村民自治的法學(xué)思考

戴小冬

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000)

村民自治作為一項自上而下的制度安排，是我國法律所明確規(guī)定的，其法律依據(jù)是我國憲法和村民委員會組織法。憲法對村民自治做了原則性的規(guī)定，村民委員會組織法規(guī)定了村民自治的基本制度。但我國現(xiàn)行法律對于村民自治的概念、性質(zhì)和主體并沒有明確的規(guī)定。這種缺失造成理論和實踐對理解村民自治制度的分歧和障礙，成為制約農(nóng)村村民自治發(fā)展的癥結(jié)。村民自治的推進(jìn)有賴于法律對相關(guān)基本概念的明晰。村民自治一直是政治學(xué)、社會學(xué)界關(guān)注的重心，法學(xué)界人士較少涉足。本文從法學(xué)視角對村民自治的概念、性質(zhì)和主體進(jìn)行論證，厘清村民自治的法律內(nèi)涵，以期有助于社會主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治法律制度的早日完善。

一、村民自治的概念界定

從字義上理解，自治就是自己管理自己。也就是說，自治應(yīng)該是官治的反面，自治就是自己處理自己的事務(wù)，而毋庸他人過問與管理。當(dāng)代中國的村民自治是一個多層次、多維度的綜合性概念，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化及社會生活諸方面。從政治含義層面上來說，村民自治是廣大農(nóng)村村民直接行使民主權(quán)利，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上自主地處理本村集體事務(wù)，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治民主管理制度[1]。從文化及社會生活方面來說，村民自治是在農(nóng)村特定區(qū)域范圍內(nèi)的全體村民依照憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)民主的原則建立自治機(jī)關(guān)，確立自治規(guī)范，自我管理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的一種基層群眾治理模式、農(nóng)民自治組織制度以及社會管理形態(tài)。學(xué)者來君認(rèn)為，村民自治是指在農(nóng)村特定區(qū)域范圍內(nèi)的全體村民依照憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)民主的原則建立自治機(jī)關(guān)，確立自治規(guī)范，自我管理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的基層群眾治理模式[2]。徐勇教授認(rèn)為，村民自治是“中國農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法處理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實理村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)”[3]。學(xué)者李元書對村民自治的觀點是:“自治是一種依靠自我管理本身事務(wù)并對其負(fù)責(zé)的社會管理形態(tài)，或者說，自治是一種依靠自我調(diào)節(jié)的社會管理形態(tài)?！盵4]目前，學(xué)術(shù)界從法律層面上對村民自治定義基本上是以《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條的規(guī)定來進(jìn)行界定的?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”據(jù)此，全國人大常委會法制工作委員會、民政部有關(guān)部門把村民自治界定為:“村民自治是指農(nóng)村基層由群眾按照法律規(guī)定設(shè)立村委會，自己管理自己的基層事務(wù)，它是我國解決基層直接民主的一項基本政策，是一項基層民主制度。”[5]國務(wù)院法制辦公室政法司對村民自治的解釋是:“村民自治的含義，就是自我管理、自我教育、自我服務(wù)?！盵6]學(xué)者任自力把村民自治定義為“村民依法自主辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展的法律行為與制度”[1]。從制度層面來說，村民自治是通過憲法、法律所確認(rèn)的農(nóng)村村莊社區(qū)村民依法辦理自己事情的法律制度，并以此確認(rèn)了村民自治權(quán);從行為層面來說，村民自治是法定村法定范圍內(nèi)的村民民主行使村民自治權(quán)的活動[7]。自治并不是一個絕對的詞語，在現(xiàn)實條件中，自治是有條件的，有限度的，就如同自由是有條件的、有限度的一樣。任何國家的自治都是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的自治，每個國家的憲法或法律對自治組織的自治權(quán)都有一個明確的規(guī)定和限制。而自治的主要目的，就在于由地方居民自己決定，以自己的意思，以自己的職權(quán)，利用自己的資源，建立自己的組織，依法辦理自己范圍內(nèi)的事務(wù)。筆者認(rèn)為，學(xué)者們對村民自治概念的法律界定都揭示了村民自治的一些內(nèi)在的法律含義，但不足以反映法律意義上村民自治的內(nèi)在本質(zhì)。從法律層面上來說，村民自治是通過憲法、法律所確認(rèn)的農(nóng)村村民有自主辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法律制度。村民自治的內(nèi)容則包括以下兩個方面:一是村民在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上自主地處理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安。二是在實行村民自治的同時，要接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和基層政府的指導(dǎo)。這是由我國基本政治制度決定的，也是村民自治制度必須堅持的原則和基礎(chǔ)。

二、村民自治的性質(zhì)

1.村民自治在本質(zhì)上是一種權(quán)利，而非權(quán)力。權(quán)力是管理者所擁有的具有合法性和強(qiáng)制性的影響，是管理者所擁有的具有合法性和強(qiáng)制性的使人服從的力量，是僅為管理者擁有且被社會承認(rèn)的使被管理者服從的具有強(qiáng)制性的力量，是管理者擁有的迫使被管理者必須且應(yīng)該服從的力量[8]。權(quán)利是為社會道德、社會習(xí)慣或法律等承認(rèn)和支持的自主行為和控制他人行為的能力，表現(xiàn)為權(quán)利人可以為一定行為或要求他人作為、不作為，其目的是保障一定的物質(zhì)利益或精神利益。權(quán)利包括道德權(quán)利、習(xí)慣權(quán)利、法律權(quán)利等，權(quán)利的基本構(gòu)成要素只有兩個:一是利益，二是正當(dāng)、應(yīng)得[9]。擁有權(quán)利者可以要求或主張相對義務(wù)人做或不做某種行為，權(quán)利與義務(wù)之間具有內(nèi)在聯(lián)系。村民自治在本質(zhì)上不屬于國家權(quán)力的范疇，它與國家權(quán)力相去甚遠(yuǎn)。村民自治是由社會道德、社會習(xí)慣和法律等承認(rèn)和支持的、為保障村民自己物質(zhì)利益和精神利益的自主行為和控制他人行為的一種能力。

2.村民自治是一種法律權(quán)利。法律權(quán)利是指國家通過法律規(guī)定，對法律關(guān)系主體可以自主決定做或不做某種行為的許可和保障手段。法律權(quán)利是一個和法律義務(wù)相對應(yīng)的概念，是法律關(guān)系主體依法享有的某種權(quán)能或利益，它表現(xiàn)為權(quán)利享有者可以自己做出一定的行為，也可以要求他人做出或不做出一定的行為。一切法律權(quán)利都受到國家的保護(hù)，當(dāng)權(quán)利受到侵害時，權(quán)利享有者有權(quán)向人民法院或者有關(guān)主管機(jī)關(guān)申訴或請求保護(hù)?；诜缮蠙?quán)利的特征，既可以行使，也可以放棄，而不能強(qiáng)制。村民自治為我國法律明確規(guī)定，因此是一種法律權(quán)利，并且是一種憲法權(quán)利。我國憲法規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”村民自治是基于我國現(xiàn)行憲法所確立的公民基本權(quán)利原則以及國家一切權(quán)力屬于人民的人民主權(quán)原則而產(chǎn)生的，它是一種具有基本權(quán)利性質(zhì)的自治權(quán)利[10]。從這個意義上來說，村民自治的憲法權(quán)利是神圣不可侵犯的，更是國家公權(quán)力所切實保障的。村民自治作為一種法律權(quán)利，意味著村民自治的主體可以自由決定自己的事情，而不能被某些組織或個人強(qiáng)迫去干什么或不干什么，更不能代替村民自治，當(dāng)村民自治權(quán)受到侵害時，村民自治權(quán)的主體有權(quán)向人民法院或者有關(guān)主管機(jī)關(guān)申訴或請求保護(hù)。“村民自治”真正的本質(zhì)在于，其是處于弱勢的村民個人和農(nóng)村自治體保持公民權(quán)利與尊嚴(yán)、地方自治權(quán)免受國家權(quán)力侵害的一種憲政制度安排，是村民(公民)個人權(quán)利與國家權(quán)力抗衡的憲政保護(hù)，中央與地方關(guān)系、國家權(quán)力與公民權(quán)利是這一憲政實踐的根本所系[11]。

3.村民自治是一種個體權(quán)利，而非集體權(quán)利?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定:“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。”從此條規(guī)定來看，村民自治是一種個體權(quán)利，而非集體權(quán)利。村民委員會是通過村民民主選舉產(chǎn)生出來的村民自治的自治組織，是村民行使自治權(quán)的一種方式。村民權(quán)利的實行，靠單個體是無法全部完成的，需要全體村民共同來完成自治功能。村民自治權(quán)利的行使對村民個體而言有兩種情況:一種是村民個人可以直接參與行使的自治權(quán)利，如參加村民會議、選舉村委會時的選舉與被選舉權(quán)等;二是村民個人無法直接行使，而必須通過村委會或村民會議(代表會議)來行使的自治權(quán)利。但從權(quán)利本質(zhì)上來說，村民集體權(quán)是大多數(shù)村民權(quán)利的疊加，在法律本質(zhì)上與村民個體是一致的，村民集體的權(quán)利歸根結(jié)底還是屬于村民個體權(quán)利。因此，村民自治權(quán)不是集體性權(quán)利，而是一種個人自我決定的權(quán)利，是個體性權(quán)利。

三、村民自治的主體

關(guān)于村民自治的主體理論上主要有三種說法:第一，“村民個體”說。這種觀點認(rèn)為，雖然每一個個體都無法通過行使自己的權(quán)利單獨決定任何自治事務(wù)，但不能因此而否認(rèn)村民個體是這些權(quán)利的主體。村民自治的主體只能是“村民個人”。第二，“村民委員會”說。這種觀點認(rèn)為，村民自治權(quán)是村民委員會的一項權(quán)利，村民委員會應(yīng)當(dāng)成為村民自治的主體，而且《中華人民共和國村民委員會組織法》所規(guī)定的自治權(quán)都是以村民委員會為核心的。村民委員會是行使村民自治權(quán)的組織，其在性質(zhì)上屬于村民自治體。第三，“村民集體”說。這種觀點認(rèn)為，村民自治權(quán)的主體既不是廣大村民個人，也不是村民委員會，而是由全體村民作為一個整體來共同行使自治權(quán)，自治的主體是全體村民，而不是村民委員會，后者只是代表村民行使自治權(quán)的具體組織。

筆者認(rèn)為，村民自治的主體是指村民自治的權(quán)利主體，即誰享有這樣的自治權(quán)，這樣的自治權(quán)為誰而設(shè)定，即為誰的利益而自治。如上所述，村民自治是一種個體權(quán)利，而非集體權(quán)利，因此，村民自治的權(quán)利主體只能是村民個人，而非全體村民或者村民委員會。要從法律層面上正確認(rèn)識村民自治的主體，必須把村民自治的主體同村民自治的行為主體、村民自治體、村民自治法律關(guān)系主體區(qū)分開來。

1.村民自治的主體不同于村民自治的行為主體。村民自治的行為主體是指行使村民自治行為的人或群體。村民自治的行為主體包括村民個人和村民會議、村民代表會議及村民委員會。從權(quán)利能力和行為能力來說，并非所有的權(quán)利主體都具有行為能力。在村民自治法律制度中，所有村民都享有自治權(quán)利，但并非所有村民都能夠行使這種權(quán)利，只有具備一定資格和能力的村民才能成為村民自治的行為主體，行使村民自治權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，年滿十八周歲的村民都享有村民委員會的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。村民會議、村民代表會議和村民委員會享有民主決策權(quán)、民主管理權(quán)。所有村民對村民會議、村民代表會議和村民委員會的活動享有監(jiān)督權(quán)。

2.村民自治的主體不同于村民自治體。村民自治體是指村民自治的組織體，即由全體村民組成的組織體。村民自治體包括村民會議、村民代表會議和村民委員會。村民自治體是村民行使自治權(quán)的一種方式，單靠村民個體，不可能實現(xiàn)村民的所有權(quán)益，村民通過組成共同體的形式來行使村民自治權(quán)利，維護(hù)村民的合法權(quán)益。村民會議和村民代表會議是村民自治的權(quán)力機(jī)關(guān)，村民委員會是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)。村民會議和村民委員會的權(quán)力主要來自于自治組織內(nèi)的全體成員，是全體村民的授權(quán)。因此，村民自治體只能成為村民自治的行為主體，而非村民自治的權(quán)利主體。

3.村民自治的主體不同于村民自治法律關(guān)系主體。村民自治法律關(guān)系主體是指村民自治法律關(guān)系的參加者，村民自治法律制度是在調(diào)整村民自治活動過程中形成的各參加者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)者即為村民自治法律關(guān)系的主體。村民個人、村民集體、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及其他社會組織、個人等，只要他們參與到村民自治法律關(guān)系中，就成為村民自治法律關(guān)系主體，受村民自治法律制度的調(diào)整。

四、結(jié)語

村民自治作為我國憲法規(guī)定的一種基層群眾自治制度是現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村治理的主要模式，是中國社會主義民主政治的重要體現(xiàn)和標(biāo)志，在當(dāng)代中國新農(nóng)村建設(shè)中有著舉足輕重的作用。民主的實現(xiàn)需要法治做保障，村民自治雖然不直接處于國家政治權(quán)力的范疇，但也不是一種天賦的自然權(quán)利，并非完全處于權(quán)力真空狀態(tài)，村民自治是一種自上而下的制度安排，其本質(zhì)是一種依托民間的村莊權(quán)力政治，處于國家立法、司法和執(zhí)法權(quán)力之下，是法治下的村民自治。村民自治在我國已經(jīng)走了三十余年。在三十余年里，我國的村民自治法律制度得到了一定的發(fā)展。在村民自治制度的推行過程中，國家法律法規(guī)的頒布和實施起到了非常重要的作用。然而，我國現(xiàn)有的這些法律法規(guī)仍然存在許多缺陷，不足以保障村民自治權(quán)的實現(xiàn)，村民自治發(fā)展中法律制度的供給明顯不足。因此，建立并完善村民自治法律制度，對占據(jù)我國人口三分之二的農(nóng)民權(quán)利的保障具有非常重要的意義。

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