基于公共政策價(jià)值分析視野下的中國(guó)廉租房政策分析

鄧 彬，陶

（嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 梅州 514015）

“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。”[1]是黨代會(huì)報(bào)告中第一次專門提及住房保障制度，也是第一次談到保障方式和保障對(duì)象。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中，廉租房已經(jīng)成為住房保障方式的首選，十七大報(bào)告確定了廉租房在住房保障中的重要地位。當(dāng)前我國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出，面向中低收入階層的經(jīng)濟(jì)適用房占總開發(fā)量比例逐年遞減，而且面向最低收入家庭的廉租住宅則嚴(yán)重“缺位”。這已經(jīng)成為城市經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展中的障礙，不容回避。

一、廉租房界定

廉租房是政府向具有本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的一種非贏利的保障性租住用房，即由國(guó)家出資建設(shè)的規(guī)格適當(dāng)、設(shè)備齊全的住房，以低廉的可以接受的方式向住房弱勢(shì)群體成員（ 或家庭）提供，保證其住房達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)，屬于住房保障的補(bǔ)充性措施。

二、廉租房的提出及其必要性

（一）廉租房政策出臺(tái)的背景

在中國(guó)上下五千年的悠久歷史中，其傳統(tǒng)的文化價(jià)值觀念潛移默化地影響著每一個(gè)炎黃子孫?！俺杉伊I(yè)”的傳統(tǒng)思想在中國(guó)人的心中根深蒂固。中國(guó)人對(duì)家的向往，對(duì)住房的需求是傳統(tǒng)的文化價(jià)值觀念的體現(xiàn)。中國(guó)政府一直將這點(diǎn)作為房屋政策調(diào)控的出發(fā)點(diǎn)，致力于合理的分配房屋資源。在信息全球化，經(jīng)濟(jì)全球化不斷地滲透下，在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展且人口數(shù)量不斷激增的今天，貧富差距過大，社會(huì)矛盾劇增的社會(huì)問題凸顯。原有的經(jīng)濟(jì)適用房政策以難以適應(yīng)中國(guó)的發(fā)展要求，而群眾對(duì)于廉租房政策出臺(tái)的呼聲越來越高。政府欲滿足大多數(shù)人對(duì)于住房的需求，出臺(tái)廉租房政策以控制房?jī)r(jià)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。由此拉開了廉租房政策出臺(tái)的大幕。

（二）廉租房制度發(fā)展歷程

1.政策初始階段

1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，第一次提到廉租房這個(gè)概念，指出最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房：高收入家庭購(gòu)買商品房?！傲夥俊本驮谶@個(gè)時(shí)候，進(jìn)入了我們生活。1999年，建設(shè)部制定下發(fā)了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，提出建立城鎮(zhèn)廉租住房制度。2004年3月1日，由建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國(guó)土資源部、國(guó)家稅務(wù)總局等5部委制定的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》開始實(shí)施。

政策初始階段，由于實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)過高，政策覆蓋面狹窄且推進(jìn)緩慢。在政策實(shí)施檢驗(yàn)和不斷探索的過程中，政府依據(jù)各地區(qū)的實(shí)施情況確定了廉租房保障方式應(yīng)當(dāng)以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔的政策執(zhí)行路線。

2.政策發(fā)展階段

2005年，國(guó)辦發(fā)[2005]26號(hào)文件—關(guān)于“抓緊開展城鎮(zhèn)最低收入家庭住房情況調(diào)查”，要求對(duì)低保家庭住房困難狀況開展調(diào)查，其中北京、上海、天津、河北等省（市）還在調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立了住房保障對(duì)象檔案。2006年，建設(shè)部要求各地至少要拿出土地出讓金凈收益的5%用做廉租房建設(shè)。全國(guó)121個(gè)地級(jí)以上城市明確了土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設(shè)的比例。全國(guó)已有37個(gè)地級(jí)以上城市，將土地出讓凈收益實(shí)際用于廉租住房制度建設(shè)。2007年11月，建設(shè)部等九部門聯(lián)合發(fā)布《廉租住房保障辦法》，強(qiáng)調(diào)住房租金實(shí)行政府定價(jià)；廉租住房單套建筑面積規(guī)定控制在50平方米以內(nèi)，并根據(jù)城市低收入住房困難家庭的居住需要，合理確定套型結(jié)構(gòu)；以及申請(qǐng)登記繼續(xù)向社會(huì)公布。

政策發(fā)展階段，政府通過調(diào)查和分析城鎮(zhèn)最低收入家庭住房情況，開展檔案工作，并針對(duì)不同地區(qū)的不同情況合理規(guī)劃廉租房建設(shè)用地，為低收入住房困難的家庭打開方便之門。同時(shí)，針對(duì)投機(jī)倒把者渾水摸魚的現(xiàn)象，政府不斷完善廉租房的申請(qǐng)資格和審批制度，保證社會(huì)公平，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，讓更多有真正需要的群眾享受到政府政策所帶來的福利。

3.政策強(qiáng)化階段

2010年4月23日建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)廉租住房管理有關(guān)問題的通知》；2010年6月8日《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》；2011年3月3日《關(guān)于住房保障規(guī)范化管理檢查情況的通報(bào)》；2012年2月1日李克強(qiáng)在保障性住房公平分配工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)牢牢把好公平分配這個(gè)保障性安居工程持續(xù)發(fā)展的生命線；2012年7月15日起施行《公共租賃住房管理辦法》。

政策強(qiáng)化階段，政府進(jìn)一步健全實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的廉租住房制度，加快城市住房保障體系建設(shè)，完善相關(guān)的土地、財(cái)稅和信貸支持政策，保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定，加大廉租住房建設(shè)力度，著力增加房源供應(yīng)，完善租賃補(bǔ)貼制度，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)的住房保障體系，促進(jìn)民生改善和社會(huì)和諧。

（三）廉租房政策提出的必要性

隨著我國(guó)經(jīng)營(yíng)投資環(huán)境不樂觀態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身存在的自發(fā)性問題，泡沫經(jīng)濟(jì)與通貨膨脹有增無減的情況下。多數(shù)人愿意將自己的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為不動(dòng)產(chǎn)，從而造成樓市過熱。富人將多數(shù)房產(chǎn)購(gòu)走，坐地起價(jià)，利用投機(jī)手段推高房?jī)r(jià)，使自身資產(chǎn)迅速膨脹，拉大了貧富差距。與此同時(shí)，高額的房?jī)r(jià)對(duì)窮人造成了巨大的生存壓力，導(dǎo)致住房市場(chǎng)的供需矛盾突出、社會(huì)貧富差距過大，不利于我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，為了安撫百姓，避免進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，作為我國(guó)住房市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)體系中的重要內(nèi)容，廉租房政策的提出與效實(shí)施迫在眉睫。

三、中國(guó)公共政策價(jià)值取向

（一）公共政策價(jià)值取向

盧梭在《社會(huì)契約論》關(guān)于社會(huì)公約的章節(jié)中提到：“創(chuàng)建一種原始能以全部共同的力量來維護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身財(cái)產(chǎn)的結(jié)合形式，使每一個(gè)在這種結(jié)合形式下與全體相聯(lián)合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣自由。”以及“我們每一個(gè)人都把我們自身和我們的全部力量置于公意的最高指導(dǎo)之下，而且把共同體中的每個(gè)成員都接納為全體不可分割的一部分?！盵2]人民主權(quán)理論將“主權(quán)”視為客觀存在的實(shí)體性權(quán)力，具有絕對(duì)、永恒、至高無上的特性，并由一個(gè)人格化的主體（整體意義上的“人民”）集中掌有。

基于盧梭的《社會(huì)契約論》和“人民主權(quán)理論”對(duì)于公眾的相關(guān)思想，對(duì)于公共政策來說，政策制定者和執(zhí)行者的目的是希望實(shí)現(xiàn)政策的社會(huì)效益的最大化和政策實(shí)施后所產(chǎn)生的實(shí)際成果的最大化以及政策成果在不同群體分配中所產(chǎn)生的效用的最大化。公共政策的利益導(dǎo)向必須惠及全體人民，公共政策的各項(xiàng)措施必須有利于滿足人民群眾的全面需求，在努力實(shí)現(xiàn)公共政策社會(huì)效用的最大化的同時(shí)，還要努力提高公共政策的產(chǎn)出效益，將這種產(chǎn)出效益惠及全體人民。所以，公共政策價(jià)值取向是以人民公益為基準(zhǔn)，以公平正義為基點(diǎn)。

（二）中國(guó)公共政策的價(jià)值取向——公平

1.我國(guó)公共政策的價(jià)值追求

我國(guó)是一個(gè)人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中華人民共和國(guó)的一項(xiàng)基本的政治制度，是具有中國(guó)特色的政黨制度?；谶@樣的政治背景下，我國(guó)政府的公共政策應(yīng)該是以人文關(guān)懷、民主、透明、責(zé)任、法制等為基石，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督下，以為人民服務(wù)為宗旨，以提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能，承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，一切著眼于人民，一切為了人民，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。

對(duì)我國(guó)來說，公平與效率一直以來都是政府在社會(huì)發(fā)展過程中所注重的兩大目標(biāo)。而處于社會(huì)主義初級(jí)階段轉(zhuǎn)型期的中國(guó)難免存在合理或不合理的貧富差距問題。所以，我國(guó)在公共政策制定和實(shí)施的過程中應(yīng)努力控制貧富差距過大的問題，所出臺(tái)的政策不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)以效率為核心，而應(yīng)該以公平為政策制定和實(shí)施根本的價(jià)值取向。

2.我國(guó)公共政策的價(jià)值取向——公平

溫家寶總理在向十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)提到“我國(guó)政府所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧?！盵3]在閉幕時(shí)回答記者說：“公平正義比太陽(yáng)還要有光輝?！笨梢姽脚c正義是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的根基，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)。

（1）公平的內(nèi)涵

公平是一個(gè)社會(huì)性概念。《辭?！分惺沁@樣解釋公平的：“作為一種道德要求和品質(zhì)，指按照一定的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)（法律、道德、政策等），正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼拇颂幨?，是制度、系統(tǒng)、重要活動(dòng)的重要道德品質(zhì)?！?/p>

（2）公平理念是公共政策的公共性的本質(zhì)要求

美國(guó)哲學(xué)家約翰·羅爾斯《正義論》中把公平概括為兩個(gè)原則。第一個(gè)原則是：每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則是：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們：在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。[4]第一個(gè)原則可概括為平等自由原則，第二個(gè)原則可概括為機(jī)會(huì)的差別原則與公平原則。堅(jiān)持公平原則，才能從根本上滿足公眾的基本訴求，保證公共物品分配的公平性才能體現(xiàn)公共性。使得每個(gè)加入社會(huì)契約的公民的利益不受侵犯，契約不至于被打破，社會(huì)才能穩(wěn)定發(fā)展。所以，公平必定是公共政策的公共性的本質(zhì)要求。

（3）公平是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本要求

隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的襲來，我國(guó)正在努力適應(yīng)新形勢(shì)，加快社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度。而在加速轉(zhuǎn)型的同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制不健全的突出問題暴露無遺，這要求我國(guó)政府充分利用宏觀調(diào)控來彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的不足的問題。市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)性、盲目性、滯后性的缺陷導(dǎo)致不能對(duì)資源進(jìn)行有效配置，所以政府宏觀調(diào)控需要為社會(huì)公眾提供市場(chǎng)所不能或不愿提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以解決由市場(chǎng)機(jī)制缺陷所引起的公平與效率的矛盾，從而促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。因此，我國(guó)政府公共政策價(jià)值趨向公平是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求；是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

四、廉租房政策是我國(guó)公共政策公平價(jià)值取向的具體體現(xiàn)

（一）從社會(huì)角度

社會(huì)公約無形中存在于每個(gè)公民的心中。堅(jiān)持公平是每個(gè)公民所維護(hù)自己權(quán)利的根本訴求。廉租房政策的頒布正體現(xiàn)了這一價(jià)值取向。從社會(huì)角度看，廉租房的出臺(tái)是就對(duì)人性公平權(quán)利的肯定。它能保障社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，保障社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，更好的協(xié)調(diào)人民內(nèi)部矛盾，引導(dǎo)社會(huì)向更好的發(fā)展方向發(fā)展。所謂的“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革開放發(fā)展的成果”，就是在把蛋糕做大的同時(shí)，保證分配的合理性，讓每個(gè)公民來分享國(guó)家的財(cái)富和發(fā)展利益。其中，要特別注重向社會(huì)廣大的低收入家庭提供所需，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保障每一個(gè)公民的基本權(quán)利。

（二）從政府角度

我國(guó)政府以人為本，為人民服務(wù)的治理理念決定了我國(guó)公共政策的制定要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以人的全面發(fā)展為工作目的，以群眾的根本利益為政策制定的出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)政府從群眾中來到群眾中去的工作方法決定了公共政策的制定要以公平為目標(biāo)，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等權(quán)益，讓發(fā)展成果惠及人民。而廉租房政策的具體內(nèi)容就很好的詮釋了我國(guó)公共政策制定的公平價(jià)值取向。廉租房政策的出臺(tái)能有效的緩解社會(huì)矛盾，解決一定的社會(huì)突出問題，滿足社會(huì)弱勢(shì)群體的的需要，體現(xiàn)我國(guó)政府民本的治理觀念和公共政策公平價(jià)值取向的具體表達(dá)，以力求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（三）從個(gè)人角度

城市的發(fā)展，社會(huì)的發(fā)展與個(gè)人的工作是分不開的。所謂安居才能樂業(yè)，只有滿足了從業(yè)人員的住房需求，城市和社會(huì)發(fā)展才能有序的進(jìn)行。在行為科學(xué)中，馬斯洛的需求層次理論就將住房需求歸納到了最基本的生理需求層次。廉租房政策體現(xiàn)社會(huì)成員對(duì)住房的基本需求，是我國(guó)公共政策公平價(jià)值取向的具體體現(xiàn)。廉租房政策作為一種福利性的社會(huì)保障政策，它的順利實(shí)施保障了公民基本住房權(quán)，能很好的解決社會(huì)成員的基本需求，為弱勢(shì)群體提供生活空間。展現(xiàn)了我國(guó)政府工作以民為本，尊重公民權(quán)益的工作態(tài)度和政策取向公平，保障社會(huì)公平的觀念。

[1]胡錦濤. 在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2007-10-15.

[2]盧梭. 社會(huì)契約論[M]. 北京：商務(wù)印書館，2012.

[3]溫家寶. 在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告[Z]. 新華社，2010-03-15.

[4]約翰·羅爾斯. 正義論[M]. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001.