攝像頭監(jiān)控設施的法律規(guī)制初探

李俊霞

（山西金融職業(yè)學院，山西 太原 030008）

攝像頭是現(xiàn)代科學技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，英國是世界上首先將影像科技利用于監(jiān)視周遭環(huán)境的國家。到目前為止，英國人口盡管占全球總?cè)丝诘?%，卻受到全球20%的攝像頭監(jiān)控。[1]在中國，攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的使用是近幾年的事情。不過由于人們對于安全需求的日益高漲以及安防產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，全國各地的公共場所出現(xiàn)了越來越多的安防監(jiān)控設施，可以說是“滿城盡帶攝像頭”。伴隨著攝像頭的普及和發(fā)展，它在社會管理、預防與打擊違法犯罪方面發(fā)揮了極為重要的作用，有效的保護公民人身、財產(chǎn)安全和公共財產(chǎn)安全；在民事糾紛的解決上提供視頻證據(jù)常常使得真相大白；人們還可以通過攝像頭在網(wǎng)絡上實現(xiàn)遠程的有聲音并有影像的溝通交流，我國也因此出現(xiàn)了新型的審判方式——遠程審判?？傊瑪z像頭在我們的工作、生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。但于此同時，它也催生了許多的法律糾紛，引起了法學界的普遍關注。攝像頭安裝與使用的法律糾紛主要是兩類：一類是公法領域內(nèi)頻現(xiàn)作為行政相對人的單位、商戶因為公安機關強制要求他們安裝攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)而產(chǎn)生的行政糾紛；二是私法領域內(nèi)侵犯隱私權(quán)的糾紛頻現(xiàn)公堂。鑒于這樣的現(xiàn)狀，有必要為攝像頭的安裝與使用進行法律規(guī)制，防止攝像頭用途的異化，侵害社會公眾的利益。

一、公法領域攝像頭強制安裝的爭議

我國目前的攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)安裝主要有三種情況：一是政府免費安裝的，二是政府強制相關單位安裝（由相關單位出資、建設、管理），三是自愿安裝的。

大多數(shù)發(fā)達國家由于公眾的安防意識較強，往往不需要強制安裝，可以說，攝像頭的強制安裝應該是具有中國特色的行政規(guī)制制度。目前，關于強制安裝的立法層面是地方性法規(guī)、規(guī)章，在25部地方法規(guī)、規(guī)章中，有十大類單位和場所都屬于應當安裝之列。強制安裝是行政機關先科以相對人安裝義務，在通過行政強制手段要求義務主體安裝技防設施的行政活動。強制安裝義務主要是經(jīng)濟性義務——技防設施市場價很高，一套完整的設備就過萬人民幣。人們對于強制安裝爭議較大，有人認為單位、企業(yè)需不需要安裝攝像頭應從自身利益和安全出發(fā)，不需要政府“指手畫腳”，而且認為國家有義務為公眾提供免費的安全保障。但也有人批評這種觀點沒有注意到在市場經(jīng)濟條件下安全需求的多層次性，也沒有注意到中國目前警力等公共資源相對不足的情況下，對于涉及公共利益的需要重點保護的單位，還必須進行行政干預，要求其強制安裝。筆者認為，從世界范圍來看，由于社會規(guī)模的日益龐大和政府管理資源的相對短缺，維護公共安全和公共秩序的負擔開始向社會上轉(zhuǎn)移，向民眾身上轉(zhuǎn)移。強制安裝攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)便是這一趨勢在中國民眾安防意識高低還參差不齊的現(xiàn)狀下的必然結(jié)果，在中國具有重大的現(xiàn)實意義。在強制安裝具體執(zhí)法階段許多單位不愿或怠于履行安裝攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的法定義務，分析其原因表象上看是因為經(jīng)濟因素，深層次原因其實是在行政立法階段，沒有充分的與行政相對人溝通協(xié)商，對影響強制安裝單位范圍的各種因素不做充分的論證和綜合的考量，就會出現(xiàn)有些單位不合理地被科以安裝義務的后果，到了執(zhí)法階段，就必然會發(fā)生爭議糾紛。與此同時，目前各地強制安裝主體范圍仍然呈現(xiàn)不斷擴張的趨勢。因此，我們必須把強制安裝納入依法行政的軌道，增強行政決策的透明度和民主性，同時也應契合程序正當原則、公益原則、比例原則、科學原則等原則要求。

二、私法領域攝像頭安裝與使用的過界

攝像頭在維護社會治安管理方面的作用是至關重要的，但是，如果不對攝像頭安裝與使用進行必要而有效的監(jiān)督和規(guī)制，它對社會公眾的隱私權(quán)帶來的危害可能也是我們無法想象的。攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)侵犯隱私權(quán)的情況頻頻出現(xiàn)，分析其原因主要有以下三點：一是各類主體隨意安裝攝像頭侵犯公民隱私權(quán)。目前社會上“電子眼”、監(jiān)控器等的安裝主體和使用主體已經(jīng)遠遠超過了法規(guī)、規(guī)章的強制安裝主體，甚至一些公民個人也開始為了調(diào)查誰在自己家門前丟放垃圾或者為了防偷防盜，自行安裝攝像頭監(jiān)控設施，監(jiān)控的范圍是公共生活空間。這樣一來，就越來越多的個人的隱私會無辜地進入遍地開花的攝像頭的視野，造成更多的個人隱私被侵犯。二是在不適當?shù)膱鏊?、部位安裝攝像頭侵犯公民隱私權(quán)。因此，從政府機關、交通要道、銀行網(wǎng)點到學校教室、餐廳、浴室更衣室乃至火車站的公共廁所……無處不在。三是非法不正當使用攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)捕捉的圖像侵犯公民隱私權(quán)。如網(wǎng)絡上瘋傳的“襲胸照”，是電子眼抓拍的交通違章圖，對于當事人及車輛信息未做任何遮蔽處理，于是，“摸奶哥”的不雅照引發(fā)全民網(wǎng)友強力圍觀，有好事網(wǎng)民甚至通過車牌“人肉”到了車主的身份信息。此事件其實已經(jīng)嚴重侵犯了當事人的隱私權(quán)。我國目前對于安防監(jiān)控設施中獲取的圖像等信息資料的使用較為混亂，因這類圖像信息資料被隨意調(diào)取、傳播乃至保存不當而損害公民隱私權(quán)的現(xiàn)象層出不窮。

三、攝像頭安裝與使用的法律規(guī)制

攝像頭的安裝與使用是社會公共安全的需要，而無序、放任的攝像頭安裝與使用又將可能給行政相對人和社公眾的私人領域造成難以估計的侵害。筆者認為， 在現(xiàn)有的法律框架下應當對攝像頭的安裝與使用進行必要的法律規(guī)制。

（一）攝像頭強制安裝的法律規(guī)制

在確立強制安裝主體范圍時要綜合考慮以下三方面的因素：風險等級的高低、安全投入與安全產(chǎn)出的比例、需要權(quán)衡的各種公民權(quán)利。 第一，風險等級的高低。風險等級的高低直接決定著某個單位、場所或部位是否需要強制安裝以及安裝什么級別的監(jiān)控設施。因此，評定相關單位、場所的風險等級是非常必要的。存在風險等級的單位、場所就必須安裝技防措施；相反，則不存在安裝的必要。一般來說，在存在一級、二級和三級風險的情況下，就必須安裝攝像頭技防措施，而在三級以下，一般不存在必須安裝的情況。第二，安全投入與安全產(chǎn)出的合理比例。公共安全是人們的基本需要，為了滿足這種需要，我們必須投入一定的人力、物力和財力。安全投入是為了安全效益的產(chǎn)出。由于安全投入具有超前性、預防性，安全效益具有滯后性、潛在性，也即投入多，但收益不明顯，所以在確定強制安裝的單位范圍時，應考慮相關義務主體的經(jīng)濟承受能力與心理承受能力。筆者認為，目前有些被列入強制安裝的范圍的可以代之以引導安裝更為合適。例如金銀等貴重金屬的加工、經(jīng)營和存放場所僅因為經(jīng)濟價值高而被列入強制安裝之列有些勉強，因為它們不涉及公共安全的問題。第三，綜合考量各項權(quán)利。生命健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)和肖像權(quán)同為憲法權(quán)利，可是在攝像監(jiān)控安裝領域，維護公民的生命健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是一項極為重要的影響強制安裝單位范圍的正參數(shù)，而維護公民的隱私權(quán)和肖像權(quán)就相應地變成了與前者相反的負參數(shù)。[2]攝像頭監(jiān)控手段所可能侵害的利益應小于采取該手段所要保護的利益。

（二）攝像頭自愿安裝和監(jiān)管問題

從邏輯上講，立法上確定了需要強制安裝的主體以外，未被列入強制安裝主體的就應該屬于自愿安裝主體了，也體現(xiàn)了“法無禁止即自由”的法治原則。因此，實踐中出現(xiàn)了各種主體隨意安裝攝像頭的現(xiàn)象，甚至有些賭場和涉黃場所把攝像頭安裝到公安局的對面，成了監(jiān)督公安機關，逃避打擊的有力武器。鑒于此，筆者認為，自愿安裝主體有安裝與不安裝的自由，但是如果要安裝必須要經(jīng)過法定的審批程序和接受相應的監(jiān)管，否則對在公共場所安裝監(jiān)視器，或者其監(jiān)控范圍為公共領域的行為不加以必要的限制，任由一般主體安裝，勢必會對公眾之權(quán)利造成恣意侵害。[3]同時，應通過立法明確規(guī)定安裝主體的資格條件并授權(quán)特定部門對之進行嚴格審批和監(jiān)管，并明確確定安防監(jiān)控設施的主管機關和監(jiān)管機關，這樣才能將安裝主體的相關制度落到實處。筆者認為，確立公安機關作為攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的審批和管理機關是最為合適，因為維護公共安全本來就是公安機關的主要職責，并能發(fā)揮攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)的最大功效——懲治違法犯罪行為，從而實現(xiàn)社會治安的綜合治理。

（三）攝像頭安裝的場所、部位問題

在確定了安裝主體的問題后，緊接著需要確立的問題是“應該在什么的場所、部位”安裝，以及“不應當在什么樣的場所、部位安裝”。從現(xiàn)實情況看，恐怕很難僅從正面或反面把所有的場所、部位羅列出來，或者確定一個非常明確的具有可操作性的劃分標準。所以，比較有效的方法應該是既從正面規(guī)定哪些部位可以安裝，也從反面規(guī)定哪些部位不能安裝。[4]筆者認為，確定安裝場所、部位的原則是應綜合考慮“公共利益本位”和“最大限度地維護人格尊嚴”兩方面來確定。例如，《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理規(guī)定》中“涉及公民隱私的地點不得設置公共安全圖像信息系統(tǒng)采集點”。據(jù)報道，攝像頭的檢測目標主要是人臉；安裝在ATM機上的攝像頭，主要是人像，不會瞄準密碼。同時，應該通過立法作出要求安裝單位在安裝的場所、部位旁給出明確的告之或警示牌的強制性的規(guī)定，以此減少和避免在他人不知情的情況下被拍攝到個人隱私的情況。

（四）攝像頭圖像信息的管理與使用問題

攝像頭圖像信息根據(jù)安裝主體不同分為公共視頻信息（政府安裝）與非公共視頻信息（單位），兩者的主要目的都是為了防范打擊違反犯罪行為，維護社會公共安全。目前，雖然我國《侵權(quán)責任法》、《治安管理處罰法》都涉及到對泄露攝像頭圖像信息的人進行懲罰，但尚無關于攝像頭圖像信息管理與使用的全國性立法，各地做法差異性大。筆者認為，我們應該把圖像信息的保存時間、調(diào)取權(quán)限與程序、公布內(nèi)容等問題通過明確的法律規(guī)定統(tǒng)一起來，防止攝像頭監(jiān)控者隨意的公布傳播圖像信息，侵害公民隱私權(quán)。同時，我們應該推動攝像頭圖像信息資源的共享，不僅在打擊違法犯罪方面發(fā)揮功效，而且能在更廣泛的領域發(fā)揮其積極作用。[5]在確保不泄密和不侵犯私隱的條件下，可以考慮有償?shù)奶峁┙o個人或其他單位，這樣可以緩解部分群眾對公共安全圖像信息系統(tǒng)建設的抵觸情緒，并在一定程度上彌補系統(tǒng)建設和維護的巨大開支。

[1]倫敦攝像頭密布，民眾隱私權(quán)與人身安全受威脅[EB/OL].http://news.vnet.cn/2007news/20070328/134528.html.

[2]余凌云，王宏芳，秦晴. 攝像頭下的隱私權(quán)[M]. 北京：中國人民公安大學出版，2008.

[3]張有好. 公共場所安裝監(jiān)視器行為的法學思考[J]. 法商研究，2007，（1）.

[4]陳睿. 視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)的使用與公民隱私權(quán)的保護研究[J].中國安防，2007，（7）.

[5]趙樹苗，壽琳潔. 科技引領，需求引導，政府推動——權(quán)力打造杭州模式報警監(jiān)控試點城市[J]. 警察技術(shù)，2005，（5）.