行政體制改革背景下的節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)問(wèn)題研究

李 瑾

（河南廣播電視大學(xué)，鄭州 450008）

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平的逐漸提高，不少政府機(jī)關(guān)出現(xiàn)了奢侈浪費(fèi)之風(fēng)。有的講排場(chǎng)、比闊氣，公款消費(fèi)時(shí)大手大腳；有的辦公場(chǎng)所建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活水平反差較大；有的超標(biāo)超量配備使用公車，違反規(guī)定私設(shè)“小金庫(kù)”。這些行為不僅背離了我們黨和政府艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且助長(zhǎng)了奢侈享樂(lè)的風(fēng)氣，腐蝕了黨員干部的服務(wù)意識(shí)和進(jìn)取意志。這些現(xiàn)象的存在，都嚴(yán)重影響了我國(guó)政府機(jī)關(guān)的公信力和執(zhí)行力，建立節(jié)約型機(jī)關(guān)，降低行政成本，從根本上改善政府機(jī)關(guān)的黨風(fēng)和政風(fēng)，是十八大會(huì)議后政府重點(diǎn)所抓工作，也是行政體制改革的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

一、節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)與行政體制改革的邏輯分析

節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)與行政體制改革既具有目標(biāo)上的一致性，同時(shí)具有作用上的相互促進(jìn)性。節(jié)約型機(jī)關(guān)的本質(zhì)是節(jié)約資源、降低行政成本，提高行政效能，從而使政府能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地服務(wù)于社會(huì)。行政體制改革，從1982年提出干部隊(duì)伍“四化”方針，到2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域邁出重要步伐。盡管每一次行政體制改革的具體目標(biāo)呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)，其改革的最終目標(biāo)是要以轉(zhuǎn)變政府職能為抓手，切實(shí)提高行政效率，使行政體制改革適應(yīng)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的大趨勢(shì)，并進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，更好地促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，從節(jié)約資源、降低行政成本、提高行政效能的建設(shè)目標(biāo)上看，兩者不僅具有目標(biāo)上的一致性，而且兩者是互相促進(jìn)，共同發(fā)展的關(guān)系。

二、我國(guó)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中存在的問(wèn)題

1.行政機(jī)關(guān)建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的目標(biāo)模糊。

典型或者是理想的節(jié)約型機(jī)關(guān)，必定是具有節(jié)約價(jià)值理念，追求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、公平、民主和服務(wù)人民的價(jià)值目標(biāo)，并為了實(shí)現(xiàn)行政效能而持續(xù)改進(jìn)的組織。而各行政機(jī)關(guān)具體依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》設(shè)置的建設(shè)目標(biāo)模糊，突出表現(xiàn)在普遍存在制定的目標(biāo)層次偏低、缺乏可量化的具體操作目標(biāo)、缺乏清晰合理的發(fā)展規(guī)劃等方面。不少行政機(jī)關(guān)在接到通知之后就召開(kāi)會(huì)議并制定文件通知，并沒(méi)有認(rèn)真思考國(guó)家提出節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的深層次涵義和要求，只是從字面上理解，并大張旗鼓地進(jìn)行操作以應(yīng)付上級(jí)行政機(jī)關(guān)下派的任務(wù)。如津黨辦發(fā)［2005］20 號(hào)《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)活動(dòng)的通知》中要求：“采取有力措施，把各項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)落到實(shí)處：節(jié)約時(shí)間，提高辦事效率；改進(jìn)作風(fēng)，克服形式主義；減少開(kāi)支，節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)；杜絕浪費(fèi)，促進(jìn)節(jié)能降耗；控制源頭，做好后勤管理。”從這份文件通知要求我們不難看出，該行政機(jī)關(guān)也按照國(guó)務(wù)院的要求設(shè)置了目標(biāo)，但是其目標(biāo)的模糊程度顯而易見(jiàn)。

2.節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中行政效率低下。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)運(yùn)行成本是世界上較高的國(guó)家之一，但是行政效率卻是較低的國(guó)家之一，而造成這一現(xiàn)象的原因是我國(guó)行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)。這些浪費(fèi)首先是職務(wù)性奢侈浪費(fèi)，如在現(xiàn)行機(jī)關(guān)中的公車使用、公款吃喝、會(huì)議浪費(fèi)、差旅費(fèi)等。每年一度的國(guó)家公務(wù)員考試，報(bào)考人數(shù)與日俱增，有些職位競(jìng)爭(zhēng)比例高達(dá)幾千人中挑選一人。而調(diào)查參加公務(wù)員考試背后的真正原因，不少人表示是看中了公務(wù)員隊(duì)伍的財(cái)政支出穩(wěn)定性，另外就是這種職務(wù)性的“高消費(fèi)”即筆者在論文中指出的職務(wù)性奢侈浪費(fèi)。其次是決策性浪費(fèi)，即由于行政決策的不科學(xué)，造成的資源配置無(wú)效，資金資源的浪費(fèi)嚴(yán)重。在城市化建設(shè)中，大家隨處可以看到剛剛建成使用不久的建筑物就被勒令強(qiáng)行拆除，理由是違規(guī)建筑。而深究這一現(xiàn)象背后很容易看到，該項(xiàng)目當(dāng)初建設(shè)時(shí)也是經(jīng)過(guò)規(guī)劃局所批準(zhǔn)而建立的，而剛使用沒(méi)有多久就又要拆除。這種行政決策性的浪費(fèi)往往具有項(xiàng)目大，浪費(fèi)嚴(yán)重的后果。這樣普遍存在的浪費(fèi)現(xiàn)象很大程度上抬高了行政成本，并極大地降低了行政效率。

3.節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中的隨意性較大。

對(duì)于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)，國(guó)務(wù)院和國(guó)家事務(wù)管理局都只做了總體要求，而沒(méi)有很詳細(xì)的做法和所要達(dá)到目標(biāo)的規(guī)定，因此在圍繞主題進(jìn)行建設(shè)中，各個(gè)機(jī)關(guān)單位呈現(xiàn)較大的隨意性。例如，在如何建設(shè)上，有的機(jī)關(guān)在宏觀層面制定了一系列的通知等文件，注重對(duì)節(jié)約的宣傳；有的機(jī)關(guān)重點(diǎn)在節(jié)約用電等微觀層面上制定建設(shè)目標(biāo)。在節(jié)約的程度上，各行政機(jī)關(guān)的節(jié)約目標(biāo)也是林林總總，有的規(guī)定節(jié)約2%，有的規(guī)定節(jié)約20%。在執(zhí)行的方案和具體步驟上，有的機(jī)關(guān)多方面入手抓整體，有的機(jī)關(guān)從單一方面入手抓“典型”。這些機(jī)關(guān)建設(shè)中的隨意性，都極大地影響了社會(huì)對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)。

三、對(duì)我國(guó)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中存在問(wèn)題的原因分析

1.行政機(jī)關(guān)工作人員節(jié)約意識(shí)相對(duì)缺乏。

從人性哲學(xué)的角度來(lái)講，人有自利性是天生的，正所謂“人不為己天誅地滅”。而這種自利性，體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)工作人員身上，則是“假公濟(jì)私”現(xiàn)象的泛濫。“假公濟(jì)私”現(xiàn)象中往往公職人員獲得的利益是法律上沒(méi)有明文禁止的利益，這些利益的表現(xiàn)形式往往是一種獲得好處的機(jī)會(huì)。例如，通過(guò)權(quán)力和其他利益的交換來(lái)獲取職務(wù)晉升或者出國(guó)的機(jī)會(huì)。在一個(gè)國(guó)家的行政管理實(shí)踐活動(dòng)中，如果我們的公職人員都以人的這種自利性為自己謀取“假公濟(jì)私”的好處，那么將造成公職人員，利用國(guó)家的固定資產(chǎn)，變相地為別人但實(shí)際上是為自己著想現(xiàn)象的嚴(yán)重存在。另外，在“炫耀性腐敗”的大環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)的工作人員比較容易產(chǎn)生浪費(fèi)現(xiàn)象。我們經(jīng)?？梢钥吹侥衬池毨Эh，建造豪華“白宮”群辦公樓，占地面積相當(dāng)于8.5個(gè)白宮；某省某市某某區(qū)，投資幾個(gè)億、占地500 畝，建造龐大的人工湖、假山、氣派的6 座辦公大樓，容納千人的巨型會(huì)議中心……這種行為使得行政機(jī)關(guān)的公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，棄公共利益于不顧，僅為了自己的炫耀，而大手筆地?fù)]霍浪費(fèi)國(guó)家資源和財(cái)政。

2.機(jī)關(guān)工作人員效能觀念相對(duì)淡薄。

行政機(jī)關(guān)工作人員效能觀念的淡薄，首先是由于機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤的政績(jī)觀導(dǎo)致。不少機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作任職的期限內(nèi)，為了盡快提升自己的業(yè)績(jī)，顯現(xiàn)自己的能力，不惜犧牲廣大人民的切身利益，將農(nóng)民手中的土地變賣給投資商，促進(jìn)投資商納稅從而提高自己在任期間的地方GDP 數(shù)字，這些錯(cuò)誤的政績(jī)觀的普遍存在使原本就相對(duì)淡薄的行政效能觀念更加趨向沒(méi)落。其次是“成本—效益”觀念的匱乏。在我國(guó)的基層部門，很多基層領(lǐng)導(dǎo)根本沒(méi)有“行政成本”、“政府效能”、“行政運(yùn)行效益”之類的觀念，這突出表現(xiàn)在在實(shí)際的行政運(yùn)行中，領(lǐng)導(dǎo)干部愛(ài)講“不惜一切代價(jià)”怎樣怎樣。這些不僅加重了政府運(yùn)行的負(fù)擔(dān)，而且增加了行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本。“成本—效益”觀念的匱乏，正是我國(guó)行政機(jī)關(guān)運(yùn)行成本高、行政效能低下的重要原因，是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的重大阻力原因。

3.節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)機(jī)制不完善。

節(jié)約型機(jī)關(guān)的建設(shè)，應(yīng)該有完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。在這里我們重點(diǎn)探討責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制對(duì)于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的影響。責(zé)任機(jī)制是保證一項(xiàng)任務(wù)順利完成的必備程序。在節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的相關(guān)機(jī)制建設(shè)中，各行政機(jī)關(guān)也都列出了自己的責(zé)任機(jī)制，但是每個(gè)機(jī)關(guān)的責(zé)任機(jī)制都很模糊和籠統(tǒng)，更有甚者是說(shuō)一套做一套，根本沒(méi)有把責(zé)任落實(shí)到實(shí)處。再者，就監(jiān)督機(jī)制而言，除了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一些控制監(jiān)督手段等，還包括行政機(jī)關(guān)外部的一些監(jiān)督，比如公民監(jiān)督等專門監(jiān)督的機(jī)制。在各個(gè)行政機(jī)關(guān)單位的做法中，比如我國(guó)人事部就將部?jī)?nèi)各單位資源節(jié)約的情況，列入年終考核領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容；上海市在辦公室空調(diào)調(diào)節(jié)器上放置溫度顯示器，上班期間不定時(shí)地巡查，并且一組人員要受到另一組人員的監(jiān)督。這些機(jī)關(guān)單位都使用了一定的內(nèi)部監(jiān)督方法，但是就全國(guó)的節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)來(lái)講，我們并沒(méi)有看到國(guó)家對(duì)于外部監(jiān)督進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，公民的監(jiān)督參與尤其缺乏。

四、實(shí)現(xiàn)我國(guó)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的對(duì)策建議

1.建立節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的文化機(jī)制。

首先，要增強(qiáng)公務(wù)人員的行政效能觀念。行政機(jī)關(guān)人員是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)現(xiàn)者，他們的效能觀念、綜合素質(zhì)的高低直接影響到節(jié)約型機(jī)關(guān)的建設(shè)進(jìn)程，為此首先要提高各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的效能觀念和綜合素質(zhì)?，F(xiàn)代行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的選拔，應(yīng)該按照新時(shí)代的要求，著眼于行政機(jī)關(guān)的低成本、高效能運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)現(xiàn)有的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者，也要進(jìn)行嚴(yán)格的績(jī)效考核，不合格不稱職的要堅(jiān)決撤換，有嚴(yán)重浪費(fèi)行為的必須追究責(zé)任。再者，要提高一般行政人員的節(jié)約意識(shí)和效能觀念。對(duì)行政人員的管理與選拔進(jìn)行綜合的、全方位的定性、定量的科學(xué)分析，要有完善的程序、科學(xué)的步驟，研究出具體的評(píng)估指標(biāo)，制定切實(shí)可行的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。只有真正打造出一支有低成本高效能的節(jié)約意識(shí)的行政人員隊(duì)伍，節(jié)約型機(jī)關(guān)的建設(shè)才能獲得成功。

其次，建設(shè)形成一種節(jié)約的機(jī)關(guān)文化。在構(gòu)建節(jié)約型機(jī)關(guān)的大環(huán)境下，各機(jī)關(guān)部門不僅要樹(shù)立共同節(jié)約的價(jià)值觀，而且要完善相應(yīng)的規(guī)章制度的管理，培養(yǎng)造就領(lǐng)軍人物帶頭節(jié)約。在建設(shè)節(jié)約文化時(shí)，可以采用領(lǐng)導(dǎo)垂范的方法，領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)自身的語(yǔ)言、情感、行為等帶頭來(lái)展示節(jié)約的機(jī)關(guān)文化；也可以采取活動(dòng)感染的方法，通過(guò)各種形式的政治、文化娛樂(lè)活動(dòng)等方式來(lái)體現(xiàn)機(jī)關(guān)節(jié)約的價(jià)值觀，潛移默化地使機(jī)關(guān)工作人員的價(jià)值取向、追求和行為準(zhǔn)則等向機(jī)關(guān)單位倡導(dǎo)的文化方向發(fā)展。

2.加強(qiáng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的行為機(jī)制。

首先，完善節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的責(zé)任機(jī)制。建立節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任制，監(jiān)督部門和人事部門負(fù)責(zé)對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)工作進(jìn)行督查、考核和評(píng)價(jià)，將節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的目標(biāo)層層細(xì)化，使節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)與每個(gè)機(jī)關(guān)工作人員的切身利益相掛鉤，并將節(jié)約納入年末績(jī)效考核制度中，建立節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

其次，建立節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。為了保障節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的順利開(kāi)展，除了實(shí)行節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的責(zé)任制外，要成立由紀(jì)檢、檢查等部門有關(guān)人員組成的節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的監(jiān)督部門，依照有關(guān)規(guī)定，制定對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查的制度，積極探索公眾有效開(kāi)展監(jiān)督的形式和途徑，保證節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的落實(shí)。另外，在進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立時(shí)，公民的外在監(jiān)督也是不可或缺的。公民監(jiān)督和行政內(nèi)部的監(jiān)督，二者既應(yīng)有分工，又應(yīng)有協(xié)作，兩者各有側(cè)重，應(yīng)相互補(bǔ)充。公民的外在監(jiān)督，使得在節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中，代理者必須公正透明地行使其手中的權(quán)力，也必須履行政府機(jī)關(guān)的職責(zé)，以人為本做好為人民服務(wù)的本職工作。

3.完善節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的具體行為。

首先，推進(jìn)依法行政，降低決策失誤成本。節(jié)約型機(jī)關(guān)是以節(jié)約資源、降低行政成本為主要?jiǎng)訖C(jī)的組織，因此，政府機(jī)關(guān)作為行政的推行者，必須樹(shù)立法治的觀念，將自己的行政行為限制在法律規(guī)范的框架內(nèi)。只有推行依法行政，才能有效地降低因決策失誤而造成的浪費(fèi)現(xiàn)象?，F(xiàn)在很多地方政府棄公眾利益于不顧，在條件不適合的地方非要“大手筆”地建設(shè)，往往在剛剛建設(shè)不久就又要?jiǎng)庸げ鸪ＶT如此類的不符合規(guī)律的決策失誤，造成了重大的經(jīng)濟(jì)和資源的浪費(fèi)。各行政機(jī)關(guān)在工作中特別應(yīng)該本著節(jié)約的原則，嚴(yán)格依法行政，盡可能地降低因?yàn)樾姓Q策失誤造成的資源浪費(fèi)。

其次，推行電子政務(wù)，提高機(jī)關(guān)工作效率。推行電子政務(wù)意味著辦公自動(dòng)化、無(wú)紙化、無(wú)距離化，因此可以節(jié)省大量的交通、運(yùn)輸和紙張等辦公成本，從而節(jié)約大量的社會(huì)資源和能源。網(wǎng)上虛擬機(jī)關(guān)減少了大量人為的內(nèi)耗；直接通訊的虛擬辦公室、規(guī)范的工作流程以及簡(jiǎn)化的管理程序等，減去了多余且重疊的機(jī)構(gòu)和不必要的中間環(huán)節(jié)。電子政府的無(wú)距離化辦公縮短了老百姓和政府之間的距離，使政府變得更加貼近百姓，更加開(kāi)放和透明。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，機(jī)關(guān)工作人員可以及時(shí)地了解到普通百姓時(shí)下最關(guān)心的問(wèn)題，因此政府部門出臺(tái)的政策目的性更加明確、科學(xué)性更高，從而可以較好地提高機(jī)關(guān)的行政效能。網(wǎng)絡(luò)化的辦公技術(shù)和手段，在為政府管理提供方便、快捷的信息處理工具時(shí)，使機(jī)關(guān)工作人員面臨紛繁復(fù)雜的信息，能夠快速靈活地做出反應(yīng)，有效地駕馭信息，從而大大提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率。

再次，加強(qiáng)信息公開(kāi)，避免隱性浪費(fèi)。自2008年5月1日起實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》，實(shí)現(xiàn)了政府信息從不公開(kāi)到公開(kāi)的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。但是在財(cái)政信息公布中，對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)的去向，很多的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行了模糊處理，不是數(shù)字很籠統(tǒng)，就是用處很模糊。這種信息公開(kāi)不徹底的行為的背后是行政費(fèi)用的大量浪費(fèi)，我們稱之為隱性浪費(fèi)。在信息公開(kāi)的領(lǐng)域，我們應(yīng)逐漸實(shí)現(xiàn)由政府推動(dòng)向法治推動(dòng)的范式轉(zhuǎn)變，通過(guò)法治的力量，使其真正實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)的初衷，從而有效地降低行政成本，避免隱性浪費(fèi)，最終實(shí)現(xiàn)節(jié)約型機(jī)關(guān)的建設(shè)目標(biāo)。

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