食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理的法律分析

阮贊林 史 嵐

（1.華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 200237；2.上海市食品藥品監(jiān)督管理局，上海 200010）

食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理是一項(xiàng)預(yù)測(cè)和處理食品安全危害風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。近年來(lái)，國(guó)家在大力完善食品安全法規(guī)的同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)食品安全危害的風(fēng)險(xiǎn)分析研究，以便使食品安全系統(tǒng)的運(yùn)作更具有針對(duì)性和科學(xué)性。近年來(lái)發(fā)生的食品中毒事件表明，大多數(shù)食品中毒事件與餐飲服務(wù)行業(yè)的制造加工流程不良和員工衛(wèi)生意識(shí)缺乏有關(guān)。在這樣的背景下，如何加強(qiáng)餐飲服務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)分析成為關(guān)注的重點(diǎn)，食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理便應(yīng)運(yùn)而生。

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“分級(jí)管理”通知）規(guī)定：對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)的食品安全采取量化、分級(jí)管理。所謂“量化”，是指在HACCP系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，尋找和辨識(shí)餐飲制造、服務(wù)流程中的諸多影響因子，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化處理。所謂“分級(jí)”，是指利用量化數(shù)據(jù)區(qū)分出風(fēng)險(xiǎn)值的大小，準(zhǔn)確評(píng)估不當(dāng)流程或者人員的不良習(xí)慣爆發(fā)食品安全事件的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)餐飲服務(wù)單位食品安全管理狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)測(cè)評(píng)，從而為衛(wèi)生管理提供參考。

食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局2012年部署的重點(diǎn)工作，被譽(yù)為“加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的新舉措”。①美國(guó)對(duì)餐飲單位實(shí)行監(jiān)督評(píng)分制度，該制度是將食品監(jiān)督檢查內(nèi)容制作成表格，并對(duì)每個(gè)檢查項(xiàng)目設(shè)定一個(gè)分值范圍，由食品監(jiān)督人員在監(jiān)督檢查時(shí)根據(jù)檢查的情況確定每一個(gè)項(xiàng)目的得分和總的評(píng)分結(jié)果。德國(guó)、愛(ài)爾蘭也在食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)中運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理原則，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)度大小，對(duì)餐飲業(yè)進(jìn)行分類管理。各地紛紛探討制訂省級(jí)地方性的具體“分級(jí)管理”辦法、基本制度、實(shí)施細(xì)則、管理指南等。②參見(jiàn)《湖北省加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》；《湖北省餐飲服務(wù)食品安全管理基本制度》；《廣西壯族自治區(qū)餐飲服務(wù)食品安全分級(jí)分類綜合評(píng)估管理辦法（試行）》；《廣東省餐飲服務(wù)食品安全量化分級(jí)管理規(guī)定》（粵食藥監(jiān)食[2011]144號(hào)）；《四川省餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理實(shí)施細(xì)則》；《吉林省餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理指南》。作為一項(xiàng)新推出的舉措，該制度蘊(yùn)含了食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的科學(xué)理念，對(duì)食品安全的治理具有積極的意義。但是，作為一項(xiàng)需要在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)的操作性制度，該制度的內(nèi)涵與價(jià)值尚未得到澄清。③在國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的相關(guān)文件中，“分級(jí)管理”確定為一項(xiàng)完成特定內(nèi)容的工作。但是，從其實(shí)施的具體要求來(lái)看，我們認(rèn)為更像是一項(xiàng)常規(guī)性的制度。本文嘗試從制度理性的角度出發(fā)，對(duì)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理的內(nèi)涵、意義和程序進(jìn)行闡述，力爭(zhēng)使監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間對(duì)該監(jiān)管制度形成價(jià)值上的基本共識(shí)。

一、食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理的價(jià)值理性

價(jià)值理性注重行為本身所能代表的價(jià)值，所關(guān)注的是從某些具有實(shí)質(zhì)的、特定的價(jià)值理念角度來(lái)看行為的合理性。食品藥品監(jiān)督管理部門的核心職責(zé)是通過(guò)對(duì)食品藥品的安全監(jiān)管，提高食品藥品的安全水平，保障公眾的生命和健康。“分級(jí)管理”是履行“核心職責(zé)”的具體制度之一。那么，如何設(shè)定該制度的價(jià)值目標(biāo)？

我們從國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中看出，“分級(jí)管理”是為了“全面落實(shí)餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任，以誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作為重點(diǎn)，……努力提高餐飲服務(wù)單位食品安全管理水平”。我們理解“分級(jí)管理”的價(jià)值在于提高餐飲服務(wù)單位的食品安全管理水平，具體評(píng)價(jià)是從“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作”角度展開(kāi)，其前提是餐飲服務(wù)業(yè)者是食品安全的責(zé)任主體。保障食品安全有多重責(zé)任主體，責(zé)任像跳蚤一樣會(huì)在不同的主體之間跳來(lái)跳去?！胺旨?jí)管理”明確將食品安全的責(zé)任主體定位于餐飲服務(wù)業(yè)者④限于餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)中的責(zé)任主體，既不應(yīng)將食品安全的責(zé)任歸諸于原材料供應(yīng)者，也不能歸諸于政府監(jiān)管者，而只能是餐飲服務(wù)業(yè)者。，政府“分級(jí)管理”的具體措施就是要圍繞落實(shí)餐飲服務(wù)業(yè)者作為食品安全責(zé)任主體，考核其“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作”。我們認(rèn)為這樣的定位是合理的。但是，該《指導(dǎo)意見(jiàn)》（五）卻將“分級(jí)管理”的等級(jí)評(píng)定等同于“餐飲服務(wù)食品安全等級(jí)”，⑤《關(guān)于加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作的通知》第五條：加大宣傳公示。各地食品藥品監(jiān)管部門要加大對(duì)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作的宣傳力度，采取多種方式，向餐飲服務(wù)單位宣傳餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作的重要意義、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和有關(guān)要求，及時(shí)向社會(huì)公布餐飲服務(wù)食品安全等級(jí)，動(dòng)員社會(huì)各界參與監(jiān)督。我們認(rèn)為并不妥當(dāng)。

首先，“分級(jí)管理”等同于“食品安全等級(jí)”客觀上起到政府信用為餐飲服務(wù)業(yè)者提供食品安全擔(dān)保的效果?！胺旨?jí)管理”通過(guò)對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)進(jìn)行“年度等級(jí)”和“動(dòng)態(tài)等級(jí)”的評(píng)定，確定各個(gè)餐飲服務(wù)業(yè)者為“優(yōu)秀、良好和一般”。不同等級(jí)代表了餐飲服務(wù)業(yè)者在哪些方面的差異？從《指導(dǎo)意見(jiàn)》中我們理解有兩種意思：一是“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作”等管理方面的等級(jí)差異；二是“餐飲服務(wù)食品安全等級(jí)”的差異。但是，我們認(rèn)為后一種意思的“差異”不科學(xué)。試想，如果監(jiān)管部門對(duì)某一餐飲服務(wù)業(yè)評(píng)定為“優(yōu)秀”即能夠表明其食品安全等級(jí)最高，客觀上產(chǎn)生了政府監(jiān)管部門為餐飲服務(wù)業(yè)者提供“食品安全”擔(dān)保的效果。一旦消費(fèi)者接受了這樣的觀念，以政府信用（評(píng)定等級(jí)）公示于消費(fèi)者，那么，在“優(yōu)秀”等級(jí)用餐出現(xiàn)食品安全問(wèn)題的責(zé)任應(yīng)該歸誰(shuí)？政府監(jiān)管部門是否應(yīng)對(duì)食品安全事故承擔(dān)民事賠償責(zé)任或者連帶責(zé)任？故而，我們認(rèn)為將“分級(jí)管理”的價(jià)值定位于對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)者的“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作”評(píng)價(jià)更為科學(xué)。

其次，“分級(jí)管理”等同于“食品安全等級(jí)”易誘發(fā)尋租行為。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，能否給其帶來(lái)效益是衡量制度價(jià)值的首要標(biāo)準(zhǔn)，不管是外部制度還是內(nèi)部制度概莫能外。假如“分級(jí)管理”被評(píng)定為“優(yōu)秀”等級(jí)的餐飲服務(wù)業(yè)表明其食品安全水平較高，那么就必然會(huì)吸引更多的消費(fèi)者來(lái)用餐，從而占有更大的市場(chǎng)份額、獲得高額利潤(rùn)。①相對(duì)于誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作來(lái)講，政府擔(dān)保食品安全水平的情形下，更能夠引導(dǎo)消費(fèi)者的選擇。餐飲服務(wù)業(yè)者是否誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、是否規(guī)范操作，往往在一次博弈中就可以得出評(píng)價(jià)；但是，對(duì)食品安全水平的評(píng)價(jià)就比較困難，主要是其對(duì)公眾的健康影響較難評(píng)價(jià)。至少?gòu)睦碚撋现v，這種影響可以有不同的百分比來(lái)衡量。因此，消費(fèi)者在食品安全性方面相比較于誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、規(guī)范操作等更愿意認(rèn)可政府的評(píng)價(jià)。但是，餐飲服務(wù)業(yè)者的“爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)是需要投入成本的，在成本驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)增長(zhǎng)，則其必然會(huì)核算成本和利潤(rùn)之間的效率。在“爭(zhēng)優(yōu)”中降低成本則是資本的天性使然。在公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制還不成熟的環(huán)境下，“尋租”②美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南創(chuàng)立“尋租”理論。此理論指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的情況下，各種利益主體往往利用行賄買通權(quán)力，從權(quán)錢交易中獲得便利和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)不平等競(jìng)爭(zhēng)并享有高額利潤(rùn)。這種非正常情況下的利潤(rùn)就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“租”。權(quán)力尋租成為權(quán)力腐敗的原動(dòng)力。是成本比較低而收益比較高的行為，這足以影響餐飲服務(wù)業(yè)者的選擇。③政府微觀干預(yù)能力在提高，卻不能提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)發(fā)展所要求的服務(wù)，這增強(qiáng)了企業(yè)家從事尋租活動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力?！侗本┤?qǐng)?bào)》2006年09月25日。

我國(guó)的各種評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)級(jí)活動(dòng)并不少見(jiàn)，通過(guò)尋租而獲獎(jiǎng)進(jìn)而獲利的情形也不少見(jiàn)。例如對(duì)“有機(jī)食品”、“綠色食品”標(biāo)志的認(rèn)定，食品生產(chǎn)者是否嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)在生產(chǎn)，監(jiān)管者是否嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，公眾是否認(rèn)準(zhǔn)“有機(jī)食品”、“綠色食品”，都存在非常大的不確定性，而經(jīng)營(yíng)者卻利用這些獎(jiǎng)或者標(biāo)識(shí)往往獲取了豐厚的利潤(rùn)。④在首屆中國(guó)有機(jī)產(chǎn)業(yè)峰會(huì)上，太原市特石高科技生態(tài)循環(huán)綠色農(nóng)業(yè)示范基地的負(fù)責(zé)人李建軍指出，現(xiàn)在的認(rèn)證體系缺乏有效的監(jiān)督?！凹词挂粋€(gè)農(nóng)場(chǎng)獲得了認(rèn)證，也不意味著這個(gè)農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)出的所有作物都是有機(jī)的，”他說(shuō)道?！耙苍S獲得認(rèn)證的只是一小塊地或者某一種作物?！崩钫f(shuō)，“有些農(nóng)戶會(huì)將有機(jī)產(chǎn)品與非有機(jī)產(chǎn)品混在一起賣以保證收入?！薄澳壳翱磥?lái)，我們只能指望他們的良心了?！眮?lái)源于《中國(guó)日?qǐng)?bào)》2011年12月29日，文章標(biāo)題：“有機(jī)標(biāo)簽被濫用、作用被夸大”。另外，“有機(jī)食品”、“綠色食品”的價(jià)格往往高于非標(biāo)志食品，從而成為了某些生產(chǎn)者獲得不當(dāng)利益的絕佳手段。

再次，“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作”應(yīng)成為消費(fèi)者在“分級(jí)管理”中分享的主要成果。如果“分級(jí)管理”能夠指引公眾做出正確的用餐選擇，即公眾能夠輕易地認(rèn)清哪些餐飲服務(wù)業(yè)者是信得過(guò)的，哪些餐飲服務(wù)業(yè)者是誠(chéng)信較差的，我們認(rèn)為這是“分級(jí)管理”對(duì)公眾的最大價(jià)值。某些外表富麗堂皇、內(nèi)部設(shè)施齊全、服務(wù)員笑容可掬的高級(jí)餐廳，根據(jù)《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督動(dòng)態(tài)等級(jí)評(píng)定表》的指標(biāo)考核⑤該評(píng)定表中的9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中的8項(xiàng)指標(biāo)是關(guān)于服務(wù)業(yè)者的軟硬件指標(biāo)及其日常管理規(guī)范，而直接關(guān)于食品安全的指標(biāo)，主要是第8項(xiàng)關(guān)于“食品添加劑”。如果某餐飲服務(wù)業(yè)者將死魚(yú)紅燒后當(dāng)活魚(yú)賣，根據(jù)評(píng)定表所列指標(biāo)，似乎對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果沒(méi)有影響。，可以獲得“優(yōu)秀”的評(píng)定。但是，其提供的食品安全水平一定高嗎？⑥我們知道食品安全水平有高低之分，如果用百分比計(jì)算，則可以從低到高直到百分之百的安全。那么，對(duì)人體的健康影響究竟要達(dá)到什么樣的百分比才是安全的，確實(shí)比較難評(píng)定。任何一家餐飲服務(wù)業(yè)者提供的食品質(zhì)量肯定有好差之別，但是我們不能認(rèn)為將“分級(jí)管理”評(píng)定為“C”的業(yè)者，其食品質(zhì)量一定是差的。也就是說(shuō)，我們不能將食品的安全水平與食品的等級(jí)水平相混淆。而“分級(jí)管理”恰恰就把這兩者混淆了。消費(fèi)者能接受這樣的評(píng)定結(jié)果嗎？“百年老店”的生存之道就是消費(fèi)者的認(rèn)可，而不是哪個(gè)部門的“評(píng)定”。“獎(jiǎng)杯不如口碑”最好地詮釋了公眾的心態(tài)。如果將“分級(jí)管理”的價(jià)值定位于提高餐飲服務(wù)業(yè)者的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作等級(jí)，從而引導(dǎo)餐飲服務(wù)業(yè)者“以評(píng)促建”、“以評(píng)促改”，真正樹(shù)立誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的社會(huì)責(zé)任，而不是評(píng)定餐飲服務(wù)業(yè)者的食品安全等級(jí)，我們認(rèn)為這樣的定位更能夠體現(xiàn)“分級(jí)管理”的價(jià)值。

二、食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理的工具理性

工具理性體現(xiàn)了通過(guò)實(shí)踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。它的一個(gè)基本特點(diǎn)是純粹從效果最大化的角度考慮，而漠視人的情感和精神價(jià)值。“分級(jí)管理”作為一項(xiàng)外部管理制度①區(qū)別于行政部門內(nèi)部管理制度。，涉及到監(jiān)管者與被監(jiān)管者、社會(huì)第三者（公眾）的利益關(guān)系，而且他們之間的利益關(guān)系難免會(huì)發(fā)生一些沖突。當(dāng)發(fā)生利益沖突時(shí)，如果滲透著監(jiān)管者或者被監(jiān)管者的情感因素，那么，對(duì)這一制度本身的評(píng)價(jià)將無(wú)從入手。在“分級(jí)管理”制度目標(biāo)既定的前提下②假定“分級(jí)管理”的目標(biāo)是就餐飲服務(wù)業(yè)者的“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和規(guī)范操作”進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)。，非常有必要從純粹的工具理性角度，對(duì)《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督動(dòng)態(tài)等級(jí)評(píng)定表》的科學(xué)性、合理性進(jìn)行考量。如果“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”設(shè)計(jì)是科學(xué)合理的，在實(shí)踐應(yīng)用中就既能保障制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又能夠提高實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效率。

（一）主觀性指標(biāo)導(dǎo)致評(píng)定結(jié)果的不確定性

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督動(dòng)態(tài)等級(jí)評(píng)定表》（以下簡(jiǎn)稱“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”），共設(shè)計(jì)了9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，涵蓋了餐飲服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，一級(jí)指標(biāo)下又設(shè)計(jì)了58項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。這些指標(biāo)既有客觀性指標(biāo)又有主觀性指標(biāo)。例如，采購(gòu)貯存環(huán)節(jié)中的“是否符合索證索票、查驗(yàn)記錄要求”即是客觀性指標(biāo)，可以直接用“是”或者“否”評(píng)價(jià)；而加工制作環(huán)節(jié)中的“涼菜配制、裱花操作是否符合要求”，就可能因廚藝師運(yùn)用的手法、刀法等“工藝”性因素的不同而不同，很難制訂統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。縱觀“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”，類似的帶有主觀評(píng)價(jià)色彩的指標(biāo)并不少，其結(jié)果必然在評(píng)定中融入評(píng)定者的情感從而使評(píng)定結(jié)果的不確定性大大增加。從工具理性考量，這樣的等級(jí)評(píng)定應(yīng)盡可能地減少主觀性評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（二）“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”應(yīng)準(zhǔn)確體現(xiàn)分級(jí)管理目標(biāo)

如果將“分級(jí)管理”的價(jià)值定位于前面提到的“餐飲服務(wù)食品安全等級(jí)”，根據(jù)餐飲服務(wù)單位過(guò)去12個(gè)月期間的動(dòng)態(tài)等級(jí)評(píng)定，年度平均分在9.0分以上（含9.0分）為優(yōu)秀；年度平均分在8.9分至7.5分（含7.5分）為良好；年度平均分在7.4分至6.0分（含6.0分）為一般?！蹦敲次覀兺ǔＵJ(rèn)為被評(píng)定為“優(yōu)秀”的食品安全水平高，而被評(píng)定為“一般”的食品安全水平不高，而沒(méi)有被評(píng)定等級(jí)（除了新辦餐飲服務(wù)業(yè)者）的可能存在較危險(xiǎn)的食品安全隱患。但是，設(shè)計(jì)的“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”能否真正起到衡量食品安全水平的目的？我們認(rèn)為非常困難。大家知道，“無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”的食品才是安全的。③《食品安全法》第99條第一款第2項(xiàng)。然而，“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”體系中，對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)者提供的食品是否符合食品安全的指標(biāo)非常少④我們認(rèn)為主要體現(xiàn)在“食品添加劑”環(huán)節(jié)中的3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。，而絕大部分是涉及餐飲服務(wù)業(yè)者的“食品衛(wèi)生”條件的指標(biāo)。對(duì)食品的安全性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)非常專業(yè)的工作，就現(xiàn)有的“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”體系難以保證向消費(fèi)者提供某一餐飲服務(wù)業(yè)者提供的食品是安全的或者是不太安全的信息。

（三）“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”應(yīng)符合效率要求

不斷暴露出來(lái)的食品安全問(wèn)題，為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管提供了強(qiáng)烈的社會(huì)需要?！胺旨?jí)管理”中如何運(yùn)用少而精的指標(biāo)、提高“等級(jí)評(píng)定”的效率，則考量著監(jiān)管者的智慧。特別是將“分級(jí)管理”建設(shè)成長(zhǎng)效、常態(tài)性的監(jiān)管工作機(jī)制，更需要考慮監(jiān)管資源和餐飲服務(wù)業(yè)者的承受力。如果政府監(jiān)管資源不足，常態(tài)化的“分級(jí)管理”就很難實(shí)現(xiàn)；如果企業(yè)不能承受，就會(huì)使“分級(jí)管理”變成“擾民”管理。解決的辦法之一，就是使“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”更加簡(jiǎn)單化。

（四）建議“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”與其他制度的對(duì)接

各地的“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”，特別是有可能真正影響食品安全的因素或者是與食品安全監(jiān)管的其它制度，如食品安全的追溯制度、召回制度、關(guān)鍵點(diǎn)控制制度、誠(chéng)信記錄制度等相關(guān)聯(lián)的一些因素，盡可能做到全國(guó)統(tǒng)一。雖然“分級(jí)管理”《通知》指出“省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，制定具體實(shí)施方案，細(xì)化評(píng)定內(nèi)容和要求”，《通知》能夠從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、飲食文化、傳統(tǒng)習(xí)慣等，而不是搞“一刀切”的“等級(jí)評(píng)定指標(biāo)”，允許各省級(jí)監(jiān)管部門制訂具體評(píng)定內(nèi)容體現(xiàn)了實(shí)事就是的精神。但是，從保障消費(fèi)者食品安全權(quán)利角度來(lái)看，應(yīng)盡量減少各地在重要指標(biāo)上的差異性。另外，我們認(rèn)為作為“分級(jí)管理”結(jié)果的等級(jí)公示牌，其基本功能是起公告作用，完全可以在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一。

三、食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理的的程序理性

制度的理性是制度內(nèi)在的基本素質(zhì)，是人們遵守制度的客觀依據(jù)。任何一項(xiàng)制度是否具備理性素質(zhì)，除了價(jià)值目標(biāo)界定外，還應(yīng)體現(xiàn)在理性的程序之中。程序理性通過(guò)自身的形式性和合理性實(shí)現(xiàn)著制度的理性價(jià)值。制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)很大程度上依賴于程序理性的形式價(jià)值和尊嚴(yán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度。

“分級(jí)管理”制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于各地食品藥品監(jiān)管部門在監(jiān)督量化分級(jí)管理工作中能否真正“做到標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、尺度統(tǒng)一、過(guò)程透明、結(jié)果公正”。作為行政程序之一的監(jiān)管，其程序理性的基本要求是公開(kāi)、公平、公正。那么，如何從制度上保障“分級(jí)管理”程序的公開(kāi)、公平、公正？我們認(rèn)為應(yīng)輔之以下的機(jī)制。

（一）行政監(jiān)督機(jī)制

“分級(jí)管理”《通知》中明確各地食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)按照“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)分級(jí)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。那么，監(jiān)管部門應(yīng)該向同級(jí)政府、同級(jí)人大負(fù)責(zé)，還是向消費(fèi)者負(fù)責(zé)？除了負(fù)行政責(zé)任外，是否要負(fù)民事責(zé)任？《通知》中沒(méi)有表述清楚。當(dāng)然，如果違反各類行政許可、行政監(jiān)管行為，應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，已經(jīng)有相關(guān)的法律法規(guī)，如《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》、《餐飲服務(wù)許可管理辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等都有專門的法律責(zé)任的規(guī)定。但是，對(duì)“行政評(píng)級(jí)”行為則沒(méi)有現(xiàn)成的責(zé)任制度可循。雖然《通知》指出“省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門要制定餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作紀(jì)律，確保執(zhí)法人員在等級(jí)評(píng)定過(guò)程中客觀、公正；對(duì)于餐飲服務(wù)單位有關(guān)等級(jí)評(píng)定工作的投訴和意見(jiàn)，要及時(shí)核實(shí)、認(rèn)真處理?！钡?，仍然缺乏必要的責(zé)任制度?！靶姓u(píng)級(jí)”不同于行業(yè)協(xié)會(huì)等自治性機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)，“行政評(píng)級(jí)”依托于行政權(quán)力，就有必要形成對(duì)行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部救濟(jì)渠道。

（二）行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制

由政府食品藥品監(jiān)督管理部門實(shí)施的“分級(jí)管理”，應(yīng)屬于具體行政行為。對(duì)具體行政行為，行政相對(duì)人有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。在“分級(jí)管理”實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)管者需要依據(jù)餐飲服務(wù)業(yè)者提供的資料進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行考察，然后得出“優(yōu)秀、良好、一般”的評(píng)價(jià)結(jié)果。如果餐飲服務(wù)業(yè)者對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果不服，就會(huì)運(yùn)用行政復(fù)議或者行政訴訟的救濟(jì)措施，而各級(jí)食藥局當(dāng)被告也就不能回避了。一旦發(fā)生行政訴訟，那么涉及58項(xiàng)之多的等級(jí)評(píng)定指標(biāo)及其事實(shí)就是主要的證據(jù)，監(jiān)管機(jī)關(guān)需要有效地提供證據(jù)（行政訴訟的舉證責(zé)任由行政人承擔(dān)），也是程序理性的應(yīng)有之義。

（三）損害救濟(jì)機(jī)制。在等級(jí)評(píng)定為“優(yōu)秀”的餐飲服務(wù)企業(yè)就餐，發(fā)生了食品安全事件，是否可以申請(qǐng)政府賠償，或者由政府與該餐飲服務(wù)企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任？同樣，如果在“優(yōu)秀”等級(jí)餐飲服務(wù)企業(yè)就餐造成了損害，是否可以獲得在“良好”或者“一般”的餐飲服務(wù)企業(yè)所造成的同樣損害獲得更高的賠償（懲罰性賠償）？《通知》指出：“各地食品藥品監(jiān)管部門要通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑，廣泛宣傳監(jiān)督量化分級(jí)管理工作。積極開(kāi)展‘尋找笑臉就餐’宣傳活動(dòng)，使公眾進(jìn)一步增強(qiáng)健康消費(fèi)意識(shí)，主動(dòng)尋找餐飲服務(wù)食品安全等級(jí)較高的餐飲服務(wù)單位就餐，形成全社會(huì)共同關(guān)注飲食安全的良好氛圍。”①國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理工作的通知》。然而，消費(fèi)者基于對(duì)政府評(píng)級(jí)的信任主動(dòng)到“優(yōu)秀”等級(jí)的餐飲服務(wù)企業(yè)就餐，盡管企業(yè)作為責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，而作為等級(jí)評(píng)定的監(jiān)管部門是否也應(yīng)該承擔(dān)一定的民事責(zé)任？

一項(xiàng)在程序上是公平的而且有暢通救濟(jì)渠道的制度才有生命力，才能在監(jiān)管部門、被監(jiān)管者、消費(fèi)者等相關(guān)主體的反復(fù)博弈中，逐漸走向完善、走向成熟。

四、結(jié)語(yǔ)

“分級(jí)管理”是一件大事，涉及到各方利益主體，則應(yīng)兼顧到各個(gè)利益主體的利益。“分級(jí)管理”是一件有意義的事，要將有意義的事做好，“頂層設(shè)計(jì)”時(shí)應(yīng)盡可能地做到科學(xué)、合理。“分級(jí)管理”需要投入巨大的財(cái)政等資源，將有限的資源運(yùn)用到“刀刃”上，應(yīng)提高資源的利用效率。“分級(jí)管理”是一項(xiàng)新舉措，應(yīng)該有開(kāi)放的心態(tài)，提供暢通的建言渠道，從而使制度更加充滿各種“理性”。提高食品安全，保障公眾生命和健康是一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任，人人有責(zé)。只有在大家的共同努力下，形成良好的社會(huì)氛圍，才能實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)?！鞍荨笔钱?dāng)下社會(huì)需要提倡的基本態(tài)度之一。一項(xiàng)新舉措存在這樣那樣的問(wèn)題在所難免，我們同樣要以包容的心態(tài)對(duì)待它。本文論述的目的并不是對(duì)一項(xiàng)新制度挑刺，而是希望這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)得更好，作用發(fā)揮得更好。