老年安全與養(yǎng)老保險制度改革——以世代公平為中心

曾 娜

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

所有社會都有老年人，然而老年問題之所以成為當前重要的社會問題，主因卻在于社會與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的急劇變遷，以及現(xiàn)代醫(yī)學技術(shù)的發(fā)展。為因應工業(yè)社會中產(chǎn)生的“老年風險”，以保障老年安全為目的的養(yǎng)老保險制度，自1889年德國頒布《養(yǎng)老和傷殘保險法》開始，業(yè)已成為各國社會保障體系的核心組成部分。這一曾經(jīng)為資本主義民主體制引以自豪的制度，1970年代以來在人口結(jié)構(gòu)變化和財政壓力的共同作用下，卻瀕臨崩潰。［1］462有關(guān)老年安全危機的分析，大多都將根源歸結(jié)于人口因素，在一定程度上誤導了公眾。退休的權(quán)利及所能獲得的給付均是立法的產(chǎn)物，實際上是特定的制度安排使人口結(jié)構(gòu)上的變化最終引發(fā)了危機。養(yǎng)老保險作為一種國民收入再分配形式，不僅影響著同一世代的成員間的財富轉(zhuǎn)移幅度，其財務模式更強化了世代間的財富轉(zhuǎn)移效果。有鑒于此，政府在推進養(yǎng)老保險制度改革時，應避免給工作世代施加過重負擔，在關(guān)心目前的老年人時，也不能忽視目前的年輕人或未來的老年人。

一、老年化與老年安全危機

從養(yǎng)老保險的角度看，人口老化主要包括兩層涵義：一是預期壽命的不斷增加，意味著在退休年齡不變的前提下，領(lǐng)取養(yǎng)老金期限的延長；二是生育率的持續(xù)下降，已低于人口更替水平，意味著未來繳費人群的不斷減少。以我國為例，早在2000年就已進入老年化社會，而且，與2000年相比，2010年60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，0～14歲人口的比重卻下降6.29個百分點。［2］老年化必然伴隨著老年撫養(yǎng)比的上升，每一工作者的全部產(chǎn)出需要與更大數(shù)量的退休者分享，將導致前者經(jīng)濟負擔的不斷加重。然而，若認識僅停留在此，不免產(chǎn)生如下疑問：老年化與少子化是并存的，隨著少兒撫養(yǎng)比的下降，總撫養(yǎng)比反而更低，結(jié)果應當是工作者負擔的減輕。①少兒撫養(yǎng)比指0～14歲人口數(shù)占15～64歲勞動年齡人口數(shù)的比例；老年撫養(yǎng)比指65歲及以上人口數(shù)占勞動年齡人口數(shù)的比例；總撫養(yǎng)比指0～14歲與65歲及以上的人口數(shù)占勞動年齡人口數(shù)的比例。例如，我國2000年的總撫養(yǎng)比是42.6%，2008年則降為37.4%，［3］這就說明老年化降低了依賴人口（dependent population）的總數(shù)。由此可見，老年化問題的關(guān)鍵不是依賴人口的規(guī)模而是其組成成分，即更少的兒童、更多的退休者。由于養(yǎng)育兒童的費用大多由家庭承擔，養(yǎng)老金卻主要通過再分配計劃支付，結(jié)論自然是隨著老年化的持續(xù)進展，用于依賴人口的公共開支必然增加。

人口老化與生育率下降，任何一個都足以讓養(yǎng)老保險制度的存續(xù)性陷入麻煩，若再聯(lián)系到家庭的“私的扶養(yǎng)”機能的日漸退化，更加深了對老年經(jīng)濟問題的擔憂。老年人的基本權(quán)利保障必須以憲法上古典的保障生存權(quán)規(guī)定為基礎(chǔ)，［4］據(jù)此，老年安全首要的是經(jīng)濟安全，其目標不以維持最低生活水準為限，而應滿足老年人的基本生活需求，這是大多數(shù)國家以社會保險而非社會救助作為老年安全保障的主要方式的原因所在。養(yǎng)老保險制度的維系，直接受到人口結(jié)構(gòu)的影響，在生育率下降趨于穩(wěn)定后，只要壽命的延長有著生物學上的極限，則通過提高退休年齡、增加繳費比例或減少養(yǎng)老金等措施，危機終究會緩慢地消解。問題是這些改革措施各自有著不同的再分配效果，從世代公平的角度而言，意味著由哪一世代承擔人口老化帶來的社會負擔，若這些負擔在世代間的分配出現(xiàn)嚴重失衡，養(yǎng)老保險制度將難以持續(xù)。最大限度地調(diào)和“世代間互助”與“世代間公平”之間的關(guān)系，已成為養(yǎng)老保險制度改革中無法回避的重要課題。

二、世代公平在養(yǎng)老保險制度中的體現(xiàn)

世代公平中的“世代”，字面上看是指代與代之間的關(guān)系，而“代”又具有三層含義：一是人口統(tǒng)計意義上的一群人；二是家庭中的直系后裔世代，如祖父母、父母及孩子；三是未出生的未來一代，社會保險中側(cè)重于第一層含義。［5］如果從人口學角度來解釋老年安全危機，一個通常的敘述是，目前的生育率不足以在未來提供足夠的勞動力，繳納保費人數(shù)的減少以及養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)的增加，將使年輕世代的負擔達到不可容忍的程度，代際間的激烈沖突所導致的最終結(jié)果就是養(yǎng)老保險制度瓦解。該觀點建立在一個核心假設的基礎(chǔ)上，即養(yǎng)老保險是世代間隱含的社會契約的產(chǎn)物，每一世代同意支付養(yǎng)老金給前一世代，并從后一世代得到類似對待的承諾。［6］464不同世代的規(guī)模一直是變動的，世代契約內(nèi)在地具有不穩(wěn)定性，盡管支付養(yǎng)老金給小規(guī)模的退休人群是一個相對簡單的任務，但對一個非常龐大的退休人群提供相同的利益就可能成為無法承受的負擔。尤其是，這種形式的財富再分配，并不是今天的年輕人移轉(zhuǎn)給未來邁入老年的自己，而是今天的年輕人移轉(zhuǎn)給今天的老年人，更加深了世代間的緊張關(guān)系。

養(yǎng)老保險的世代契約性在采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式的國家更為明顯，該模式是指當期的繳費收入全部用于支付當期的養(yǎng)老保險支出，不留或只留很少的儲備基金，如德國、美國和日本。我國養(yǎng)老保險制度在財務處理上，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制與強制儲蓄制相結(jié)合的混合模式，即社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付、個人賬戶部分實行完全積累的財務制度，［7］不過，因個人賬戶空帳情況嚴重，實際上已接近于現(xiàn)收現(xiàn)付制。在人口老化背景下，相較于未來世代，現(xiàn)收現(xiàn)付制更有利于過去和現(xiàn)在加入養(yǎng)老保險的人，尤其是早先參與者得到的利益遠遠超過他們貢獻給養(yǎng)老保險基金的價值。例如，美國1935年建立社會保障制度時，對于那些能夠馬上領(lǐng)取養(yǎng)老金的人而言真是一筆意外的收入，因為他們根本未繳過保險費，這種財富轉(zhuǎn)移的效果直至1960年之后才逐漸消失。［8］我國如以1991年國務院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》為界，由于各級政府均未在制度初建時補足養(yǎng)老金缺口，導致目前的工作世代基本上是利益受損者，而且，隨著生育率的持續(xù)下降以及養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大，進一步加劇了保費與給付之間的不平衡。

世代公平不僅反映在過去未繳納保費的養(yǎng)老金領(lǐng)取人與目前的工作世代之間的關(guān)系上，也表現(xiàn)在對下一代的撫養(yǎng)責任上。父母不僅要資助自己年老的父母，還要養(yǎng)育下一代，老年人和兒童均是依賴人口，這兩個世代在資源分配上存在著競爭關(guān)系。在西方國家，因社會保障政策不成比例地偏愛于老年人而較少關(guān)注年輕人和兒童，所謂的福利國家實際上已轉(zhuǎn)變成“老年福利國”（old age welfare state）。［8］我國老年保障水平總體上偏低，政府近年來提高養(yǎng)老金的舉措并未招致工作世代的強烈反對，不過，需注意的是，一旦養(yǎng)老金數(shù)額得到確定，就與財政狀況及經(jīng)濟表現(xiàn)相脫離，再削減的可能性極小。例如，德國、奧地利及瑞典等國家的社會保障體系受人口老化的沖擊已有很長一段時間，盡管自1970年代末以來其福利開支的持續(xù)上升遭到公眾批評，但對老年安全的公共支出仍維持較高的水平。［1］465原因是人口老化也帶來了政治上的老化，即已經(jīng)和即將領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利人在人數(shù)上的優(yōu)勢使其具有極大的政治影響力，導致政治家不敢輕易涉足養(yǎng)老保險制度改革。

三、養(yǎng)老保險制度改革的方向和建議

（一）方向：世代契約的維護與貫徹

在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，養(yǎng)老保險制度必須要搭配世代契約的觀念，以及一定比例的人口結(jié)構(gòu)才能持續(xù)運作。然而，世代契約不過是一種在社會共識上擬制的承諾，并無法律上的向未來的拘束力，若沒有公眾的理解與信賴，勢將難以長久運行。隨著少子高齡化現(xiàn)象的持續(xù)進展，年輕世代對養(yǎng)老保險制度今后的給付水準日漸喪失信任，由此產(chǎn)生一個疑問：能否放棄世代互助觀念，訴諸其他方式實現(xiàn)老年經(jīng)濟保障，如強制儲蓄制。智利與新加坡采取的就是這一模式，其特點是雇主和雇員每月繳納一定比例的工資至個人賬戶，該本金及其投資所獲收益的總和即為雇員退休時的養(yǎng)老金。強制儲蓄制將個人的貢獻與其受益相掛鉤，表面上看體現(xiàn)了公平性，但卻強化了社會結(jié)構(gòu)性不平等，使弱勢群體蒙受更大的不利益。不同于商業(yè)保險，社會保險追求的是基于“社會連帶”思想的“整體公平”。［9］該目標著重體現(xiàn)在現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配效果上，不僅涵蓋了同一世代內(nèi)的再分配，如富人與窮人之間；還擴展到世代間的再分配，且在效果上更為突出。就此而言，不具有社會平衡性的強制儲蓄制，雖受人口結(jié)構(gòu)變化的影響較小，卻與社會保險的目標背道而馳。從近年來德國所宣稱的“唯有繼續(xù)始能解決問題”的基本政策，以及美國對于養(yǎng)老保險的高度評價與信賴，［12］可以看出改革的趨勢不是以強制儲蓄制取而代之，而是在現(xiàn)存制度內(nèi)繼續(xù)完善，以更為貫徹的世代契約為改革的理念基礎(chǔ)。

關(guān)于世代契約的正當性問題，因世代內(nèi)的再分配是經(jīng)由民主政治過程所決定，爭議并不大，故焦點主要集中在世代間的再分配。未來世代并未參與當前的政治過程，其承擔世代給付責任的基礎(chǔ)何在？對此問題，學者們作出了不同的解答，原因既可能是一種自利的策略，即父母關(guān)心祖父母是為了確立一個榜樣，鼓勵孫子女繼續(xù)這一作法；也可能是來自宗教觀念，或?qū)ζ诖突セ莸男刨?，以及對老年人曾?jīng)養(yǎng)育行為的感激。［13］盡管支持世代間互助的理由可能并不充分，但就養(yǎng)老保險制度改革來說，卻有著相當?shù)膬r值。它提醒我們，改革影響著今天的和未來的退休者，為作出負責任的決定，不能忽視未來世代的利益，在最低限度上，最近的世代－兒童的利益應當予以考慮，實現(xiàn)三代間的團結(jié)互助。以德國1992年年金改革法為例，除了堅持原有的工作者與退休者之間的兩代契約外，還將其擴展為包括兒童在內(nèi)的三代契約，使年金保險的功能不限于退休者的收入保障，兒童、婦女保障以及家庭制度的維護也因此成為年金保險的重要目標。［12］283養(yǎng)老保險制度并不處在與外界隔離的狀態(tài)，我國近年來不斷擴大養(yǎng)老保險覆蓋面以及提高養(yǎng)老金給付水準，為避免給工作世代施加過重的負擔，考慮到當前的總體稅負及社保繳費比例均已較高，也應同時配以家庭、生育、財稅、國有資產(chǎn)處置等領(lǐng)域的政策上的調(diào)整。

（二）可供考慮的建議

1.推遲退休年齡，增加勞動力

為緩和養(yǎng)老保險財務惡化程度，解決途徑之一是推遲退休年齡，此舉增加了養(yǎng)老保險基金中的勞動收入部分，可將老年安全危機延后一段時間。更重要的是，相比降低養(yǎng)老金給付水準或增加繳費比例等措施，退休年齡的提高體現(xiàn)了世代公平的理念，即退休者必須與工作者共同承擔人口老化帶來的社會負擔，而非由任何一方單方承受，這已成為各國養(yǎng)老保險制度改革中共同的選擇。比如：德國決定在2029年將法定退休年齡提高到67歲；［13］美國準備在2027年延長到67歲。［14］考慮到該措施嚴重不利于即將退休者，從最小侵害原則出發(fā)，各國一般采取小幅分階段逐步提高退休年齡的作法，如西班牙自2013年開始的前6年，退休年齡每年升高1個月，2019年開始每年增加2個月，直至在2027年實現(xiàn)從目前的65歲升至67歲的目標。［15］我國部分省市已開始試行彈性退休制度，如上海市從2010年10月1日起實行“柔性”退休制，延遲年齡為男性一般不超過65周歲，女性一般不超過60周歲。①《上海市人力資源和社會保障局關(guān)于本市企業(yè)各類人才柔性延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)的試行意見》（滬人社養(yǎng)發(fā)［2010］47號）。作為我國老齡化最嚴重的城市，上海推出的這一方案是在縮減養(yǎng)老金給付及提高繳費比例均不可行的情況下，所采取的折衷之策，這也反映了提高退休年齡乃是大勢所趨。

2.引入生育因素，落實三代契約理念

養(yǎng)老保險制度的維系既深受人口結(jié)構(gòu)的影響，又反過來影響著人口結(jié)構(gòu)?！氨ｋU性”原則導致該制度無疑偏愛于高收入和具有較長工作記錄的人員，具有削弱女性生育愿望的潛在影響。養(yǎng)育子女傳統(tǒng)上是家庭私人領(lǐng)域的事務，然而，隨著生育率低于人口更替水平，世代間負擔失去平衡，如果沒有下一代，養(yǎng)老保險將無以為繼，意味著養(yǎng)育子女已具有社會整體重要性。德國學者Schreiber指出，“針對老年生活經(jīng)由社會安全加以集體保障，而將兒童扶養(yǎng)委由私人之不公平性，世人所面臨之抉擇乃是：兩者皆委由私人，或兩者皆經(jīng)由社會安全措施”。［12］264從世代契約理念出發(fā)，養(yǎng)育子女的父母在繳納現(xiàn)金保費之外，還因其生育行為提供給養(yǎng)老保險另一份“世代保費”，國家在提供生育補助及子女津貼之外，仍有必要在養(yǎng)老保險中另行承認養(yǎng)育子女的貢獻，以平衡父母在養(yǎng)老保險制度下所受到的不利益。

三代契約理念在德國1992年年金改革法中的落實，主要體現(xiàn)在對子女養(yǎng)育期間的承認，該法規(guī)定每位在家撫育小孩的母親或父親可以享有三年的免繳保費期間，且該段期間內(nèi)薪點的計算，按全體被保險人前一年度平均投保薪資的75%計算；1999年年金改革法進一步規(guī)定，子女養(yǎng)育期間內(nèi)的薪點由平均投保薪資的75%提高至百分之百，并可與薪資保費合并計算薪點，直至達到最高投保薪資上限，實際上承認就業(yè)并養(yǎng)育子女的父母為養(yǎng)老保險付出了兩份具有同等重要性的貢獻。［16］目前許多人口老化國家均采取經(jīng)濟手段鼓勵生育，我國因?qū)嵭杏媱澤撸试陴B(yǎng)老保險中不可能作出鼓勵生育方面的制度安排。然而，人口結(jié)構(gòu)的變化引發(fā)了公眾對計劃生育政策的質(zhì)疑，尤其在我國31個省份都允許“雙獨”家庭生育二胎后，養(yǎng)老保險制度也應隨著生育政策的變化而適時調(diào)整。

3.導入基本收入制度，調(diào)和社會平衡性與個人公平性之間的沖突

養(yǎng)老保險制度中保費與給付的關(guān)聯(lián)程度的高低，反映著該制度在設計上是傾向于“社會平衡性”還是“個人公平性”。二者之間的沖突體現(xiàn)了社會保險中“社會性”與“保險性”兩個原則的對立，前者注重對經(jīng)濟弱勢者的照顧，后者強調(diào)保費與給付的對價性，即“一分耕耘，一分收獲”。社會保險制度的立意在于協(xié)助個人自立，若過于偏重社會平衡性，不僅會增加福利依賴的道德風險現(xiàn)象，也會降低個人的就業(yè)意愿，據(jù)此，養(yǎng)老保險暗含著鼓勵多工作、多繳費的意圖，對弱勢群體的照顧僅是備位性的。這就要求世代間的互助應限制在保障每個人符合人性尊嚴的生存范圍內(nèi)，稀缺的財政資源應優(yōu)先用于當前退休者中境況最差的群體；在此之外則應強化“保險性”原則，突出貢獻與受益之間的相關(guān)性。作為對這一觀念的回應，目前經(jīng)合組織24個成員國中有半數(shù)已導入基本收入制度。［17］其主要內(nèi)容是，與勞動與否無關(guān)，根據(jù)年齡向所有社會成員提供同等基本收入。［18］也就是說，養(yǎng)老金在構(gòu)造上由兩部分組成，基本收入部分的給付實行全國統(tǒng)一標準，通過再分配以滿足退休者的基本生活需求，體現(xiàn)了社會成員間的團結(jié)互助；所得比例部分則不具有再分配意義，以鼓勵個人參與就業(yè)。

基本收入制度的導入，可以清晰地界定養(yǎng)老金中的勞動所得部分和再分配轉(zhuǎn)移部分，這種將養(yǎng)老保險制度中的保險和救助相區(qū)分的方式有助于調(diào)和社會平衡性與個人公平性之間的沖突。我國退休人員的養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，在構(gòu)造上比較接近于基本收入制度，不同的是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金比重偏低，未能達到維持基本生活需求的目的。尤其是，我國近年來將養(yǎng)老保險覆蓋面從過去的城鎮(zhèn)職工擴大至城鎮(zhèn)居民及農(nóng)村居民，隱含著以社會保險取代社會救助的考慮，然而，若養(yǎng)老金未與社會救助的最低生活需求標準拉開適當?shù)木嚯x，將更多的人納入養(yǎng)老保險體系意義并不大，還可能引發(fā)道德危機。為鼓勵低收入群體加入養(yǎng)老保險，政府必須為其提供保費補助，由于此種差別待遇體現(xiàn)了社會平衡性，并未抵觸平等原則。但若給予某些退休者，如公務員以明顯過度的照顧，則可能削弱世代間的公平性，這是我國目前實行的多元養(yǎng)老體系存在的最突出的問題。

［1］John F.Myles.Conflict，Crisis，and the Future of Old Age Security［J］.TheMilbankMemorialFundQuarterly，1986（61）.

［2］國家統(tǒng)計局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第 1 號）［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428＿402722253.htm.

［3］國家人口和計劃生育委員會.歷年人口年齡結(jié)構(gòu)和撫養(yǎng)比［EB/OL］.http：//www.chinapop.gov.cn/wxzl/rkgk/201004/t20100415＿200928.html.

［4］李鴻禧.憲法與人權(quán)［M］.臺北：元照出版公司，1999：456.

［5］Lawrence B.Solum.To Our Children’s Children’s Children：The Problems of Intergenerational Ethics［J］.Loyolaof LosAngelesLawReview，2001，61：169－170.

［6］林嘉.勞動法和社會保障法［M］.北京：中國人民大學出版社，2009：324.

［7］（美）里察·波斯納.老年、社會、法律經(jīng)濟學［M］.高忠義，譯.臺北：商周出版公司，2001：388.

［8］Robert H.Binstock.The Oldest Old：A Fresh Perspective or Compassionate Ageism Revisited？［J］.TheMilbankMemorialFundQuarterly，1985，63：438.

［9］林嘉.勞動法和社會保障法［M］.北京：中國人民大學出版社，2009：318.

［10］郭明政.個人賬戶方案之憲法分析［M］//翁勝教授祝壽論文編輯委員會.當代公法新論（下）.臺北：元照出版公司，2002.516.

［11］Peter H.Schuck.The Golden Age of Aging，and Its Discontents［J］.ElderLawJournal，2010，18：59.

［12］郭明政.社會安全制度與社會法［M］.臺北：翰蘆圖書出版有限公司，1997.

［13］青風.德國將逐步推遲退休年齡到六十七歲［N］.中國勞動保障報，2006－11－02（4）.

［14］（美）喬治·E.雷吉達.社會保險和經(jīng)濟保障［M］.陳秉正，譯.北京：經(jīng)濟科學出版社，2005：103.

［15］新華社.西班牙退休年齡由65歲升至67歲［N］.新華每日電訊，2011－01－30（1）.

［16］孫迺翊.從社會保險之財務處理方式論世代負擔之公平性問題［M］//翁勝教授祝壽論文編輯委員會.當代公法新論（下）.臺北：元照出版公司，2002：482－484.

［17］Robert Holzmann.Pension Policies in OECD Countries：Background，Trends and Implications［J］.Journalof PublicPolicy，1989，9：481.