旅游功能區(qū)若干基本問(wèn)題簡(jiǎn)論

李慶雷

(云南師范大學(xué) 旅游與地理科學(xué)學(xué)院，云南 昆明 650500)

近年來(lái)，云南、四川、浙江、北京、吉林等地深入推進(jìn)旅游功能區(qū)建設(shè)，積極探索突破行政約束、建立新型協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)資源整合利用、推進(jìn)旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為旅游產(chǎn)業(yè)綜合改革的新載體、新亮點(diǎn)。同時(shí)，旅游功能區(qū)規(guī)劃成為《旅游法》制定過(guò)程中的引發(fā)爭(zhēng)論的熱點(diǎn)，吳必虎、楊振之、楊富斌等知名學(xué)者就強(qiáng)烈建議在旅游法中恢復(fù)旅游功能區(qū)規(guī)劃這一條款。總體而言，對(duì)于旅游功能區(qū)這一新生事物，理論研究還十分薄弱，無(wú)法滿足指導(dǎo)實(shí)踐的需要。為此，筆者嘗試對(duì)旅游功能區(qū)的幾個(gè)基本問(wèn)題進(jìn)行嘗試性研究。

一、旅游功能區(qū)產(chǎn)生的背景

1.“兩業(yè)”戰(zhàn)略與旅游產(chǎn)業(yè)綜合改革

2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)(簡(jiǎn)稱“兩業(yè)”)，并明確了若干具體任務(wù)。在“深化旅游業(yè)改革開放”中，提出創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)旅游管理體制改革;支持開展旅游改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)探索旅游資源一體化管理。在“培育新的旅游消費(fèi)熱點(diǎn)”中指出，推進(jìn)旅游與文化、體育、農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的融合發(fā)展;支持有條件的地區(qū)發(fā)展生態(tài)、森林、商務(wù)、體育、工業(yè)、醫(yī)療健康、郵輪游艇旅游。

為實(shí)現(xiàn)這一宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立云南、海南、桂林國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)，旨在以完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為重點(diǎn)、帶動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，以統(tǒng)籌兼顧為根本方法、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，以攻克旅游發(fā)展重大難題為關(guān)鍵、推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)先行先試［1］。隨后，秦皇島、成都、張家界等地啟動(dòng)旅游綜合改革試點(diǎn)城市建設(shè)，其重要任務(wù)之一也是探索解決約束旅游業(yè)發(fā)展的深層次問(wèn)題的新路徑，破解旅游建設(shè)用地制約、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與投資短缺、管理體制與市場(chǎng)綜合整治等問(wèn)題。

2.資源整合、空間集聚與旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)

當(dāng)旅游業(yè)發(fā)展到一定階段后，旅游資源整合不僅是必然的，也是必要的。旅游資源的空間層次性、普遍共生性決定了整合的必然性，同時(shí)，整合能夠強(qiáng)化旅游主題，樹立旅游形象;增強(qiáng)整體實(shí)力，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力;約束惡性競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境;明晰權(quán)屬，增強(qiáng)發(fā)展活力;保障公共產(chǎn)品供給［2］。但是，目前行政分割、條塊管理體制是旅游資源一體化管理和整合化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)約束，亟需探索新的整合機(jī)制。

同時(shí)，產(chǎn)業(yè)集群有區(qū)域經(jīng)濟(jì)的引擎或發(fā)動(dòng)機(jī)之稱，旅游產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展模式對(duì)世界旅游發(fā)展產(chǎn)生重要的影響這一論斷已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)［3］。旅游產(chǎn)業(yè)集群的形成需要具備一些列的條件，除了較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈、豐富的差異化機(jī)會(huì)、較高的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高外，還需具備一定的空間條件，包括自然條件、文化與要素稟賦、充足的市場(chǎng)供需條件、有效規(guī)范的行業(yè)制度及良好的產(chǎn)業(yè)政策、政府及相關(guān)組織部門的高效服務(wù)等［4］。其中政府的支持通常是必要的。

此外，旅游需求的變化要求加快旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展觀念和方式的轉(zhuǎn)變。旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具體內(nèi)容涉及旅游功能、效益、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)品、政策、增長(zhǎng)方式、發(fā)展模式、管理方式。其中，旅游功能要從經(jīng)濟(jì)功能到綜合功能轉(zhuǎn)變，旅游經(jīng)濟(jì)要從分散經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)向系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、集聚集群經(jīng)濟(jì)優(yōu)化，旅游空間布局要從點(diǎn)——線到網(wǎng)——面優(yōu)化，旅游增長(zhǎng)方式要從粗放向集約、規(guī)模向效益轉(zhuǎn)變［5］。

3.板塊旅游、一站式體驗(yàn)與目的地建設(shè)

板塊旅游是相對(duì)于點(diǎn)線式旅游而言的，是指旅游吸引物緊密地集中在某一個(gè)區(qū)域，旅游者的活動(dòng)在以該區(qū)域?yàn)橹行牡目臻g內(nèi)進(jìn)行，不再追求到更多的地方去看更多的景點(diǎn)。與此相適應(yīng)，旅游產(chǎn)品類型向多樣化發(fā)展，旅游收益不再以景區(qū)門票為主，旅游產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行主體是旅游客源地的各種旅行代理商和目的地的散客服務(wù)商［6］。

“一站式體驗(yàn)”是以產(chǎn)業(yè)聚落理論為基礎(chǔ)，以“一站式”服務(wù)理念為背景，在旅游體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐過(guò)程中發(fā)展形成的。旅游產(chǎn)品的“一站式”服務(wù)要求景區(qū)、管理部門、相關(guān)企業(yè)、開發(fā)商、社區(qū)居民等高效合作，游客的所有需求在設(shè)施相對(duì)集中、功能完善的特定區(qū)域內(nèi)得到滿足，反映了游客消費(fèi)行為和消費(fèi)心理需求變化的新趨勢(shì)［7］。

旅游目的地是能夠使游客產(chǎn)生旅游動(dòng)機(jī)并追求動(dòng)機(jī)實(shí)現(xiàn)的各類空間要素的總和。與過(guò)境地相比，目的地有利于延長(zhǎng)游客停留時(shí)間、增加旅游收入、實(shí)現(xiàn)各類資源的充分利用，因此受到地方政府的關(guān)注，尤其是旅游資源集聚區(qū)。目前，旅游目的地的主要載體是優(yōu)秀旅游城市、環(huán)城市旅游度假區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、大型山水旅游區(qū)［8］。隨著旅游目的地發(fā)展模式從傳統(tǒng)資源直接利用向區(qū)域資源全面整合的過(guò)渡，旅游功能區(qū)會(huì)成為一種新興旅游目的地類型。

此外，旅游功能區(qū)的產(chǎn)生還與主體功能區(qū)思想的普及和四川災(zāi)后重建有著較為重要的關(guān)系。隨著全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的宣傳與實(shí)施，處于限制與禁止開發(fā)區(qū)的地方政府將注意力轉(zhuǎn)向資源消耗低、環(huán)境影響小的旅游業(yè)。在這一過(guò)程中，部分地方政府也樹立了功能區(qū)意識(shí)，通過(guò)設(shè)立不同類型與性質(zhì)的功能區(qū)促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提升和人地協(xié)調(diào)發(fā)展?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》(國(guó)發(fā)〔2008〕21 號(hào))中提出“把旅游業(yè)作為先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快重點(diǎn)旅游景區(qū)、景點(diǎn)的恢復(fù)重建”，成都、綿陽(yáng)、雅安等地通過(guò)發(fā)揮旅游業(yè)的先導(dǎo)作用，統(tǒng)籌了基礎(chǔ)設(shè)施、空間布局、土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)了重建恢復(fù)。

二、旅游功能區(qū)的含義與特征

1.基本含義

(1)概念界定。

“旅游功能區(qū)”這一概念產(chǎn)生后，部分學(xué)者提出了自己的見解，代表性觀點(diǎn)如下:一是按照旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，在一定的區(qū)域內(nèi)為實(shí)現(xiàn)旅游資源聚集，有效發(fā)揮特色旅游功能而設(shè)置的地域空間［9］;二是在自然和人文資源基礎(chǔ)上加上系統(tǒng)性的旅游產(chǎn)業(yè)要素服務(wù)設(shè)施和功能所構(gòu)成的空間或區(qū)域現(xiàn)象［10］;三是按照旅游業(yè)在區(qū)域未來(lái)發(fā)展中承擔(dān)的主要功能和核心作用，構(gòu)筑圍繞旅游開發(fā)這一核心功能的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，同時(shí)圍繞旅游業(yè)進(jìn)行區(qū)域功能布局和生產(chǎn)要素的配置，明確并指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的空間布局、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)空間形態(tài)和空間管理的方案［11］;四是根據(jù)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)外部條件和旅游資源的比較優(yōu)勢(shì)，參照全國(guó)主體功能區(qū)劃分的指標(biāo)所劃定的以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域［12］。

以上各種觀點(diǎn)都認(rèn)為旅游功能區(qū)是以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域，在旅游功能區(qū)核心特征上取得了一致。綜合以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，旅游功能區(qū)，又稱旅游產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，通常指依托較為富集的旅游資源、以現(xiàn)代旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定經(jīng)濟(jì)區(qū)。它是基于旅游業(yè)的環(huán)境友好性、關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性、跨行政區(qū)域性，根據(jù)勞動(dòng)地域分工理論、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換理論和新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論，在旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)和主體功能區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)下，為了實(shí)現(xiàn)旅游資源一體化管理，進(jìn)一步理順旅游開發(fā)體制，培育現(xiàn)代綜合型旅游目的地，解決限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)發(fā)展問(wèn)題而產(chǎn)生的。從性質(zhì)上看，旅游功能區(qū)是經(jīng)濟(jì)區(qū)中的一種類型，與物流樞紐功能區(qū)、汽車產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、新能源產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、現(xiàn)代商貿(mào)綜合功能區(qū)等產(chǎn)業(yè)功能區(qū)類型是并列的。

(2)相關(guān)概念辨析。

與旅游功能區(qū)相關(guān)的兩個(gè)概念是旅游功能分區(qū)和旅游主體功能區(qū)。旅游功能分區(qū)是為了合理分工、揚(yáng)長(zhǎng)避短，根據(jù)區(qū)位條件、資源稟賦、開發(fā)潛力、市場(chǎng)基礎(chǔ)，結(jié)合大區(qū)旅游資源布局特征和既有的旅游產(chǎn)品體系，充分考慮旅游資源的空間分布規(guī)律進(jìn)行的旅游區(qū)劃。旅游功能分區(qū)的結(jié)果就是劃分出一些旅游功能分區(qū)［13］。旅游主體功能區(qū)是指借鑒主體功能區(qū)的分類方法，根據(jù)特定區(qū)域的自然資源條件、環(huán)境狀況和地理區(qū)位，并考慮到旅游資源開發(fā)現(xiàn)狀和旅游業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，而劃定的具有特定主體功能、有利于旅游資源的合理開發(fā)利用、能夠發(fā)揮最佳效益的區(qū)域［14］。可以看出，旅游功能分區(qū)是從戰(zhàn)略發(fā)展與管理的角度的，根據(jù)在旅游發(fā)展中擔(dān)負(fù)的功能進(jìn)行的區(qū)劃，旅游主體功能區(qū)主要是出于空間管治與協(xié)調(diào)發(fā)展的需要、參照主體功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置方法確定的，而旅游功能區(qū)是為了破解管理體制、提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)而設(shè)置的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，三者在出發(fā)點(diǎn)、目的、性質(zhì)上有著明顯區(qū)別。

2.主要特征

旅游功能區(qū)的最主要特征表現(xiàn)在四個(gè)方面，即:旅游資源集聚分布、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較高、以旅游為主導(dǎo)功能、通?？缧姓吔?。這四個(gè)方面既是旅游功能區(qū)的特征，同時(shí)揭示了旅游功能區(qū)建設(shè)中所要解決的核心問(wèn)題，也暗示了旅游功能區(qū)的意義和價(jià)值所在。

第一，旅游資源集聚分布。

這是旅游功能區(qū)的資源依托。旅游資源是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要憑借，質(zhì)量等級(jí)較高且密集分布的旅游資源更是為現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展提供了良好條件，目前出現(xiàn)的旅游功能區(qū)主要就是以這類資源為依托。例如，轎子山旅游開發(fā)區(qū)就是以轎子山、紅土地、普渡河大峽谷為核心資源。其中，轎子山是滇中典型的山岳形冰川地貌景觀，早在1993年就被列為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū);紅土地是全世界除巴西里約熱內(nèi)盧外最有氣勢(shì)的紅土地，已成為國(guó)內(nèi)外著名的攝影旅游地;普渡河是金沙江右岸的主要支流，有距離省會(huì)昆明最近的峽谷景觀。旅游資源集聚分布為提供一站式體驗(yàn)、發(fā)展板塊旅游、培育旅游目的地奠定了基礎(chǔ)，但是，如何更好地進(jìn)行資源整合、發(fā)揮集聚的正效應(yīng)、避免負(fù)效應(yīng)也就成為這類區(qū)域發(fā)展中亟需解決的問(wèn)題。旅游功能區(qū)可以看作是從制度設(shè)計(jì)方面解決這一問(wèn)題的有益嘗試。

第二，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較高。

這是旅游功能區(qū)的基礎(chǔ)條件，又是旅游功能區(qū)欲破解的約束條件。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量高的地區(qū)，在主體功能規(guī)劃中一般被劃為限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，簡(jiǎn)言之，限制開發(fā)區(qū)主要是指限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)指禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。在《全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃》中，兩者總面積約506 萬(wàn)平方千米，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的52．2%;僅國(guó)家級(jí)限制開發(fā)區(qū)2008年底總?cè)丝诩s為1．1 億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?．5%。在配套政策不能馬上實(shí)現(xiàn)的情況下，這些地區(qū)的民生問(wèn)題如何解決?由于生態(tài)質(zhì)量較高，部分地區(qū)本身就是世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園，因此為發(fā)展環(huán)境友好型旅游業(yè)、解決現(xiàn)實(shí)民生問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)，也成為地方政府在執(zhí)行主體功能區(qū)規(guī)劃、謀求地方與官員自身發(fā)展之間的重要選擇。

第三，通?？缧姓吔?。

這是旅游功能區(qū)的現(xiàn)實(shí)條件。旅游功能區(qū)不是一般意義上的景區(qū)，通常是大尺度景區(qū)的綜合體，一般面積較大，跨越行政邊界。楠溪江生態(tài)型旅游功能區(qū)依托的國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)位于永嘉縣中北部，面積為670．76 平方千米，涉及巖頭、楓林、大若巖、沙頭、鶴盛、巖坦6 個(gè)鎮(zhèn)。在目前的政治體制下，受行政逐級(jí)發(fā)包、政治錦標(biāo)賽、屬地管理、財(cái)政分成的影響，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ矠橘Y源一體化利用、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等問(wèn)題帶來(lái)了困難［15］。在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地方政府競(jìng)爭(zhēng)常常造成同一旅游資源的多頭開發(fā)，并為爭(zhēng)奪利益而導(dǎo)致爭(zhēng)端。例如，山東蒙山風(fēng)景名勝區(qū)分屬平邑、蒙陰、費(fèi)縣、沂南縣，四縣各自成立景區(qū)管委會(huì)，推出龜蒙、云蒙、彩蒙、天蒙四大景區(qū)，影響了統(tǒng)一開發(fā)、品牌塑造和質(zhì)量提升。共享性旅游資源由于其實(shí)物形態(tài)和所有制形態(tài)方面的特殊性質(zhì)，難于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用實(shí)現(xiàn)其合理配置，常被過(guò)度利用并造成嚴(yán)重的環(huán)境后果［16］。因此，如何創(chuàng)新體制機(jī)制，打破行政區(qū)域界線，克服原有弊端，科學(xué)有效地整合資源要素，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)旅游項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，提升旅游接待能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，也是近年來(lái)旅游產(chǎn)業(yè)綜合改革的重要內(nèi)容。

第四，以旅游為主導(dǎo)功能。

這是旅游功能區(qū)的根本特征。目前出現(xiàn)的旅游功能區(qū)，主要是在生態(tài)較為脆弱或有保護(hù)要求的區(qū)域出現(xiàn)的，以旅游為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，這是建立在對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的環(huán)境友好性和關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性的基礎(chǔ)上的?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕41 號(hào))開篇明確指出，旅游業(yè)是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，資源消耗低，帶動(dòng)系數(shù)大，就業(yè)機(jī)會(huì)多，綜合效益好，在保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面具有積極作用。2011年10月底召開的第三屆20 國(guó)集團(tuán)旅游部長(zhǎng)會(huì)議的主題就是“旅游對(duì)經(jīng)濟(jì)的間接影響”，中國(guó)旅游業(yè)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和幫助農(nóng)民脫貧致富、促進(jìn)裝備制造業(yè)的發(fā)展以及與金融、信息、通信、物流、教育、文化等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展方面做出了重要貢獻(xiàn)，在創(chuàng)造就業(yè)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。雖然旅游業(yè)的帶動(dòng)作用已獲得公認(rèn)，但是“大旅游、小管理”的現(xiàn)狀一直未能得到根本改變，“小馬拉大車”的結(jié)果只能是束縛旅游業(yè)自身的發(fā)展、限制旅游業(yè)帶動(dòng)作用的發(fā)揮。因此，如何建立涉旅事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制、其他產(chǎn)業(yè)與服務(wù)旅游發(fā)展的管理體制，仍是亟需探索的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在很大程度上，旅游功能區(qū)就肩負(fù)著這一重任。

三、旅游功能區(qū)建設(shè)的任務(wù)與思路

1.旅游功能區(qū)建設(shè)的基本任務(wù)

根據(jù)上述對(duì)旅游功能區(qū)內(nèi)涵、特征、意義和價(jià)值的認(rèn)識(shí)，結(jié)合筆者在編制《尋甸縣旅游發(fā)展規(guī)劃(修編)》時(shí)對(duì)鐘靈山——北大營(yíng)生態(tài)旅游功能區(qū)的思考，以及在昆明市旅游資源調(diào)查過(guò)程中對(duì)新設(shè)立的轎子山旅游開發(fā)區(qū)、陽(yáng)宗海旅游管委會(huì)的考察，歸納出旅游功能區(qū)建設(shè)的基本任務(wù)應(yīng)涉及下列六個(gè)方面:

第一，推進(jìn)管理體制改革。

針對(duì)約束旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理體制問(wèn)題，旅游功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)樹立創(chuàng)新意識(shí)，積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)旅游管理體制改革，重點(diǎn)抓好旅游資源管理和旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制改革。對(duì)于各地已經(jīng)出現(xiàn)的各種嘗試，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)并加以提煉。例如，云南省轎子山旅游功能區(qū)建設(shè)中采用了行政托管的形式，將原屬于三縣(區(qū))的六個(gè)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸轎子山旅游開發(fā)區(qū)，與倘甸工業(yè)園區(qū)兩塊牌子、一套人馬;陽(yáng)宗海旅游功能區(qū)建設(shè)中設(shè)立陽(yáng)宗海風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)，執(zhí)行黨政合一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合一的實(shí)體化模式，后加掛昆明陽(yáng)宗海新區(qū)管理委員會(huì)牌子;浙江溫州四個(gè)旅游功能區(qū)都設(shè)立管委會(huì)，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)與生態(tài)、旅游有關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，包括產(chǎn)業(yè)和布局規(guī)劃、涉旅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游宣傳促銷、旅游產(chǎn)品開發(fā)和市場(chǎng)管理等，其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)則由屬地負(fù)責(zé)。

第二，創(chuàng)新要素供給機(jī)制。

在旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段，隨著國(guó)家政策的變化，土地、資金、人才等生產(chǎn)要素的供給成為制約旅游發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。同時(shí)，與旅游資源密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題也倍受重視。因此，旅游功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，在認(rèn)真領(lǐng)會(huì)《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》及相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，自覺(jué)把創(chuàng)新要素供給機(jī)制作為基本任務(wù)，積極探索旅游用地、旅游融資、生旅互動(dòng)、文旅互動(dòng)、農(nóng)旅互動(dòng)的新模式。例如，對(duì)于旅游用地問(wèn)題，各地經(jīng)過(guò)多年探索，已摸索出了一些經(jīng)驗(yàn)。云南省與國(guó)土資源部合作，在全國(guó)率先編制了旅游項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃。四川省結(jié)合災(zāi)后重建與頒證確權(quán)工作，推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村旅游升級(jí)創(chuàng)造了用地條件。普者黑旅游功能區(qū)通過(guò)以租代征、租征結(jié)合等方式，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營(yíng)方式，把土地投入旅游開發(fā)，減少了旅游項(xiàng)目征地?cái)?shù)量，化解了土地征用難題。

第三，培育旅游產(chǎn)業(yè)集群。

為了發(fā)揮旅游資源富集的優(yōu)勢(shì)和旅游產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用，旅游功能區(qū)必須堅(jiān)持項(xiàng)目帶動(dòng)理念，實(shí)施大項(xiàng)目帶動(dòng)大發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)要素適當(dāng)集聚，培育特色旅游產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)旅游業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、體育、醫(yī)療等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的深度融合，創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)，建設(shè)旅游目的地，延長(zhǎng)游客停留時(shí)間，豐富旅游消費(fèi)內(nèi)容，增加旅游收入，擴(kuò)大旅游業(yè)的波及效應(yīng)，使旅游業(yè)真正成為旅游功能區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。例如，吉林松花湖區(qū)域旅游功能區(qū)以松花江為主線、松花湖為核心、朱雀山和青山為兩翼，通過(guò)松花湖國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、朱雀山國(guó)家森林公園和松花湖國(guó)際旅游度假區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，完善游覽觀光、休閑度假、戶外運(yùn)動(dòng)、水上娛樂(lè)、溫泉養(yǎng)生、民俗文化、特色餐飲等功能，提供春夏秋冬四季旅游產(chǎn)品，成為具有廣泛影響力的航母級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)基地以及國(guó)內(nèi)乃至東北亞地區(qū)著名休閑度假旅游目的地，對(duì)長(zhǎng)春市產(chǎn)業(yè)調(diào)整與各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

第四，優(yōu)化旅游公共服務(wù)。

旅游產(chǎn)業(yè)的公共性與外部性要求加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，健全的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和完善的旅游公共服務(wù)體系是區(qū)域旅游服務(wù)水平和管理質(zhì)量的重要標(biāo)志?，F(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)旅游道路、景區(qū)停車場(chǎng)、游客服務(wù)中心、信息資訊服務(wù)、旅游安全救援、資源環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施，并根據(jù)自身實(shí)際完善對(duì)自駕游、背包客、殘障人士等特殊群體的服務(wù)。旅游功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)結(jié)合旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，引進(jìn)、應(yīng)用和推廣先進(jìn)適用科學(xué)技術(shù)，服務(wù)于廣大人民群眾的旅游需求，培育便民型、智慧型旅游功能區(qū)。在《尋甸縣旅游發(fā)展規(guī)劃(修編)》中，編制方昆明五墨文化傳播公司對(duì)包括鐘靈山——北大營(yíng)生態(tài)旅游功能區(qū)在內(nèi)的區(qū)域提出了旅游公共信息服務(wù)、安全保障、交通便捷服務(wù)、便民惠民服務(wù)四大體系建設(shè)規(guī)劃，涉及“智慧旅游”平臺(tái)、交通引導(dǎo)標(biāo)志系統(tǒng)、旅游優(yōu)惠措施等十五個(gè)方面，初步構(gòu)建起了適應(yīng)旅游功能區(qū)發(fā)展需要的旅游公共服務(wù)體系。

第五，塑造整體旅游品牌。

旅游經(jīng)濟(jì)屬于典型的注意力經(jīng)濟(jì)部門，這決定了旅游功能區(qū)必須強(qiáng)化形象經(jīng)濟(jì)、品牌經(jīng)濟(jì)意識(shí)，尊重信息傳播、形象設(shè)計(jì)、市場(chǎng)營(yíng)銷、品牌塑造的客觀規(guī)律，考慮自身資源特質(zhì)與市場(chǎng)群體特征，綜合運(yùn)用各種媒體、方法與渠道，樹立區(qū)域旅游整體形象，培植整體旅游品牌，加強(qiáng)注意力管理，以促進(jìn)異地游客來(lái)此進(jìn)行消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值，并提高旅游資源、產(chǎn)品與品牌的附加值。轎子山旅游開發(fā)區(qū)設(shè)立后，就通過(guò)開通網(wǎng)站、拍攝宣傳片、舉辦攝影大賽等方式，對(duì)外強(qiáng)化統(tǒng)一的旅游形象，促使公眾形成對(duì)轎子山旅游的新感知。

第六，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

發(fā)揮旅游業(yè)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)進(jìn)步，是旅游功能區(qū)的應(yīng)有之義。因此，旅游功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、培植涉旅產(chǎn)業(yè)、建設(shè)特色旅游小鎮(zhèn)和旅游村、強(qiáng)化社區(qū)參與，賦予原有產(chǎn)業(yè)和社會(huì)資源以觀光、休閑、旅游功能，在原有價(jià)值的基礎(chǔ)上增加旅游附加值。在普者黑旅游功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究中，筆者建議根據(jù)所在區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，構(gòu)建由旅游核心產(chǎn)業(yè)要素、延伸產(chǎn)業(yè)要素、外圍產(chǎn)業(yè)要素組成，涉及景區(qū)、旅游村寨、耦合共生型旅游點(diǎn)等載體的泛旅游產(chǎn)業(yè)體系，具有一定推廣價(jià)值。

2.旅游功能區(qū)建設(shè)的基本思路

在旅游功能區(qū)建設(shè)中，應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、一體管理、整體提升、創(chuàng)新發(fā)展、示范推廣的原則，因地制宜地推進(jìn)旅游功能區(qū)實(shí)踐。

一是政府主導(dǎo)。

旅游功能區(qū)是超越常規(guī)性景區(qū)(點(diǎn))、跨越行政邊界、超越產(chǎn)業(yè)界限的一類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)戰(zhàn)略，科學(xué)把握政府與市場(chǎng)的關(guān)系。地方政府應(yīng)明確在規(guī)劃調(diào)控、政策制定、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理、引導(dǎo)性資金投入、人才培養(yǎng)、品牌宣傳各方面的責(zé)任與權(quán)力，學(xué)會(huì)扮演市場(chǎng)“創(chuàng)制者”、“守夜人”的角色，尊重旅游功能區(qū)內(nèi)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體和社區(qū)居民的創(chuàng)新精神與正當(dāng)利益訴求，保障和促進(jìn)公平有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，引進(jìn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)責(zé)任的企業(yè)(集團(tuán))從事普通旅游資源開發(fā)、提供相關(guān)旅游服務(wù)。

二是一體管理。

旅游功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)充分認(rèn)識(shí)旅游資源管理的復(fù)雜性，堅(jiān)持資源整合、一體化管理的基本思路，探索旅游資源一體化管理體制，解決旅游資源部門分割、區(qū)域分割、利益分割問(wèn)題，使旅游資源管理和開發(fā)形成合力，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)積極探尋文化與旅游、農(nóng)業(yè)與旅游、水利與旅游、城鎮(zhèn)與旅游、村寨與旅游互動(dòng)融合發(fā)展的路徑，增強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)服務(wù)等功能。此外，還應(yīng)在建立綜合執(zhí)法機(jī)制上有所突破，實(shí)現(xiàn)旅游與工商、國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)、衛(wèi)生防疫等部門的聯(lián)動(dòng)和涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣區(qū)的對(duì)接協(xié)調(diào)，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，構(gòu)建大旅游的發(fā)展格局。

三是整體提升。

發(fā)揮旅游資源富集區(qū)優(yōu)勢(shì)、破解旅游資源分割問(wèn)題、培育板塊旅游目的地的重要思路是空間集聚、協(xié)調(diào)發(fā)展、整體提升。只有這樣，才能改變過(guò)去各自為政、小打小鬧、縫縫補(bǔ)補(bǔ)式的開發(fā)模式，真正實(shí)現(xiàn)旅游資源潛力、培育旅游主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。旅游功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)保證統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一營(yíng)銷、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一保護(hù)，通過(guò)政府公共資源的傾斜性投入和支持性制度設(shè)計(jì)來(lái)建設(shè)具有較高知名度、影響力和品牌價(jià)值的大型綜合性旅游區(qū)［17］。還應(yīng)注意的是，除了完善基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)旅游項(xiàng)目建設(shè)之外，提升服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)旅游營(yíng)銷、推進(jìn)社會(huì)資源旅游化是決定能否實(shí)現(xiàn)整體提升的重要方面，是旅游功能區(qū)建設(shè)中不可忽視的問(wèn)題。

四是創(chuàng)新發(fā)展。

創(chuàng)新是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵所在。旅游功能區(qū)本身就是地方政府理念創(chuàng)新、行為創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，在旅游功能區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展中仍需要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的原則，提高創(chuàng)新能力，構(gòu)建旅游功能區(qū)創(chuàng)新體系，優(yōu)化旅游創(chuàng)新資源與過(guò)程管理，通過(guò)創(chuàng)新來(lái)解決制約旅游業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題。旅游功能區(qū)創(chuàng)新涉及面較為廣泛，尤其要注重制度創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、營(yíng)銷創(chuàng)新與科技創(chuàng)新。同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注與創(chuàng)新關(guān)系密切的文化創(chuàng)意問(wèn)題，運(yùn)用文化創(chuàng)意和科技創(chuàng)新來(lái)展示旅游功能區(qū)的文化內(nèi)涵，創(chuàng)新旅游資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，為游客創(chuàng)造獨(dú)特、豐富而深刻的一站式旅游體驗(yàn)。

五是示范推廣。

旅游功能區(qū)是新形勢(shì)下為解決老問(wèn)題出現(xiàn)的新事物，產(chǎn)生時(shí)間不長(zhǎng)，可以借鑒、參考的經(jīng)驗(yàn)不多。為了避免大規(guī)模改革可能帶來(lái)的問(wèn)題，減少試錯(cuò)成本，各地旅游功能區(qū)建設(shè)中可以根據(jù)資源賦存、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、民眾意愿、創(chuàng)新意識(shí)、統(tǒng)籌能力來(lái)優(yōu)先選擇個(gè)別地區(qū)作為試驗(yàn)區(qū)或示范區(qū)進(jìn)行建設(shè)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間探索，積累一定經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。上級(jí)主管部門應(yīng)集思廣益，積極聽取專家學(xué)者、基層管理人員、社區(qū)居民的意見，加強(qiáng)調(diào)研、交流和指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議、解決問(wèn)題、把握方向，適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并以研討會(huì)、發(fā)布會(huì)等形式加以宣傳和推廣，促進(jìn)其他旅游功能區(qū)的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。

四、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)30 多年的發(fā)展，中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)體系日趨完善，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位日益凸顯。旅游業(yè)已成為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略區(qū)域和重要產(chǎn)業(yè)，在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)民生改善等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，為旅游業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)勁的區(qū)域支撐。在轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展的新階段，旅游管理體制、旅游規(guī)劃方式、旅游生產(chǎn)要素供給等已成為約束旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次問(wèn)題，解決這些問(wèn)題是旅游理論研究和實(shí)踐的重要任務(wù)。旅游功能區(qū)是新時(shí)期旅游管理體制、旅游發(fā)展模式、旅游規(guī)劃改革的有益嘗試，是“兩業(yè)”戰(zhàn)略與全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施背景下的新生事物，是地方政府通過(guò)行為與制度創(chuàng)新推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)與區(qū)域發(fā)展的重要表現(xiàn)。

誠(chéng)然，作為一種新理念、新事物、新嘗試，旅游功能區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)與管理中不可避免地存在不少亟需理論研究和實(shí)踐探索的問(wèn)題。理論研究只有緊密結(jié)合中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，才能不至于陷入無(wú)病呻吟，才能發(fā)揮更大的作用，體現(xiàn)更大的價(jià)值［18］。希望旅游功能區(qū)問(wèn)題能夠引起更多業(yè)界同仁的關(guān)注，共同推進(jìn)旅游功能區(qū)的健康成長(zhǎng)和旅游綜合改革的順利進(jìn)行。

［1］羅明義，毛劍梅，裴會(huì)平．論建設(shè)國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略取向和政策內(nèi)涵［J］．旅游論壇，2010(4)．

［2］王 欣，吳殿廷，方修琦，等．旅游資源整合新論［J］．桂林旅游高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2005(4)．

［3］李慶雷，明慶忠．旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)集群及其實(shí)現(xiàn)方式［J］．北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(9)．

［4］王兆峰．旅游產(chǎn)業(yè)集群形成條件與識(shí)別方法［J］．地域研究與開發(fā)，2009(3)．

［5］劉少和．全球化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)［J］．旅游學(xué)刊，2009(8)．

［6］張春娥．旅游產(chǎn)業(yè)鏈:理論與中國(guó)實(shí)踐［D］．北京:北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，2006:34－36．

［7］鄭 斌，劉家明，楊兆萍．基于“一站式體驗(yàn)”的文化旅游創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)研究［J］．旅游學(xué)刊，2008(9)．

［8］魏小安．旅游目的地發(fā)展實(shí)證研究［M］．北京:中國(guó)旅游出版社，2002:2－3，8－16．

［9］張純潔．淺論我市旅游功能區(qū)的建立［N］．溫州日?qǐng)?bào)，2012－01－03(01)．

［10］劉小軍．旅游功能區(qū)規(guī)劃能否入法［N］．中國(guó)旅游報(bào)，2012－08－03(11)．

［11］楊振之，馬 琳．旅游功能區(qū):從概念到規(guī)劃實(shí)踐［N］．中國(guó)旅游報(bào)，2012－02－08(01)．

［12］楊振之，馬 琳，胡海霞．大邑休閑旅游目的地的空間管理［M］//中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)區(qū)域旅游開發(fā)專業(yè)委員會(huì)．度假旅游發(fā)展研究．成都:四川大學(xué)出版社，2012:13－18．

［13］李慶雷，明慶忠．旅游規(guī)劃:技術(shù)與方法［M］．天津:南開大學(xué)出版社，2008:218－229．

［14］王聯(lián)兵．寧夏旅游主體功能分區(qū)研究［D］．西安:西北大學(xué)，2010:23－24．

［15］周黎安．轉(zhuǎn)型中的地方政府［M］．上海:格致出版社，2008:3－5．

［16］許玉貴．論共享資源的管理［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，1999(4)．

［17］李慶雷，牛樂(lè)德，暴向平．旅游項(xiàng)目無(wú)限化理探析［J］．三峽大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2012(1)．

［18］杜 江．立足本土產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，積極推進(jìn)中國(guó)旅游學(xué)術(shù)的國(guó)際化發(fā)展［M］//中國(guó)旅游研究院．中國(guó)旅游評(píng)論2011．北京:旅游教育出版社，2011:18－19．