浙江省江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的實(shí)踐與完善思考

□丁關(guān)良 葛 斐 胡水弟

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見(jiàn)》(中辦發(fā)［2006］32號(hào))明確指出:“積極推進(jìn)股份制、股份合作制等村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式”。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)股份合作制，是解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)不清、管理不嚴(yán)、資產(chǎn)流失的現(xiàn)實(shí)要求，“保障集體資產(chǎn)安全和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的迫切需要”［1］，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民增收致富緊密結(jié)合的根本途徑，解決農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨新問(wèn)題的必由之路，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。目前，學(xué)者們多對(duì)改革試點(diǎn)區(qū)某一階段的股份合作制改革情況進(jìn)行調(diào)研分析或單純做一些理論研究:如余驍通過(guò)對(duì)2008年、2009年杭州市濱江區(qū)9個(gè)試點(diǎn)村改革情況的調(diào)研分析提出提高思想認(rèn)識(shí)、把握重點(diǎn)環(huán)節(jié)、探索改革新路的建議［2］;華俊、斯國(guó)新、吳秀娟指出改革必須進(jìn)一步完善有關(guān)政策，加大激勵(lì)和考核力度［3］;趙建紳認(rèn)為農(nóng)村股份合作制有利于發(fā)揮生產(chǎn)要素作用、促進(jìn)社會(huì)分工，提出“試點(diǎn)先行，再全面推廣”［4］;但是對(duì)一個(gè)縣(區(qū)、市)的這一改革自始至終的整體情況進(jìn)行分析總結(jié)幾乎沒(méi)有。本文結(jié)合實(shí)地調(diào)研，分析杭州市江干區(qū)自2002年開(kāi)展試點(diǎn)以來(lái)至2010年底基本完成這一改革的發(fā)展歷程，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，找出存在問(wèn)題，并提出相關(guān)完善建議。

一、江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的運(yùn)行機(jī)理和實(shí)際操作

江干區(qū)位于杭州大都市的中心區(qū)域(市區(qū)東部)，面積210.22平方公里，轄四鎮(zhèn)四街道，57個(gè)行政村(社區(qū))，農(nóng)村人口13萬(wàn)人。

(一)江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的相關(guān)文件及其主要內(nèi)容

1.改革相關(guān)文件

為確保改革工作順利實(shí)施，江干區(qū)委、區(qū)政府及區(qū)農(nóng)辦根據(jù)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(農(nóng)經(jīng)發(fā)［2007］22號(hào))，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的意見(jiàn)》(浙委辦［2005］39號(hào))，特別是《關(guān)于撤村建居后原村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(杭政辦［1999］8號(hào))、杭州市人民政府辦公廳《關(guān)于第二批撤村建居單位開(kāi)展股份制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(杭政辦［2002］35號(hào))、《關(guān)于撤村建居股份經(jīng)濟(jì)合作社工商登記的通知》(市農(nóng)辦［2005］41號(hào))和中共浙江省杭州市委辦公廳杭州市人民政府辦公廳《關(guān)于集體資產(chǎn)所有權(quán)置換股份合作社股權(quán)的若干意見(jiàn)》(市委辦［2010］16號(hào))的精神，分期制定了江干區(qū)《關(guān)于撤村建居原村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革的意見(jiàn)》(江委辦［2002］78號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)村(社區(qū))集體資產(chǎn)股份制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(江委辦［2008］20號(hào))、《關(guān)于江干區(qū)村(社區(qū))集體資產(chǎn)股份合作制改革政策界定的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(江農(nóng)辦［2008］5號(hào))和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)股份經(jīng)濟(jì)合作社(社區(qū)、村)集體資產(chǎn)管理的實(shí)施意見(jiàn)》(江委辦［2010］79號(hào))等。

2.改革主要內(nèi)容

(1)制訂和通過(guò)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的方案和實(shí)施細(xì)則。

(2)實(shí)行改革的各村(社區(qū))確定資產(chǎn)評(píng)估的起止日期，聘請(qǐng)有資質(zhì)的審計(jì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)及公益性資產(chǎn)的全面審計(jì)評(píng)估。

(3)用以折股量化的是集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)(包含尚有的集體農(nóng)用土地，按征地的土地補(bǔ)償費(fèi)額量化)，但公益性資產(chǎn)暫不列入折股量化的范圍。

(4)折股量化到人(戶)的股權(quán)總額，在集體凈資產(chǎn)扣除待處理的資產(chǎn)、留足村(居)民社會(huì)保障基金、農(nóng)居建設(shè)補(bǔ)貼基金和社會(huì)事業(yè)發(fā)展基金等之后，原則上應(yīng)全部用于股權(quán)量化，且一般不低于集體凈資產(chǎn)的80%。

(5)量化股權(quán)可設(shè)人口股和農(nóng)齡股(勞力股)，但不設(shè)集體股。

(6)人口股占可量化股權(quán)的比例一般不少于60%。

(7)人口股的股份享受對(duì)象一般為:現(xiàn)有行政村以及撤村建居的社區(qū)在撤村建居時(shí)實(shí)際在冊(cè)的農(nóng)業(yè)戶口人員;戶口不在冊(cè)的服役(刑)人員、在讀大中專學(xué)生;經(jīng)村(社區(qū))成員代表大會(huì)同意的其他人員。

(8)農(nóng)齡股(勞力股)以勞動(dòng)年限為主要依據(jù)進(jìn)行量化。農(nóng)齡股以農(nóng)民身份的年滿16周歲起，至農(nóng)轉(zhuǎn)非日止、至戶口遷出本村之日止、至撤村建居日止或至股權(quán)量化截止日的村民的務(wù)農(nóng)年限來(lái)計(jì)算。

(9)農(nóng)齡計(jì)算的起止時(shí)間和股份數(shù)量的多少，由行政村(社區(qū))成員代表大會(huì)審議，并經(jīng)三分之二以上成員代表同意通過(guò)。

(10)各村(社區(qū))在股權(quán)量化截止日前(包括撤村建居前)由于各種原因遷出本村的人員，可以根據(jù)實(shí)際情況，給予享受農(nóng)齡股(勞力股)，并按照股份分配年終股利;或按照其在村里的農(nóng)齡予以一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(11)制訂和通過(guò)股份經(jīng)濟(jì)合作社章程，設(shè)立股東(代表)大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。

(12)股東(代表)大會(huì)的股東或股東代表構(gòu)成以享有“人口股”的基本股東為主，股東(代表)大會(huì)實(shí)行一人(股東)一票制。

(13)股份經(jīng)濟(jì)合作社一般須經(jīng)工商行政管理部門注冊(cè)登記成立(登記成立時(shí)，原經(jīng)濟(jì)合作社消滅)，并由董事長(zhǎng)擔(dān)任法定代表人。

(14)股份經(jīng)濟(jì)合作社向股東頒發(fā)股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)證書，該股權(quán)證書作為股東享受收益分配的憑證。

(15)股份經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)營(yíng)范圍一般為:股份經(jīng)濟(jì)合作社自有資產(chǎn)的管理、經(jīng)營(yíng)，實(shí)業(yè)投資等。

(16)改革后的股份經(jīng)濟(jì)合作社繼續(xù)依法行使未股權(quán)量化的行政村(社區(qū))農(nóng)民集體資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

(17)量化的股權(quán)可以繼承，經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)可以在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但不得退股提現(xiàn)。

(18)股份分紅應(yīng)在年度審計(jì)的基礎(chǔ)上，先提取比例不少于30%的公積公益金，其他提留應(yīng)按實(shí)際需要由股東(代表)大會(huì)討論決定，再進(jìn)行紅利分配，紅利分配額一般不低于可分配凈收益的50%，且最高不超過(guò)70%。

(19)改革后的股份經(jīng)濟(jì)合作社，必須根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，以及《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》，規(guī)范其管理和運(yùn)作。

(二)江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的主要程序

江干區(qū)規(guī)范程序，分九步依次序進(jìn)行，即:組建機(jī)構(gòu)、定人定崗;宣傳發(fā)動(dòng)、啟動(dòng)改革;擬定方案、上報(bào)審批;制定細(xì)則、報(bào)送備案;清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估;資格審查、確定股東;資產(chǎn)量化，股權(quán)設(shè)置;制定章程、建立機(jī)構(gòu);設(shè)立組織、注冊(cè)登記。

(三)江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的主要階段及其內(nèi)涵

江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革實(shí)施可以按照內(nèi)容和時(shí)間分為兩個(gè)階段:

1.第一階段(2002－2005年)

這一階段的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革對(duì)象以杭州第一、二批撤村建居的社區(qū)為主，包括四季青街道7個(gè)社區(qū)及景芳、閘弄口、范家、花園(屬于第三批撤村建居)4個(gè)社區(qū)。上述11家股份經(jīng)濟(jì)合作社改制時(shí)常住人口29283人，實(shí)際股東人數(shù)18218人，總資產(chǎn)57億元，凈資產(chǎn)31.94億元，量化資產(chǎn)14.4億元，人均量化資產(chǎn)79043元。

該階段主要特點(diǎn):第一，量化股份享受對(duì)象范圍較窄且只限定在村農(nóng)民集體成員內(nèi)部。即在冊(cè)的農(nóng)業(yè)戶口人員和戶口不在冊(cè)的服役(刑)人員、在讀大中專學(xué)生。第二，量化股權(quán)基本按照6:4的比例確定人口股和農(nóng)齡股。第三，“農(nóng)齡股”享受對(duì)象范圍按年齡(成員滿16歲至年滿60周歲前)限定。第四，“人口股”按照不同的年齡給予不同的比例(四檔)。如16周歲以上(含16周歲)股東享受100%;0－15周歲股東按照5年一檔分別享受40%、60%、80%三檔。第五，股權(quán)實(shí)行靜態(tài)管理和半動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合的方式。靜態(tài)管理，即現(xiàn)在確定的股權(quán)不隨今后人口的增減而變動(dòng);半動(dòng)態(tài)管理，即農(nóng)齡股在持股人達(dá)到退休年齡時(shí)收回，并在一定的時(shí)期量化給股東。

江干區(qū)改制的11個(gè)社區(qū)其改制前凈資產(chǎn)為18.02億元，到2005年底為30.86億元，增長(zhǎng)了12.84億元，增長(zhǎng)率為71.20%;改制的11個(gè)社區(qū)其改制前可分配收入1.63億元，到2005年底為2.17億元，增長(zhǎng)了5400萬(wàn)元，增幅為32.80%。2005年改制的11個(gè)社區(qū)參加分配總?cè)藬?shù)20230人，總共分配7423萬(wàn)元，人均每人3669元。

2.第二階段(2006－2010年)

為體現(xiàn)“共享、公平、公正”目標(biāo)，該階段主要特點(diǎn):第一，量化股份的享受對(duì)象范圍更加寬泛。除原第一階段享受對(duì)象外，還包括土地征收安置人員、大學(xué)畢業(yè)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、自行農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、在鎮(zhèn)(街道)工作的農(nóng)業(yè)戶籍人員、農(nóng)嫁女等十余種對(duì)象。第二，量化股權(quán)中減低農(nóng)齡股比例(10% －30%)，縮小股東之間利益差距。第三，農(nóng)齡股按實(shí)計(jì)算且不實(shí)行收回。第四，未滿16周歲股東的人口股不打折。第五，人口股基本施行“獨(dú)生子女享受雙倍政策”。第六，一律實(shí)行靜態(tài)管理模式。

這一階段江干區(qū)共有45家完成股份經(jīng)濟(jì)合作社改制。江干區(qū)農(nóng)民人均純收入從2005年的10633元增加到2010年的17100元，年均增長(zhǎng)10%。

二、江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的實(shí)踐成果

江干區(qū)自開(kāi)展改革試點(diǎn)工作以來(lái)，始終堅(jiān)持“規(guī)范有序、積極穩(wěn)妥”工作原則，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，改進(jìn)工作方法，強(qiáng)化指導(dǎo)功能，其改革力度和覆蓋面始終位居全市、全省乃至全國(guó)前列。截至2010底，全區(qū)57個(gè)行政村(社區(qū))共成立股份經(jīng)濟(jì)合作社56家(其中三里亭因故暫定不改)，共量化集體資產(chǎn)26億元，設(shè)立股東11.28萬(wàn)人，總資產(chǎn)為154.22億元，凈資產(chǎn)為67.38億元。江干區(qū)這一改革的實(shí)踐成果:

1.提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想

改革伊始，一些行政村(社區(qū))領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革存在疑慮，一方面對(duì)該產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)行機(jī)制不了解，認(rèn)為實(shí)施難度大、群眾難以接受;另一方面怕失權(quán)、失威信、失地位，導(dǎo)致改革積極性不高。在區(qū)相關(guān)部門的精心指導(dǎo)下，通過(guò)參觀、學(xué)習(xí)、交流，使他們認(rèn)識(shí)到實(shí)施股份合作制是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的必然趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)選擇，有利于集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)明晰，集體資產(chǎn)的保值增值，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，“從而增強(qiáng)了信心、統(tǒng)一了思想”;并積極引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念，順利實(shí)現(xiàn)了從“要我改”到“我要改”的轉(zhuǎn)變。

2.清產(chǎn)核資，搞清家底

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形成年代久遠(yuǎn)，改革時(shí)有的已近或超過(guò)半個(gè)世紀(jì)，界限模糊、家底不清的現(xiàn)象比較突出。通過(guò)清產(chǎn)核資區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)及公益性資產(chǎn)，并由專門機(jī)構(gòu)對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，剝離了村級(jí)集體資產(chǎn)中的不良資產(chǎn)，明晰了村級(jí)集體凈資產(chǎn)和可量化集體資產(chǎn)，真正摸清了村級(jí)集體資產(chǎn)實(shí)情，為實(shí)施股份合作制改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.以人為本，共享成果

第二階段改革工作中放寬量化股份的享受對(duì)象范圍;調(diào)整人口股和農(nóng)齡股的比例，減小股東間差距。積極營(yíng)造“成果人人共享”的良好氛圍，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

4.明確主體，促進(jìn)發(fā)展

“股東”的身份明確了農(nóng)民(社員)的主體地位，使他們從不關(guān)心到關(guān)心，從不支持到支持，從被動(dòng)到主動(dòng)，為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

5.民主公開(kāi)，確保穩(wěn)定

股份經(jīng)濟(jì)合作社通過(guò)制定章程并建立“三會(huì)四權(quán)”(股東大會(huì)或股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，股權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán))的制衡機(jī)制，規(guī)范民主決策機(jī)制、實(shí)施依法經(jīng)營(yíng)制度、完善民主管理制度、健全社務(wù)公開(kāi)制度、強(qiáng)化社務(wù)管理的監(jiān)督制約機(jī)制、建立按股分配制度，切實(shí)保障股東的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和股份收益分配權(quán)。促進(jìn)干群溝通、拉近距離、改善關(guān)系，保障社會(huì)穩(wěn)定。

6.政策配套，不斷完善

進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，針對(duì)問(wèn)題出臺(tái)相關(guān)配套文件，不斷完善改革工作。以“收益分配”為例，江干區(qū)農(nóng)業(yè)局于2010年開(kāi)展了農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社收益分配的調(diào)研，并出臺(tái)江農(nóng)辦(2010)12號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)、村股份經(jīng)濟(jì)合作社年終收益分配的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該文件明確:“通過(guò)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理中心代理記賬，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)，充分發(fā)揮股東代表和監(jiān)事會(huì)的民主決策和監(jiān)督作用，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社收益分配的管理?！?/p>

7.產(chǎn)權(quán)明晰，實(shí)惠股東

曾被農(nóng)民(社員)稱為“玻璃箱子里的東西，看得見(jiàn)摸不著”的村級(jí)集體資產(chǎn)，江干區(qū)此番村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革讓農(nóng)民(社員)真切獲益，一方面，明確村級(jí)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，真正做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，使社員成了實(shí)實(shí)在在的主人;另一方面，農(nóng)民(社員)開(kāi)始享有穩(wěn)定的分紅收益，初步建立起農(nóng)民(社員)增收的長(zhǎng)效機(jī)制，2010年，全區(qū)有20個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施股份分紅，按股分配總額1.81億元，惠及股東4.15萬(wàn)人，人均分紅3687元，股份分紅已成為江干區(qū)農(nóng)民增收的新亮點(diǎn)。

三、江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革存在的問(wèn)題

江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革取得諸多成效，同時(shí)也面臨一些問(wèn)題或挑戰(zhàn)。目前，江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革存在的問(wèn)題，表現(xiàn)在:

1.標(biāo)準(zhǔn)不一，差異矛盾顯現(xiàn)

江干區(qū)第一階段和第二階段村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革之差異及“一村(社區(qū))一方案”即“一村一策”之改革差異，必然會(huì)造成各行政村(社區(qū))之間股份享受對(duì)象不一致、股東享有股份標(biāo)準(zhǔn)也不相同;同時(shí)，也必然會(huì)隨著村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大而拉大現(xiàn)有股東群體與未享受股份的非股東(原村級(jí)集體成員)群體之間的利益差距、現(xiàn)有股東之間的利益差距，既得利益者與未得利益者之間的矛盾以及既得利益者間的利益不均衡得不到及時(shí)有效的調(diào)和，原有的利益平衡被打破，由此可能引發(fā)一系列的社會(huì)不穩(wěn)定或不和諧現(xiàn)象。

2.政社合一，職能劃分不清

江干區(qū)各行政村(社區(qū))股份經(jīng)濟(jì)合作社大多殘留著行政性質(zhì)，改制后村級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理仍然擺脫不了“政經(jīng)或村社或政社或黨政社合一”(即統(tǒng)稱“政社合一”)的傳統(tǒng)體制束縛，使許多股份經(jīng)濟(jì)合作社的董事長(zhǎng)是由該行政村(社區(qū))書記或村(居)委會(huì)主任兼任的。股份經(jīng)濟(jì)合作社雖設(shè)立有股東(代表)大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)(簡(jiǎn)稱“三會(huì)”)，并在章程中明確了“三會(huì)”的職責(zé)和權(quán)限，但股份經(jīng)濟(jì)合作社難以沖出“政社合一”的舊體制束縛，“三會(huì)”的職權(quán)并沒(méi)有得到真正落實(shí)，不少地方以行政村(社區(qū))的黨支部委員會(huì)、村(居)委會(huì)的決定代替股份經(jīng)濟(jì)合作社董事會(huì)的決定，以行政村(社區(qū))黨支部書記或村(居)委會(huì)主任的意見(jiàn)取代董事長(zhǎng)的意見(jiàn)。股份經(jīng)濟(jì)合作社法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，機(jī)制不靈，如此封閉僵化的組織體系與運(yùn)行機(jī)制距離現(xiàn)代企業(yè)制度要求甚遠(yuǎn)。［5］特別是撤村建居后的社區(qū)，其經(jīng)濟(jì)形態(tài)不再具有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特征，原社員轉(zhuǎn)變身份為居民，但因條件所限一定時(shí)間內(nèi)仍未享受與原城市居民平等的社會(huì)公共服務(wù)(如就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和社會(huì)保障等)。同時(shí)，按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于社區(qū)的保潔、保序(治安聯(lián)防)等的補(bǔ)貼是按照戶數(shù)發(fā)放的，撤村建居后的社區(qū)跟城市原有的社區(qū)相比地多人少，加上江干區(qū)有大量的外來(lái)人口，政府發(fā)放的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，于是擔(dān)子便落到股份經(jīng)濟(jì)合作社的身上;與此類似的還有社區(qū)養(yǎng)老、保險(xiǎn)等問(wèn)題，這些都加重股份經(jīng)濟(jì)合作社的負(fù)擔(dān)，制約其進(jìn)一步的發(fā)展和壯大。

3.股權(quán)限制，外部流轉(zhuǎn)受阻

行政村(社區(qū))股份經(jīng)濟(jì)合作社從清產(chǎn)核資到股權(quán)的量化及分配都嚴(yán)格控制在組織內(nèi)部運(yùn)作，股權(quán)按人口、農(nóng)齡一般配送給村級(jí)集體成員，處于封閉狀態(tài)，股東所擁有的股份一般只是作為股東享受收益分配的依據(jù)，沒(méi)有完整的股權(quán)，股權(quán)流轉(zhuǎn)一般僅有繼承一種方式，股東之間內(nèi)部轉(zhuǎn)讓也需經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn);同時(shí)，村級(jí)集體資產(chǎn)中不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)存在“三證”不全也使得股權(quán)流轉(zhuǎn)更加困難。

4.管理封閉，人才引進(jìn)困難

“政社合一”的模式使得行政村村民委員會(huì)(社區(qū)居民委員會(huì))和股份經(jīng)濟(jì)合作社的領(lǐng)導(dǎo)基本是同一套班子，且其經(jīng)營(yíng)管理人員基本上是由原村干部或村民擔(dān)任，極少外聘經(jīng)理等，因而股份經(jīng)濟(jì)合作社在股權(quán)管理、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、投資決策、報(bào)酬計(jì)發(fā)、考核激勵(lì)等方面也都是采用老一套的封閉式管理，不能有效地適應(yīng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的需要。［6］同時(shí)，股份經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)營(yíng)管理者多遵循“農(nóng)村熟人社會(huì)”原則，考核也多采用對(duì)原行政村村民委員會(huì)(社區(qū)居民委員會(huì))干部的做法，管理相當(dāng)封閉。這不僅不利于從外部引進(jìn)優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理人才，而且對(duì)自身也缺乏有效的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲措施。

5.行為失范，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻

股份經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)營(yíng)缺乏行為規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，例如在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在“部分合同格式不規(guī)范、少數(shù)合同簽訂時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、個(gè)別合同到期未簽、一些工程合同執(zhí)行力不足”等問(wèn)題。與此同時(shí)，行為規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)缺失還致使部分行政村(社區(qū))股份經(jīng)濟(jì)合作社的發(fā)展受阻，例如一些行政村(社區(qū))的集體土地在改革過(guò)程中被政府全部或部分征收，導(dǎo)致他們雖然擁有10%留用地的指標(biāo)卻依然無(wú)地可用，該指標(biāo)成了“白條”。

四、江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制完善的建議措施

江干區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革雖然取得許多實(shí)踐成果，但是也面臨上述種種問(wèn)題，必須予以高度重視，未雨綢繆，提前謀劃改革的后續(xù)完善和發(fā)展工作，并將其當(dāng)成農(nóng)村工作的重點(diǎn)來(lái)抓。

1.完善改制，實(shí)現(xiàn)股份公平

我們認(rèn)為，江干區(qū)完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制總的指導(dǎo)思想，應(yīng)根據(jù)江干區(qū)撤村建居社區(qū)與行政村兩類不同實(shí)情、第一階段與第二階段及“一村一策”之改革各自成果和改革差異及造成既得利益者與未得利益者之間的矛盾以及既得利益者間的利益不均衡及所形成的社會(huì)不穩(wěn)定或不和諧現(xiàn)象、江干區(qū)城市化和工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)目標(biāo)等多因素綜合考慮，尊重各行政村(社區(qū))自愿原則為前提并結(jié)合堅(jiān)持民主公開(kāi)公正公平原則為目的，真正建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)運(yùn)行體制為目標(biāo)，實(shí)施全區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制完善工作。完善思路和具體建議:(1)分別實(shí)施撤村建居社區(qū)與行政村兩類不同村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制完善為方向;(2)堅(jiān)持民主公開(kāi)公正公平原則，重大問(wèn)題統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)(如股份享受對(duì)象范圍、區(qū)分勞動(dòng)積累集體資產(chǎn)與非勞動(dòng)積累集體資產(chǎn)、區(qū)分股權(quán)量化截止日時(shí)現(xiàn)有村級(jí)集體成員與股權(quán)量化起始日至截止日前原村級(jí)集體成員(非現(xiàn)有村級(jí)集體成員)、人口股和農(nóng)齡股比例、股權(quán)量化起始截止日期等);(3)采取分類試點(diǎn)先行，逐項(xiàng)論證形成系統(tǒng)、全面、科學(xué)、可操作的試點(diǎn)實(shí)施方案;(4)以真正建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)運(yùn)行體制且實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)和諧為目標(biāo)，盡快制定江干區(qū)村(社區(qū))集體經(jīng)濟(jì)股份合作制完善政策的指導(dǎo)意見(jiàn);(5)分別制定江干區(qū)撤村建居社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制完善的具體操作方案和江干區(qū)行政村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制完善的具體操作方案;(6)尊重各行政村(社區(qū))自愿原則為前提，分期分批嚴(yán)格按規(guī)范程序?qū)嵤┓诸愅晟啤?/p>

2.政社分離，劃清職能范圍

根據(jù)江干區(qū)城市化推進(jìn)的階段性特點(diǎn)和要求，積極推動(dòng)撤村建居社區(qū)居民委員會(huì)與股份經(jīng)濟(jì)合作社逐步分離、獨(dú)立運(yùn)行，逐步強(qiáng)化撤村建居社區(qū)服務(wù)和管理的各項(xiàng)功能，加快與城市社區(qū)接軌。加強(qiáng)股份經(jīng)濟(jì)合作社建設(shè)，加速推進(jìn)“政社分離”:第一，符合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)條件下的客觀要求;第二，劃清職能有利于減輕股份經(jīng)濟(jì)合作社的負(fù)擔(dān);第三，為后續(xù)的“股權(quán)流動(dòng)”、“開(kāi)放管理”等提供必要的前提條件。

3.探索學(xué)習(xí)，促進(jìn)股權(quán)流轉(zhuǎn)

股權(quán)封閉有悖于現(xiàn)代企業(yè)的開(kāi)放性要求，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度在股份經(jīng)濟(jì)合作社中的有效運(yùn)作。近年來(lái)，各地積極探索股權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，如寧波市北侖區(qū)出臺(tái)《寧波市北侖區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社股東股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓辦法》(侖新辦(2008)38號(hào))，又如杭州市拱墅區(qū)出臺(tái)《拱墅區(qū)村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法(試行)》(拱農(nóng)辦〔2009〕16號(hào))，為股權(quán)流轉(zhuǎn)邁出可喜一步，等等。股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)流轉(zhuǎn)不僅能體現(xiàn)股權(quán)真正的價(jià)值，而且促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資本的運(yùn)作效率，因此，江干區(qū)除允許股權(quán)繼承、股東之間股權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓外，應(yīng)積極探索股權(quán)外部轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、入股、遺贈(zèng)、互換、抵押等流轉(zhuǎn)方式。

4.開(kāi)放管理，引入優(yōu)秀人才

股份經(jīng)濟(jì)合作社要加快與市場(chǎng)接軌，必須從封閉管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)的開(kāi)放管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離。即要打破封閉的用人觀念，引進(jìn)優(yōu)秀的職業(yè)經(jīng)理人作為中高層經(jīng)營(yíng)管理人員，也可以引入經(jīng)營(yíng)管理人員競(jìng)聘機(jī)制，使經(jīng)營(yíng)管理人員的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與利益掛鉤，長(zhǎng)期與短期利益得到統(tǒng)一，增強(qiáng)其發(fā)展活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

5.規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展

要按照現(xiàn)代企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定完善股份經(jīng)濟(jì)合作社的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)規(guī)范，例如統(tǒng)一合同格式、規(guī)范交易行為、加強(qiáng)工程合同管理的力度等，真正達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，區(qū)和各鎮(zhèn)(街道)要進(jìn)行全局規(guī)劃、整合資源、統(tǒng)籌分配，切實(shí)幫助股份經(jīng)濟(jì)合作社解決10%留用地的指標(biāo)無(wú)法落到難題等。

6.因地制宜，確保與時(shí)俱進(jìn)

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，必須齊心協(xié)力共同做好這項(xiàng)工作并不斷完善。要秉持“具體問(wèn)題，具體分析”的觀念，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題做到因地制宜并且與時(shí)俱進(jìn);出臺(tái)相關(guān)配套政策時(shí)要搞好調(diào)研、發(fā)揚(yáng)民主，并做好跟蹤檢查、監(jiān)督和反饋工作。同時(shí)，我們認(rèn)為，江干區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度高，隨著社會(huì)保障、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村社區(qū)以后，可率先在集體土地被全部征收的撤村建居社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社向股份有限公司轉(zhuǎn)變，使之能真正成為市場(chǎng)主體。

［1］農(nóng)業(yè)部課題組/農(nóng)業(yè)部農(nóng)經(jīng)司賀軍偉執(zhí)筆.推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革［J］.中國(guó)發(fā)展觀察，2006，(12):29 －36.

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