關(guān)于深化農(nóng)村改革的三點(diǎn)建議

蓋國強(qiáng)

最近，我們圍繞貫徹落實(shí)中央一號文件，就深化農(nóng)村改革中的土地制度和基本經(jīng)營制度的創(chuàng)新問題在山東省三市六縣進(jìn)行了調(diào)研。看到了全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持良好的發(fā)展態(tài)勢，新農(nóng)村建設(shè)取得新進(jìn)展;特別是土地流轉(zhuǎn)力度加大，家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)濟(jì)組織蓬勃興起，農(nóng)村改革呈現(xiàn)新的可喜局面。大好形勢下，有幾個(gè)需要關(guān)注的問題:

一、積極引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)由政策農(nóng)業(yè)向制度農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變

2013年中央一號文件指出:“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度”，“因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)多種有效實(shí)現(xiàn)形式”。這為深化農(nóng)村改革指明了方向，即:我國的農(nóng)村改革從土地承包環(huán)節(jié)的改革到土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，從沖破傳統(tǒng)經(jīng)營制度的改革到建立現(xiàn)代經(jīng)營制度的改革。

可以這樣說，當(dāng)前農(nóng)村普遍出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)、土地功能和土地資源配置方式的重大轉(zhuǎn)變;家庭農(nóng)場的出現(xiàn)和多元化、多形式農(nóng)民專業(yè)合作社的興起，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度發(fā)生了重大變化。棗莊市是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，它從2008年以來進(jìn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的試驗(yàn)，全面預(yù)示了農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度改革創(chuàng)新的思路、方向和目標(biāo)，這一切都需要認(rèn)真地總結(jié)、深入地研究、積極地推動(dòng)。特別是，棗莊市的做法在山東省具有十分重要的意義。

事實(shí)證明，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展中存在的諸多現(xiàn)實(shí)問題和深層次的矛盾，無一不和現(xiàn)行的土地制度和傳統(tǒng)的基本經(jīng)營制度聯(lián)系在一起。如土地經(jīng)營中的短期行為、投入不足、耕地減少、地力下降、環(huán)境破壞、土地糾紛、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、管理難度大、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化等。還有，我們不僅要堅(jiān)守18 億畝耕地紅線，更應(yīng)關(guān)注18 億畝耕地質(zhì)量;還有，如何培育農(nóng)戶的市場主體，如何完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系，如何發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)作用，如何健全中國特色社會(huì)主義市場農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)和制度?同時(shí)還要看到，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、家庭農(nóng)場和合作社發(fā)展的勢頭很好，但缺少土地產(chǎn)權(quán)的法規(guī)制度保障。

實(shí)踐證明，深化農(nóng)村改革，創(chuàng)新土地制度和基本經(jīng)營制度的過程，和當(dāng)年大包干一樣，仍是一個(gè)沖破禁錮、解放思想、消除疑慮、克服各種擔(dān)心的過程?，F(xiàn)在的農(nóng)村土地改革仍有人會(huì)擔(dān)心“私有化”和“兩極分化”，擔(dān)心影響發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、影響規(guī)模經(jīng)營、機(jī)械化和影響社會(huì)穩(wěn)定，最擔(dān)心的是怕今后搞建設(shè)征地難了。歷史已經(jīng)證明，和當(dāng)年大包干一樣，只要生產(chǎn)力發(fā)展了，勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率提高了，這一切一切問題都能迎刃而解。

基于歷史地、實(shí)事求是地研究中國農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度變革的歷史和現(xiàn)狀，我國農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度創(chuàng)新的基本思路是:既不是堅(jiān)持僵化的“公有制”，也不是搞自由化的“私有制”，而是探討集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，建立產(chǎn)權(quán)清晰、主體明確的現(xiàn)代土地制度和經(jīng)營自主、管理科學(xué)的現(xiàn)代經(jīng)營制度。

進(jìn)一步說，現(xiàn)代農(nóng)村土地制度應(yīng)該是:在穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系(確權(quán)發(fā)證)的基礎(chǔ)上，賦予承包戶對土地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和長久不變的使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)，完善相關(guān)法律制度，讓農(nóng)民真正把土地當(dāng)成自己的。

進(jìn)一步說，現(xiàn)代農(nóng)村土地經(jīng)營制度應(yīng)該是:適應(yīng)土地制度創(chuàng)新的要求，確立農(nóng)戶(家庭農(nóng)場)的經(jīng)營主體地位，逐步發(fā)展多種形式的合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)企業(yè)，構(gòu)建充滿生機(jī)活力的經(jīng)營制度。

可以設(shè)想，農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度的創(chuàng)新，必將激發(fā)出難以估量的改革紅利，為新農(nóng)村建設(shè)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新的生機(jī)和活力。

二、推動(dòng)農(nóng)村改革、搞好制度創(chuàng)新，必須解放思想，首先要打破“兩個(gè)禁錮”的束縛

一個(gè)是“土地私有化”的禁錮，它束縛了土地制度的創(chuàng)新。在即將開始的土地制度改革中，一種傾向是擔(dān)心私有化，另一種傾向是搞私有化，都干擾了土地制度的創(chuàng)新。回顧歷史，新民主主義革命的土地改革實(shí)現(xiàn)了億萬農(nóng)民“耕者有其田”，推翻了“三座大山”，建立了新中國。但是，建國后經(jīng)歷了短暫的互助合作，依靠“入社”運(yùn)動(dòng)使農(nóng)民和土地分離，挫傷了農(nóng)民的積極性，導(dǎo)致三十年未能解決吃飯問題。十一屆三中全會(huì)后，實(shí)行“大包干”又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和土地的結(jié)合，又一次解放了生產(chǎn)力，很快解決了溫飽問題。但大包干只解決了土地承包經(jīng)營問題，沒有能從制度和法律上解決土地的產(chǎn)權(quán)問題。中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的根本解決在于農(nóng)村第二步改革——土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，讓農(nóng)民把土地當(dāng)成自己的。

其實(shí)道理很簡單，我們能夠用產(chǎn)權(quán)理論探討公有制的實(shí)現(xiàn)形式，深化國企改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為什么不能用產(chǎn)權(quán)理論探討農(nóng)村集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新現(xiàn)代土地制度呢?為什么不堅(jiān)持以生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)看問題，而習(xí)慣用生產(chǎn)關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注公有制私有化呢?為什么城市土地可以靠市場機(jī)制配置資源搞活城市經(jīng)濟(jì)，而農(nóng)村土地只注重發(fā)揮它的保障功能而不注重作為資產(chǎn)運(yùn)營呢?為什么新中國成立60多年已建立了完善的社會(huì)主義制度和法律，還擔(dān)心“耕者有其田”呢?同時(shí)，土地制度創(chuàng)新必須堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路，必須堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度的自我完善，必須堅(jiān)持國家對土地的終極所有和政府對土地的統(tǒng)一規(guī)劃，嚴(yán)格管制。絕不能搞簡單的“私有化”。

另一個(gè)是“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”的禁錮，它束縛了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的創(chuàng)新。自從人民公社化運(yùn)動(dòng)以來，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)就成了一個(gè)定向的思維模式、僵化的政治口號、固定的講話術(shù)語。其實(shí)，它是伴隨人民公社化運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生的，是左的產(chǎn)物，屬政治范疇而不是經(jīng)濟(jì)概念。我們的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了人民公社化、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨和大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。幾十年過去了，我們冷靜地反思一下，什么是集體經(jīng)濟(jì)?到底搞了多少集體經(jīng)濟(jì)?投入了多少?形成了多少資產(chǎn)積累和債權(quán)債務(wù)?不可否定“集體經(jīng)濟(jì)”在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，特別是在農(nóng)田基本建設(shè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中發(fā)揮了積極的作用，也涌現(xiàn)出了一批先進(jìn)的“集體”和鳳毛麟角的“典型”，但這些典型只有偶然性沒有規(guī)律性，只有特殊性沒有普遍性，只有階段性沒有長期性，大都是獨(dú)一無二的。實(shí)事求是地講，現(xiàn)在很多“集體經(jīng)濟(jì)”已不是傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)了，而是新型的合作經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)的“集體經(jīng)濟(jì)”應(yīng)伴隨新型經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生和新型基本經(jīng)營制度的形成而逐步淡化和淡出。同時(shí)，要進(jìn)一步完善與新型基本經(jīng)營制度相適應(yīng)的基層黨組織建設(shè)和村民自治的社會(huì)管理，只能加強(qiáng)不能削弱。

三、堅(jiān)持“四化”同步和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要把“三農(nóng)”擺在應(yīng)有位置上，防止忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，更要切忌新一輪侵害農(nóng)民利益

黨的十八大提出了堅(jiān)持走“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的戰(zhàn)略，“四化”是相輔相成、相互影響的，相互促進(jìn)、相互制約的。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是“四化”同步發(fā)展的短板。改革開放以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有了快速的發(fā)展和巨大的變化，很重要的原因是得益于農(nóng)村提供了充足的廉價(jià)勞動(dòng)力、廉價(jià)的土地、廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品和廣闊的消費(fèi)市場。但是，城鄉(xiāng)差距拉大，城市超常規(guī)的發(fā)展和農(nóng)村的滯后現(xiàn)狀，已成為鮮明的對照，已成為制約工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的主要矛盾?！八幕蓖胶鸵惑w化發(fā)展應(yīng)成為解決“三農(nóng)”問題的歷史機(jī)遇?，F(xiàn)在到了真正實(shí)現(xiàn)“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的時(shí)候了，要把“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障農(nóng)民利益，加快農(nóng)村發(fā)展”放到應(yīng)有的位置上。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的形勢是好的，但也存在一些值得注意的傾向:有的只重視城市建設(shè)，輕視農(nóng)村建設(shè);有的新農(nóng)村建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)不是為了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村而是為了工業(yè)和城市;有的不是實(shí)事求是尊重規(guī)律、尊重民心民意的民心工程，而是急功近利、急于求成的形象工程。

解決以上諸多問題，不僅需要樹立科學(xué)的發(fā)展觀，而且要樹立正確的政績觀;不僅需要基層擺正“四化”和城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系，而且上層必須形成正確的導(dǎo)向;不僅需要對“三農(nóng)”的資金投入，更需要對“三農(nóng)”的感情投入。

各級領(lǐng)導(dǎo)還要解決好對21 世紀(jì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的再認(rèn)識。農(nóng)村活力的增強(qiáng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村的建設(shè)是中國最大的內(nèi)需市場，是最大的民生工程，是助推工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力。同時(shí)，搞城鎮(zhèn)化要切忌“大躍進(jìn)”，因?yàn)槌擎?zhèn)化過程實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步和農(nóng)民全面發(fā)展的過程，是幾千年農(nóng)耕文化、村落文化歷史演變的過程，是農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式深刻變革的過程，也是億萬農(nóng)民分別走向城鎮(zhèn)居民和職業(yè)農(nóng)民的過程。

歸結(jié)四句話:堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，既要重視工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，也要重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，切不可忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村，再不能侵害農(nóng)民利益;重視農(nóng)業(yè)，不僅要重視生產(chǎn)力的發(fā)展，而且要重視生產(chǎn)關(guān)系的變革，重視農(nóng)村改革;農(nóng)村改革不僅要重視政策辦法的研究，更要重視制度的創(chuàng)新;制度創(chuàng)新，必須走群眾路線，一切為了群眾，從群眾中來到群眾中去，相信依靠群眾，放手發(fā)動(dòng)群眾，最后以群眾滿意不滿意來檢驗(yàn)。