)從業(yè)人數(shù)仍將不斷下降，第二產業(yè)隨著科技水平提高，所需從業(yè)人員也將飽和。因此，在未來一段時間內，第三產業(yè)就業(yè)人數(shù)會持續(xù)增加。第三產業(yè)的就業(yè)形式更加靈活，更加多樣化，靈活就業(yè)、自我雇傭等形式越來越普遍存在。這些新型的就業(yè)形式由于缺乏穩(wěn)定的收入供給方，對建立在穩(wěn)定的勞資關系基礎上的養(yǎng)老保險制度構成挑戰(zhàn)。

4．人口流動與全球化

河南是人口大省同時也是勞動力大省。2011年勞動力輸出102萬人，省內流動數(shù)量龐大。流動人口的養(yǎng)老保險繳費地與養(yǎng)老金領取地大部分不在同一個地方，如果不能順利轉移他們的養(yǎng)老保險關系，很可能會限制勞動力的流動，不利于經濟發(fā)展。河南省2011年進出口總額326．42億美元，比上年增速83．1%。完善的養(yǎng)老保險體系在引進外資，利用外資時具有無可比擬的優(yōu)勢。

四、政策思路

1．城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險堅持的原則

以職工養(yǎng)老保險為核心，取消養(yǎng)老“雙規(guī)制”。養(yǎng)老“雙軌制”是特定歷史時期的產物，目前已不適應經濟社會發(fā)展需要，存在諸多弊端。事實上，2008年3月，國務院原則上通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，該方案是有關公職人員養(yǎng)老金制度改革的第一個國家試點方案。當時即確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等地進行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點。對事業(yè)單位進行分類，有行政職能的納入公務員勞動保障體系，具有經營性質的事業(yè)單位，參照企業(yè)職工保障制度進行改革，將公務員納入社會保險范圍，實行與企業(yè)職工相同的社會養(yǎng)老保險體系，確保公務員和企業(yè)職工在養(yǎng)老金繳納、享受上實行相同的制度，使養(yǎng)老“雙軌制”走向并軌。以各制度銜接為切入點。從一定程度上說，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)各階層人員的無障礙流動，使各階層人群在勞動力轉移過程中的養(yǎng)老保險利益不受損失。在各種制度中要特別注意新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接。農民工在工業(yè)化進程中進入城市工作，其在農村享有的社會保障待遇應當隨本人轉移到城市社會保障體系下，而不應該從零開始。新農保還要吸納舊農保的參保人員，舊農保與新農保銜接的最大問題是舊農保的個人賬戶虧空。一方面是養(yǎng)老金被貪污、挪用，另一方面是僅僅做活期存款的養(yǎng)老金在通脹中消失了。對于已參加老農保、年滿60周歲且已領取老農保養(yǎng)老金的參保人，可享受新農?；A養(yǎng)老金;對已參加老農保、未滿60周歲且沒有領取養(yǎng)老金的參保人，可將老農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，按新農保繳費標準繼續(xù)繳費。參保人死亡時，個人賬戶中資金余額，除政府補貼外，可依法由參保人直系親屬繼承，繼承人可將個人賬戶資金全部取出。

降低城市養(yǎng)老保險的準入門檻。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險繳費率高，保障水平高，農村養(yǎng)老保險如果保持原水平進入城市養(yǎng)老體系中又會引發(fā)新的問題。降低準入門檻并不意味著降低養(yǎng)老金待遇水平，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金待遇將穩(wěn)定緩慢提升。要把農村居民的養(yǎng)老納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系中，必須要打破傳統(tǒng)的以戶籍地為繳費地和享受養(yǎng)老金待遇地。

2．城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險的實現(xiàn)路徑

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化不是一蹴而就的，可以分為兩個步驟：第一步實現(xiàn)“制度統(tǒng)一”，第二步由“制度統(tǒng)一”走向“內容統(tǒng)一”。

首先，從2012年到2015年實現(xiàn)養(yǎng)老保險的制度統(tǒng)一，但保障水平有差異。河南省從2011年7月開展城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點，將新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并實施 。這是河南省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化走出的堅實的一步，首次不以職業(yè)為劃分群體的標準。截止2011年底，河南省共發(fā)放“社保一卡通”607萬張，預計2012年底達到2000萬張。2012年底城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)將超過4300萬。從城鄉(xiāng)居民的實際情況出發(fā)，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發(fā)展及各方面承受能力相適應;個人和政府合理分擔責任，權利與義務相對應;政府主導和居民自愿相結合，引導城鄉(xiāng)居民普遍參保;城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實行屬地管理。在制度統(tǒng)一的過程中要考慮現(xiàn)有個制度的銜接。河南省已初步實施銜接計劃，出臺多項條理，《河南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》解決職工在進入和流出企業(yè)時保險關系轉移原則。同時將原“五七工”“家屬工”等人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍。

其次，從2015到2020年實現(xiàn)“制度統(tǒng)一，內容統(tǒng)一”。內容同意包括相同繳費率，相同管理體制，相同的養(yǎng)老金待遇水平。實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的內容統(tǒng)一就是在城鄉(xiāng)范圍內養(yǎng)老保險可以自由流動，轉移。在制度統(tǒng)一的前提下，實現(xiàn)內容統(tǒng)一要經歷漸進的過程。首先可以將養(yǎng)老保險的繳費費率和待遇水平分為多個層次。農村居民從最低層次開始適應，隨著經濟發(fā)展過度到稍高層次。內容統(tǒng)一的另一個內容是建立多層次的養(yǎng)老保險。隨著人們生活水平的不斷提高，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老需求逐漸提高，養(yǎng)老保險應從保障基本生活到普惠式福利的保障制度。到2020年，養(yǎng)老保險最終城鄉(xiāng)一體化。