淺析涼山州林權(quán)抵押貸款成效及問(wèn)題

陶萬(wàn)金，郭先錦，潘紅麗，劉興良*

(1.會(huì)理縣林業(yè)局，四川 會(huì)理 615100;2.四川省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，四川 成都 610081;3.四川省林業(yè)科學(xué)研究院，四川 成都 610081)

涼山彝族自治州位于長(zhǎng)江上游，四川西南部，幅員面積6.04 km2，轄17個(gè)縣(市)，境內(nèi)有彝、漢、回、蒙等14個(gè)民族。根據(jù)集體林權(quán)制度改革統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全州林業(yè)用地面積400.4萬(wàn)hm2，其中集體林地面積155.39萬(wàn) hm2，占全州林業(yè)用地面積的38.8%，森林覆蓋率43%。在全面完成集體林權(quán)制度改革后，林農(nóng)成為了真正意義上的林木所有者和林地使用者，為信貸資金介入支持林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了基本條件。2009年實(shí)施《四川省林權(quán)抵押貸款管理辦法》以來(lái)，林權(quán)抵押貸款的開(kāi)展，促進(jìn)了銀行、林農(nóng)、林企的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“雙贏”、“多贏”目標(biāo)。但就涼山州實(shí)施林權(quán)抵押貸款整體情況來(lái)看，存在覆蓋范圍低、抵押物估值普遍過(guò)高、貸后資金缺乏有效監(jiān)管等問(wèn)題。

1 涼山州開(kāi)展林權(quán)抵押貸款實(shí)踐

國(guó)務(wù)院于2003年頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，把發(fā)展林業(yè)提上了重要日程;2008年頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，明確指出“推進(jìn)林業(yè)投融資改革，完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，大力發(fā)展對(duì)林業(yè)的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度”。四川省相關(guān)部門(mén)分別于2007年和2009年頒布了《四川省人民政府關(guān)于推進(jìn)我省集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》和《四川省林權(quán)抵押貸款管理試行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)等政策性文件，對(duì)四川省發(fā)展林權(quán)抵押貸款提出了要求。四川省現(xiàn)在采用的主要是林權(quán)直接抵押貸款、擔(dān)保公司擔(dān)保貸款、林權(quán)證直接抵押貸款+森林保險(xiǎn)，以及基地+公司+林農(nóng)聯(lián)保等貸款模式。林權(quán)抵押貸款構(gòu)建起了農(nóng)村金融與林農(nóng)、林業(yè)部門(mén)協(xié)作的平臺(tái)，取得了較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。其成效體現(xiàn)在:

一是有利于銀行業(yè)務(wù)拓展。該政策出臺(tái)后，涼山州加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極創(chuàng)新工作方式，推動(dòng)銀行擔(dān)保方式創(chuàng)新，破解金融服務(wù)“三農(nóng)”的瓶頸，共計(jì)抵押林地16宗，面積為9.5萬(wàn)畝，發(fā)放林權(quán)抵押貸款16筆，獲得貸款總計(jì)2.6億元。

二是激活了林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。該政策的執(zhí)行，將對(duì)拓寬林業(yè)投融資渠道，規(guī)范林權(quán)抵押貸款活動(dòng)，防范林業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)借貸雙方的合法權(quán)益起到積極作用，也大大加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的步伐，促使林業(yè)資源優(yōu)勢(shì)向資本優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變，對(duì)推動(dòng)涼山州集體林權(quán)制度改革與林業(yè)金融發(fā)展起到了積極作用。

三是涉林企業(yè)獲得大發(fā)展。如德森公司把自己流轉(zhuǎn)的880 hm2山林向銀行抵押貸款5000萬(wàn)元，用于發(fā)展木材加工業(yè)和造林，現(xiàn)已建成占地3.3 hm2的木材加工企業(yè)，并通過(guò)造林1.33萬(wàn)hm2，預(yù)計(jì)5年內(nèi)完全收回投資，由于獲得了銀行大量資金，企業(yè)實(shí)力得到增強(qiáng)，規(guī)模不斷壯大，提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

四是促進(jìn)了林農(nóng)增收。由于企業(yè)的不斷壯大，解決大量農(nóng)村勞動(dòng)力，林農(nóng)收入增加，有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)，提高林農(nóng)的生活水平。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全州解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力5000人，每年能為農(nóng)民增收2500萬(wàn)元。

五是激發(fā)群眾造林、護(hù)林積極性。林農(nóng)意識(shí)到林權(quán)就是資產(chǎn)，資產(chǎn)變現(xiàn)后，掀起新一輪的護(hù)林、造林高潮，亂砍濫伐、偷砍盜伐林木的行為減少了，增加了綠化面積，提高了森林覆蓋率，提高了森林資源質(zhì)量和生態(tài)效益。

2 開(kāi)展林權(quán)抵押貸款存在的主要問(wèn)題

一是《辦法》與相關(guān)的法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)性有待完善。1996實(shí)施的《四川省林木采伐管理辦法》、2007年實(shí)施的《四川省森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理操作辦法》(試行)以及2009年實(shí)施的《四川省林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(試行)等法律法規(guī)，出臺(tái)時(shí)間跨度大，相互銜接與協(xié)調(diào)性有待完善，在實(shí)施過(guò)程中也與林業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐不相適應(yīng)。

二是林權(quán)抵押貸款相關(guān)政策有待進(jìn)一步完善。目前林業(yè)貸款期限較短，與林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)的矛盾仍較突出。林權(quán)抵押的期限由抵押雙方協(xié)商確定，抵押期限不得超過(guò)抵押人擁有的林權(quán)使用剩余期限;屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其未發(fā)包的林地使用權(quán)抵押的最長(zhǎng)不得超過(guò)70年，而貸款期限不超過(guò)10年。除了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款期限較長(zhǎng)外，其它金融機(jī)構(gòu)貸款期限較短，而林木生長(zhǎng)時(shí)間較長(zhǎng)，短期之內(nèi)難以回收資金還貸。貸款年限與林業(yè)生長(zhǎng)周期嚴(yán)重脫節(jié)，一方面不利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者持續(xù)經(jīng)營(yíng)，另一方面，營(yíng)林經(jīng)濟(jì)效益尚未實(shí)現(xiàn)就到了還款期，林業(yè)信貸資金償還缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道。此外，《辦法》中一些條款，如第二章第五條中，針對(duì)用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林等商品林的林木所有權(quán)及林地使用權(quán)的抵押貸款，未明確抵押辦法;第六條第三條未經(jīng)依法辦理林權(quán)登記而取得林權(quán)證的林權(quán)(農(nóng)村居民在其房前屋后、自留地、自留山種植的林木除外)不得抵押，集體林權(quán)制度改革中農(nóng)村居民在其房前屋后、自留地林木未納入改革范圍。因此，自留地、房前屋后種植的林木用什么憑證進(jìn)行抵押不明確;第十條已取得林木采伐許可證的林權(quán)抵押時(shí)，林業(yè)行政管理部門(mén)應(yīng)書(shū)面告知抵押權(quán)人已發(fā)放林木采伐許可證的情況。抵押人應(yīng)將林木采伐許可證原件交抵押權(quán)人代為保管，并由雙方向林業(yè)行政管理部門(mén)備案登記。應(yīng)明確抵押后的林木能否采伐。

三是貸款覆蓋范圍低，中小林農(nóng)貸款難。全州抵押貸款的集體林面積僅占全州集體林面積的0.41%，其中大企業(yè)、大公司抵押貸款占總貸款金額的95%，林農(nóng)抵押貸款占總貸款金額的5%。從比例上看，林農(nóng)獲得貸款的比例非常低，與《辦法》制定的目標(biāo)有較大的差距。主要原因是，中小林農(nóng)貸款普遍存在抵押物保全和增值能力低、貸款交易成本高、信息不對(duì)稱(chēng)等。

四是林木作為抵押物估值普遍過(guò)高。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行林權(quán)證抵押貸款涉及資產(chǎn)評(píng)估、擔(dān)保物登記、合同簽訂等眾多環(huán)節(jié)。林權(quán)價(jià)值評(píng)估依賴(lài)中介機(jī)構(gòu)，目前具備專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)少，監(jiān)督機(jī)制不建全，個(gè)別企業(yè)或個(gè)人與評(píng)估機(jī)構(gòu)的暗箱操作，加之部門(mén)利益之爭(zhēng)造成估價(jià)過(guò)高，增加了林農(nóng)抵押貸款的成本。

五是貸款后監(jiān)控缺乏有效手段。貸后監(jiān)督涉及兩個(gè)部門(mén)，各自的職責(zé)不明確，比如《辦法》中對(duì)貸后資金使用上作了明確的規(guī)定，用于發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)、林產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、流通等領(lǐng)域，使資金得到有效運(yùn)用，但事實(shí)上一部分大企業(yè)、大公司貸款后用于搞房地產(chǎn)或其它方面，誰(shuí)去實(shí)施有效監(jiān)管不明確，大大增加了貸后資金風(fēng)險(xiǎn)。

3 對(duì)策與建議

針對(duì)上述存在的問(wèn)題，提出如下對(duì)策與建議:

一是進(jìn)一步發(fā)揮林業(yè)科技機(jī)構(gòu)的科技支撐作用。林業(yè)科技機(jī)構(gòu)具有社會(huì)化服務(wù)的職能與作用。在林農(nóng)貸款過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)及擔(dān)保機(jī)構(gòu)要求林業(yè)科技機(jī)構(gòu)出具負(fù)責(zé)任的意見(jiàn)書(shū)或評(píng)估表，這對(duì)林業(yè)科技機(jī)構(gòu)將表現(xiàn)為量化的責(zé)任與義務(wù)，但是目前尚未建立起直接相關(guān)的利益機(jī)制。因此，林業(yè)科技機(jī)構(gòu)參與貸款的積極性并不高。鑒于林農(nóng)貸款事實(shí)上在良種的選擇、栽培技術(shù)與方法、管護(hù)與間伐等方面均體現(xiàn)了科技含量，與林業(yè)科技推廣與服務(wù)的目標(biāo)吻合，因此林業(yè)主管部門(mén)可以調(diào)整林業(yè)科技機(jī)構(gòu)的考核體系，針對(duì)這一服務(wù)提出專(zhuān)門(mén)的考核要求，在經(jīng)費(fèi)上也單獨(dú)列支，確保林業(yè)科技機(jī)構(gòu)對(duì)林農(nóng)進(jìn)行良種栽培的指導(dǎo)與評(píng)估，從而在林農(nóng)貸款中發(fā)揮積極的作用。

二是完善相關(guān)的配套政策。對(duì)與《辦法》不相配套的法律法規(guī)以及規(guī)章進(jìn)行修訂與之相適應(yīng)，達(dá)到相互銜接協(xié)調(diào)。加快建立起規(guī)范的林權(quán)評(píng)估機(jī)制，包括林木資產(chǎn)評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)、評(píng)估的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等一系列相關(guān)體系的建設(shè)，從而促進(jìn)林權(quán)價(jià)值的確定、提高林權(quán)市場(chǎng)交易的計(jì)量可靠性，降低抵押的信貸風(fēng)險(xiǎn);出臺(tái)與《辦法》相關(guān)聯(lián)法律規(guī)章和規(guī)范性文件，建立健全森林資源資產(chǎn)收儲(chǔ)中心制度，收儲(chǔ)中心原則上由政府與企業(yè)合作，允許林權(quán)所有者在一定期限內(nèi)贖回，防止借機(jī)壓價(jià)，侵害林權(quán)所有者的利益，這是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有效保障措施。

三是進(jìn)一步完善林權(quán)抵押政策。對(duì)《辦法》中的條款進(jìn)行認(rèn)真疏理和修改，使之更具有可操作性，達(dá)到真正指導(dǎo)林農(nóng)進(jìn)行林權(quán)抵押貸款的目的。對(duì)大企業(yè)、大公司的大額抵押貸款，應(yīng)由金融部門(mén)認(rèn)可的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估，對(duì)資金的用途嚴(yán)加管制，建議分步放貸，以確保資金安全。比如貸后無(wú)法收回貸款的，金融部門(mén)如何與林業(yè)部門(mén)做好抵押物的處置工作，對(duì)符合采伐條件的，怎么優(yōu)先安排采伐指標(biāo)，以促進(jìn)信貸資金及時(shí)回收。如何拓展森林保險(xiǎn)來(lái)增強(qiáng)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，通過(guò)保險(xiǎn)減少林業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)等。

四是加大宣傳力度，提高貸款覆蓋范圍。通過(guò)對(duì)政策的宣傳讓廣大林農(nóng)了解林權(quán)抵押貸款是國(guó)家一項(xiàng)利民、惠民工程。同時(shí)不斷拓展銀行貸款業(yè)務(wù)，盡快讓更多銀行部門(mén)參與林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，使林農(nóng)獲得更多的貸款機(jī)會(huì)。特別是盡快開(kāi)展農(nóng)村信用社的小額貸款。銀行部門(mén)簡(jiǎn)化手續(xù)，強(qiáng)化服務(wù)，確保林農(nóng)及時(shí)辦理林權(quán)抵押貸款。

五是建立健全評(píng)估制度體系。對(duì)森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員在從事林木林地資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中的評(píng)估行為和操作方法進(jìn)行規(guī)范。做好資產(chǎn)評(píng)估中介評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)準(zhǔn)入工作，培育一批具有良好資質(zhì)的林權(quán)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，滿足未來(lái)大規(guī)模開(kāi)辦林權(quán)抵押貸款工作對(duì)林權(quán)評(píng)估的需要。

六是建立林業(yè)部門(mén)與銀行部門(mén)信息平臺(tái)。加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，明確各自職責(zé)，共同對(duì)林權(quán)抵押貸款進(jìn)行監(jiān)管，以減少貸后風(fēng)險(xiǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。同時(shí)林業(yè)部門(mén)、銀行部門(mén)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，造就一批能熟練開(kāi)展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的管理人才，滿足廣泛開(kāi)辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的需要。

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