西沙群島資源開發(fā)與保護(hù)法律問題初探

唐 俐

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

2012年7月海南省地級三沙市的正式設(shè)立，為我國維護(hù)南海主權(quán)、開發(fā)利用南海資源揭開了新的篇章，三沙市以西沙群島為主要經(jīng)濟(jì)行政中心，對西沙群島這一特殊區(qū)域的規(guī)模性經(jīng)濟(jì)開發(fā)已不容回避，西沙群島資源的開發(fā)將為整個三沙市及南海資源開發(fā)利用問題起到排頭兵和試驗田的作用。西沙群島的開發(fā)利用為我國彰顯主權(quán)、守邊護(hù)防提供了切實可行的途徑，如何在實現(xiàn)主權(quán)、國防、軍事等功能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)西沙群島資源的合理有序開發(fā)和高效保護(hù)具有深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略意義。對西沙群島的開發(fā)活動必須根據(jù)其海島資源的特性，確立開發(fā)原則和相關(guān)資源有償使用制度、國家扶持制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等具體制度才能奏效。

一、西沙海島資源開發(fā)利用的價值與原則

(一) 西沙群島的資源價值及開發(fā)價值

西沙群島位于南海的西北部，海南島東南面約300 公里的南海海面上。由永樂群島和宣德群島組成，共有40 多個島、礁、沙洲。西沙群島及其海域?qū)贌釒ШＱ笮詺夂?，全年無冬，氣候濕熱，多雨多風(fēng)。西沙群島具有重大的海洋權(quán)益、戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)資源、生態(tài)環(huán)境、社會文化價值①一些學(xué)者將海島的價值作了分類，陳韶陽在《南沙群島價值分類評價和開發(fā)策略研究》(中國海洋大學(xué)博士學(xué)位論文，2011)一文中將海島價值分為海洋權(quán)益價值、國家安全戰(zhàn)略價值、經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、資源價值、科研價值和歷史文化價值;劉容子等在《無居民海島價值體系研究》中將無居民海島分為具有戰(zhàn)略價值(包括海洋權(quán)益和國防安全)、經(jīng)濟(jì)資源價值(生物、空間、礦產(chǎn)、可再生能源、水產(chǎn)、淡水資源)、生態(tài)環(huán)境價值和社會文化價值幾類。。具體而言，西沙群島高潮時露出陸地面積大于500 m2的海島有32 個，總面積為7.974 km2［1］。這些島嶼雖然面積不大，但按照國際法上“以陸定?！痹瓌t，一個可以維持人類居住的島嶼可以擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，因此，西沙島嶼擁有50萬平方公里的海域面積的海洋權(quán)益，相關(guān)海域從海床底土到上方水域空域，我國擁有所有資源的勘探、開采、開發(fā)、利用的權(quán)利;西沙群島的東島、浪花島、中建島、北礁、趙述島、北島、中島、南島等為領(lǐng)?；c海島，具有國防安全價值;西沙群島海島及周邊海域具有豐富的漁業(yè)資源、生物資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源等各類資源，使得這些海島具有經(jīng)濟(jì)資源價值，是三沙市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障;同時，西沙群島是典型的海洋性島嶼，主要由珊瑚造礁形成，具有獨特而又自成一體的生態(tài)系統(tǒng)，不論是地形、岸灘還是植被、海洋動物等，都是這一生態(tài)系統(tǒng)中具有很高系統(tǒng)服務(wù)價值的載體，具有較高的生態(tài)價值;西沙是我國古代海上絲綢之路，形成了獨特的海洋文化，保存了一些歷史遺跡，對于旅游、科研、歷史文化研究具有重大的社會文化價值。價值是指客體對主體的有用性，資源的價值與資源的開發(fā)價值是不同的，前者是指資源本身所蘊含的能夠滿足不同主體需求的戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等方面的價值，而資源開發(fā)價值則是指人類(主體)通過對資源(客體)有意識地進(jìn)行規(guī)劃和物化勞動，通過利用或提高其利用價值實現(xiàn)新的利用，進(jìn)而產(chǎn)生效益和效用以滿足不同主體需求的價值。西沙群島雖然具有多方面的價值，但在西沙開發(fā)的過程中，各種資源價值如何體現(xiàn)，能否同時或先后實現(xiàn)，需要遵循適當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用原則和進(jìn)行合理的制度安排。

(二) 西沙群島開發(fā)應(yīng)遵循的基本原則

包括西沙在內(nèi)的我國南海開發(fā)進(jìn)程嚴(yán)重滯后，各類海島、海洋資源處于持續(xù)凈流失狀態(tài)，這與我國的資源利用的價值導(dǎo)向有關(guān)。我國是一個傳統(tǒng)的陸權(quán)大國，長期以來重陸輕海，對島嶼的價值認(rèn)識偏重國防軍事價值，忽略了經(jīng)濟(jì)資源開發(fā)價值，造成了如今“談不攏，打不得，拖不起”的局面。事實上，西沙群島主權(quán)、國防價值的實現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)并不矛盾，而是相互促進(jìn)、相互制約的。在海洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)價值凸顯和人類開發(fā)海洋資源能力不斷增強的新的歷史背景下，我們應(yīng)當(dāng)樹立“以開放促開發(fā)，以開發(fā)促維權(quán)”的戰(zhàn)略新思維，實現(xiàn)從守島到“巧做經(jīng)濟(jì)文章”的主權(quán)維護(hù)策略轉(zhuǎn)變，同時要處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，做到“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，在實現(xiàn)主權(quán)、安全、國防的基礎(chǔ)上，促進(jìn)資源的有效利用和合理配置。具體而言，西沙海島資源開發(fā)利用遵循以下原則:

1.規(guī)劃先行原則。

開發(fā)海島，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)先行，西沙群島資源開發(fā)也不應(yīng)例外。我國2012年頒布了《全國海島保護(hù)規(guī)劃》、《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，海南省正在編制和制定《海南省“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》、《海南省海洋功能區(qū)劃》和《海南省海島保護(hù)規(guī)劃》等規(guī)劃，西沙海島的開發(fā)應(yīng)當(dāng)遵守這些規(guī)劃。西沙群島作為三沙市的政治經(jīng)濟(jì)中心區(qū)，其開發(fā)的規(guī)劃，在三沙的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、島際交通規(guī)劃等規(guī)劃里都應(yīng)有所體現(xiàn)，此外，建議編制《西沙海洋功能區(qū)劃》，根據(jù)海島分類保護(hù)原則，將特殊用途海島與一般海島區(qū)別開來，一方面依法劃定軍事設(shè)施保護(hù)區(qū)域，另一方面，應(yīng)根據(jù)西沙各島、礁、沙洲、礁盤、瀉湖、海域的各種區(qū)位類型狀況以及地理、氣候、資源特點和整體性開發(fā)原則，劃分若干經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能區(qū)，如西沙群島珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)、熱帶海洋動物保護(hù)區(qū)、熱帶海洋旅游區(qū)、生態(tài)漁業(yè)區(qū)、油氣資源和新能源勘探區(qū)等。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有法律效力，下級規(guī)劃不能違反上級規(guī)劃。

2.綜合效益、效用原則。

如前所述，西沙群島主權(quán)、國防價值的實現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)并不矛盾，開發(fā)利用西沙群島資源所追求的效益不應(yīng)是單項的經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)是融戰(zhàn)略、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)為一體的綜合效益和效用。要求人們在利用過程中追求的最終目標(biāo)是使海島及其周邊海域資源的利用寓于國防安全守護(hù)、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。基于西沙海島的特殊地位，在這種綜合效益的追求中，應(yīng)當(dāng)以主權(quán)維護(hù)為核心，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上制定和實施綠色開發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用西沙群島的生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，通過政策支持和體制創(chuàng)新，變潛在的資源優(yōu)勢為現(xiàn)實的競爭優(yōu)勢，使經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、西沙群島開發(fā)的有償使用制度的建立和完善

資源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，自然資源的價格取決于自然資源對人類的有用性、稀缺性和資源本身的可取性。但長期以來，很多資源的市場根本沒有發(fā)育起來，或根本不存在資源市場，資源的價格為零，因而被過度使用，或者無序、違法使用，造成資源的日益稀缺［2］。因此，西沙海島資源的開發(fā)，除了主權(quán)、安全和國防等公共利益用島外，對經(jīng)營性的用島必須引入市場機(jī)制，以實現(xiàn)西沙海島資源的優(yōu)化配置。我國《物權(quán)法》第119條規(guī)定了自然資源有償使用制度①該條規(guī)定:“國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外?！保瑢τ趥鹘y(tǒng)的土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋、海域等自然資源已經(jīng)實行有償使用制度，相關(guān)單行法也有類似規(guī)定?！逗u保護(hù)法》第31條區(qū)分經(jīng)營性與非經(jīng)營性無居民海島并確立了經(jīng)營性無居民海島的有償使用制度②該條規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)利用無居民海島的，應(yīng)當(dāng)依法繳納使用金。但是，因國防、公務(wù)、教學(xué)、防災(zāi)減災(zāi)、非經(jīng)營性公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)測繪、氣象觀測等公益事業(yè)使用無居民海島的除外?！薄τ谖魃橙簫u開發(fā)中有償使用制度的構(gòu)建，應(yīng)在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確定有償使用法律關(guān)系的主體、使用的方式、使用的客體以及權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)等問題。

(一) 明確西沙群島資源權(quán)屬

市場是資源在不同途徑和時間上配置的有效機(jī)制，但市場機(jī)制產(chǎn)生作用的前提應(yīng)該是資源產(chǎn)權(quán)清晰。建立西沙海島開發(fā)的有償使用制度，首先要明確西沙群島資源的所有權(quán)權(quán)屬，才能確定有償使用法律關(guān)系的主體。在我國，按照是否屬于居民戶籍管理的住址登記地，海島可劃分為有居民海島和無居民海島③《海島保護(hù)法》第57條第(二)項規(guī)定:“無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島?！?，由于我國自然資源的國家所有制和集體所有制并存④《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”，對于海島等自然資源的所有權(quán)，有居民海島與無居民海島的所有制方面略有差異。一般而言，對于有居民海島，在我國現(xiàn)行管理體制中視同陸地，因此包括國家所有制和集體所有制兩種形式;有居民海島的開發(fā)、建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、土地管理、海域使用管理、水資源和森林保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定⑤參見《海島保護(hù)法》第23條的規(guī)定。;而對于無居民海島，按照海島保護(hù)法的規(guī)定，其所有權(quán)歸國家⑥《海島保護(hù)法》第4條規(guī)定:“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)?！保瑢τ谖魃橙簫u的海島資源所有權(quán)，因在三沙市設(shè)立以前，西沙群島絕大多數(shù)是無居民海島，雖然永興島作為軍事駐地常年有人居住，其附近的七連嶼、晉卿島、鴨公島、羚羊礁等島礁也定期有人居住，但不屬于我國戶籍管理所在地，因此，在法律定義上，西沙的海島在三沙市成立之前都應(yīng)當(dāng)屬于無居民海島，那么，西沙群島海島資源屬于國有，包括島上土地、水資源、礦藏、野生動植物等資源的集合。但三沙市成立以后，已在人口聚居的島嶼建立了基層政權(quán)，西沙群島作為三沙市的政治經(jīng)濟(jì)行政中心區(qū)域，已成立永興、七連嶼、晉卿島、鴨公島、羚羊礁等5 個村委會。截至2012年12月底，三沙市登記在冊戶籍人口233 人［3］。顯然，一些海島有了正式的戶籍管理，向我國現(xiàn)行法上的有居民海島轉(zhuǎn)變，但其自然屬性沒有改變，仍屬于典型的海洋性邊遠(yuǎn)海島，遠(yuǎn)離大陸，面積狹小，生態(tài)脆弱，西沙海島及其周邊海域資源屬于國有，不宜設(shè)定集體所有制。在開發(fā)利用的時候，也不應(yīng)忽視其整體性。

(二) 明確西沙群島有償使用的方式、主體、客體和內(nèi)容

1.有償使用的方式。

根據(jù)西沙群島的資源特色，目前的海島開發(fā)應(yīng)集中在海島旅游開發(fā)、海洋漁業(yè)和海洋油氣開發(fā)等領(lǐng)域，在開發(fā)利用西沙海島等自然資源的過程中，其使用的方式可以是多樣的，既可以是債權(quán)性使用，如租賃(出租)、海島旅游的航線經(jīng)營權(quán);也可以是物權(quán)性使用，比如設(shè)立相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)等用益物權(quán)或采礦權(quán)、探礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖捕撈權(quán)等準(zhǔn)用益物權(quán);對經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)利用無居民海島的，還可以設(shè)立無居民海島使用權(quán)。目前對無居民海島使用權(quán)的性質(zhì)還有不同觀點:有的學(xué)者認(rèn)為其不是一項獨立的物權(quán)，可用現(xiàn)行法對土地、礦產(chǎn)、灘涂等使用權(quán)的他物權(quán)規(guī)定加以解決;有的學(xué)者認(rèn)為無居民海島使用權(quán)是一種物權(quán)，是以整體無居民海島資源作為客體，包括島上的建筑物、構(gòu)筑物、土壤、砂石、動物、植被、淡水以及海島周圍海域等［4］。無居民海島使用權(quán)是取水權(quán)、島上土地使用權(quán)、海域使用權(quán)、林權(quán)和漁業(yè)權(quán)一系列權(quán)利等的集合，是一種新型獨立用益物權(quán)或非典型用益物權(quán)［5］，也有學(xué)者認(rèn)為無居民海島使用權(quán)不是用益物權(quán)，是特別法上的物權(quán)，其權(quán)利的取得必須經(jīng)過行政許可［6］。從法律規(guī)定層面講，關(guān)于無居民海島使用權(quán)的性質(zhì)我國物權(quán)法并未規(guī)定，海島保護(hù)法也沒有明確規(guī)定其為一項獨立的權(quán)利①僅在該法第31條涉及無居民海島使用金的規(guī)定。，僅在國家海洋局等相關(guān)部門的部門規(guī)章中出現(xiàn)了“無居民海島使用權(quán)”的提法，筆者認(rèn)為，按照物權(quán)法定原則，至少目前其還不是一項獨立的物權(quán)，但有必要將其定性為一項獨立的用益物權(quán)。首先，既然海島保護(hù)法明確規(guī)定了無居民海島所有權(quán)歸國家，那么可以在這一獨立的所有權(quán)之上設(shè)定他物權(quán)，這項獨立的他物權(quán)是派生于無居民海島所有權(quán)這一母權(quán)之上的。其次，基于無居民海島的自然特性和其生態(tài)的脆弱性，無居民海島適合整體開發(fā)和利用。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點看來，法律是一種影響未來行為的激勵系統(tǒng)。設(shè)計一種法律制度需要分析這種制度及相關(guān)因素變化所產(chǎn)生的預(yù)期行為刺激是什么。眾所周知，物權(quán)與債權(quán)相比，其具有支配性、對世性、排他性，賦予無居民海島使用權(quán)獨立的物權(quán)地位，可以使權(quán)利人有更穩(wěn)定的預(yù)期，刺激權(quán)利人加大投入，發(fā)掘無居民海島的最大經(jīng)濟(jì)價值，減少掠奪性開發(fā)、浪費資源、破壞無居民海島整體生態(tài)環(huán)境的行為。筆者認(rèn)為，對于西沙的無居民海島在遵循規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以在條件成熟的時候設(shè)立無居民海島使用權(quán)。對于有居民海島，由于三沙市建設(shè)的需要，不宜設(shè)定一個獨立的海島使用權(quán)，但在對西沙有居民海島使用方式的設(shè)定時同樣應(yīng)當(dāng)注意資源開發(fā)的整體性、各項權(quán)利之間的協(xié)調(diào)和權(quán)利之間的銜接。

2.有償使用的主體、客體和內(nèi)容。

西沙群島資源屬于國家所有，因此，無論是債權(quán)性還是物權(quán)性的有償使用，其一方主體必然是國家，西沙群島資源開發(fā)的一方主體由相應(yīng)的國有資產(chǎn)管理部門來代表。按照我國法律的規(guī)定，自然人、法人和其他組織等民事主體均可作為開發(fā)主體，但基于西沙群島地位的特殊性，在開發(fā)的市場準(zhǔn)入資格方面應(yīng)做出特殊安排。在程序方面，遵循公開公正原則，采取招標(biāo)、拍賣等競爭方式，對于物權(quán)性的使用以及無居民海島使用權(quán)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行權(quán)利登記。有償使用的客體應(yīng)當(dāng)是相應(yīng)的海島及其周邊海域的資源，可能是單一的土地、礦產(chǎn)、漁業(yè)等資源，也可能是無居民海島整體的自然資源等等。明確西沙海島資源開發(fā)主體雙方的權(quán)利和義務(wù)，特別是開發(fā)一方的權(quán)利和義務(wù)，比如:按照合同的約定或者法律的規(guī)定進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利，依法繳納相應(yīng)使用費的義務(wù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)等等。對于代表國家行使所有權(quán)的一方主體有權(quán)按照合同的約定，設(shè)立相應(yīng)的使用權(quán)，收取相應(yīng)的租金、使用金等，國家相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的規(guī)定履行海域、海島使用的申請審批、使用金征收與使用、無居民海島使用權(quán)登記等職責(zé)事項。同時，考慮到西沙海島的特殊性，利用海南特區(qū)立法權(quán)，以及國際旅游島建設(shè)方面的政策支持，在海島有償使用權(quán)制度建立過程中，充分利用優(yōu)勢，突出特色，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

三、建立西沙群島開發(fā)的國家扶持制度

從總體上講，目前我國海島經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，政府公共服務(wù)保障能力不足，防災(zāi)減災(zāi)能力缺乏，居民生活與生產(chǎn)條件艱苦，邊遠(yuǎn)海島的困難尤其突出①參見2012年4月發(fā)布的《全國海島保護(hù)規(guī)劃》第一部分“現(xiàn)狀與形勢”。。西沙群島屬于典型的邊遠(yuǎn)海島，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，為了三沙市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)以開發(fā)促維權(quán)的戰(zhàn)略目標(biāo)，西沙海島的開發(fā)更需要國家的大力扶持。具體而言，應(yīng)當(dāng)從西沙特色產(chǎn)業(yè)扶持、政策稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等幾方面努力。

(一) 特色產(chǎn)業(yè)扶持制度

《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展十二五規(guī)劃》在第三章“優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)整體布局”一章中將南部海洋經(jīng)濟(jì)圈“十二五”時期建設(shè)重點定位為:“……規(guī)范中沙群島、西沙群島旅游開發(fā)活動，建設(shè)熱帶海島風(fēng)情休閑度假基地。發(fā)展熱帶休閑和觀賞漁業(yè)，推進(jìn)西沙漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)基地和海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)建設(shè)。”2009年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》、2010年海南省委省政府組織編制的《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010—2020)②參見該規(guī)劃第二篇第三章“海洋組團(tuán)”。以及2011年海南省人大發(fā)布的《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》③參見該條例第四章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。都涉及了西沙開發(fā)的旅游、漁業(yè)和油氣特色產(chǎn)業(yè)問題;而三沙目前的發(fā)展思路是加快推動海島旅游、海洋漁業(yè)和海洋油氣等實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力發(fā)展特色虛擬經(jīng)濟(jì)，吸引大企業(yè)“注冊在三沙、納稅給三沙、品牌屬三沙、運營在海南”［7］?？梢哉f中央和地方對西沙的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路是一致的。由于西沙群島地理位置和其主權(quán)、安全、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)價值的特殊性，對西沙這些特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更需要國家和地方政府在政策、資金等方面給予特殊扶持。

產(chǎn)業(yè)政策方面，可以出臺政策，扶持和引導(dǎo)有實力的企業(yè)投入西沙的漁業(yè)、旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，協(xié)助開發(fā)主體和漁民采用可持續(xù)而高增值的運作模式，并資助相關(guān)的計劃及研究，以提高整個行業(yè)的競爭力。對于油氣產(chǎn)業(yè)，由于油氣的管理權(quán)限在中央，建議以三沙市的名義向國家申請油氣勘探、招標(biāo)和開發(fā)權(quán)，爭取國家賦予海南這一政策，爭取到政策之后，再對油氣開發(fā)進(jìn)行論證和設(shè)計，適時成立開發(fā)公司，在三沙市建立油氣開發(fā)和勘探的前方基地，加強與國內(nèi)外大型企業(yè)的合作，對南海油氣進(jìn)行開發(fā)和勘探［8］。資金方面，一是加大海南省和三沙市兩級財政對西沙海島旅游、漁業(yè)開發(fā)及油氣開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投入。從多種渠道籌措資金，通過中央和海南省地方的財政扶持、資金整合以及鼓勵社會投入，按資金來源和用途分工，分別設(shè)立西沙旅游開發(fā)基金、發(fā)展專項資金、生態(tài)旅游建設(shè)專項資金、漁業(yè)發(fā)展基金等，同時，出臺相應(yīng)的規(guī)章辦法對專項基金(資金)的籌措、使用的條件和程序等做出規(guī)定。二是加強金融市場建設(shè)，拓寬特色海洋經(jīng)濟(jì)融資渠道，支持符合條件的旅游、漁業(yè)、油氣開發(fā)企業(yè)發(fā)行股票、企業(yè)債券，設(shè)立相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式籌集資金，探索海域使用權(quán)抵押、無居民海島使用權(quán)抵押貸款等創(chuàng)新模式。

(二) 財稅政策扶持措施

一方面，在財政轉(zhuǎn)移支付方面，針對海南省的特殊情況，積極爭取中央財政加大對海南的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，同時，由于中央均衡性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，按照分級管理的財政體制，省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法由各省制定，三沙市要爭取海南省的均衡性轉(zhuǎn)移支付。中央對其他一般性轉(zhuǎn)移和專項轉(zhuǎn)移支付，如邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等方面應(yīng)加大對海南的支持。基于三沙市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱但承擔(dān)著國防安全、主權(quán)維護(hù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大使命，可將這些財政轉(zhuǎn)移支付用于提高三沙市政府對公共物品和公共服務(wù)水平的提供能力以及所規(guī)定的專項發(fā)展。另一方面，可以通過稅收減免和財政補貼等方式對設(shè)在西沙海島地區(qū)的旅游、漁業(yè)、交通、能源、通訊、高科技及其他符合海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的企業(yè)實行財稅優(yōu)惠。

(三) 加強西沙群島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

多年來，我國雖然對西沙群島實行了實際控制，對西沙群島進(jìn)行了一定程度的開發(fā)利用，但總體上講，西沙的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分落后，島上水、電、道路、能源、環(huán)保設(shè)施建設(shè)都剛起步，產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施基本處于空白狀態(tài)，三沙市成立后，對西沙群島的開放開發(fā)需要投入大量基礎(chǔ)設(shè)施開展建設(shè)。

一般而言，基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，公共物品是集體消費的物品，沒有交易和相應(yīng)的交易價格，消費具有非競爭性和非排他性特征，一般不能或不能有效通過市場機(jī)制由企業(yè)和個人來提供，主要由政府介入來提供公共物品。但是政府介入公共物品的供給，并不等于政府生產(chǎn)所有的公共物品，更不等于政府完全取代公共物品的市場。政府可以通過直接生產(chǎn)公共物品來實現(xiàn)，也可以通過某種方式委托私人企業(yè)的間接生產(chǎn)方式來實現(xiàn)，前者包括中央政府直接經(jīng)營、地方政府直接經(jīng)營和地方公共團(tuán)體經(jīng)營等三種情形，后者包括簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、政府參股、法律保護(hù)私人進(jìn)入、社會資源服務(wù)等六種情形［9］。對于西沙基礎(chǔ)設(shè)施，主要由政府來提供，但政府可以根據(jù)不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求通過上述不同的方式來實現(xiàn)西沙公共物品的供給。作為陸地面積最小、海洋面積最大的特殊地級市，三沙市肩負(fù)著“維權(quán)、維穩(wěn)、開發(fā)、保護(hù)”的重任。對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況，現(xiàn)階段應(yīng)加大西沙基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)的政府投入和社會融資力度，重點加強生活基礎(chǔ)設(shè)施(如淡水、電、垃圾處理等設(shè)施)、交通運輸設(shè)施、基本公共服務(wù)設(shè)施、主權(quán)維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)設(shè)施以及旅游業(yè)、漁業(yè)和現(xiàn)代海洋服務(wù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以滿足主權(quán)維護(hù)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提高人民生產(chǎn)生活水平的需要。

四、西沙群島開發(fā)的生態(tài)保護(hù)制度的完善

(一) 特殊生態(tài)保護(hù)制度構(gòu)建的必要性

基于多種原因，目前西沙群島及其周邊海域生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。20 世紀(jì)50年代以來，由于我國沿海居民大規(guī)模開采鳥糞磷肥和國防建設(shè)的需要，西沙群島各島原生的生態(tài)環(huán)境條件受到了嚴(yán)重的破壞，西沙群島鳥類生態(tài)環(huán)境日益惡化［10］。目前西沙群島周圍珊瑚礁生態(tài)監(jiān)控區(qū)內(nèi)的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)明顯退化，海島環(huán)境遭到污染，珍貴動物沒有得到有效保護(hù)，永興島周邊海水質(zhì)量逐年下降［11］，部分島礁海岸線受到侵蝕，面積有所減少［12］。人類的一切活動必須維持生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)平衡，否則將無法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。著名的布倫特蘭報告《我們共同的未來》中持續(xù)發(fā)展被定義為:“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足需要的能力構(gòu)成威脅?！保?3］我們不能以犧牲后代人的利益代價來掠奪性地開發(fā)利用資源。因此，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維持西沙群島的生態(tài)系統(tǒng)平衡，是我們在西沙群島開發(fā)過程中必須高度重視的問題。西沙群島資源開發(fā)除了嚴(yán)格遵守已有的環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)以外，有必要采取一系列措施和制定相應(yīng)的法律法規(guī)來提供制度保障。

(二) 西沙珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)的建立及其制度建設(shè)

建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然資源最重要、最經(jīng)濟(jì)、最有效的措施。目前海南已在西南中沙建成了西沙東島白鰹鳥省級自然保護(hù)區(qū)、西沙群島水產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)、三沙群島熱帶海洋動物保護(hù)區(qū)、西沙東島海域國家級水產(chǎn)種植資源保護(hù)區(qū)、中沙群島水產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)、中沙群島漫步暗沙漁業(yè)資源增殖科研基地等6 個海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)。對三沙的海島、海洋動植物及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)起到了一定的作用。但西沙群島是典型的珊瑚造礁而形成的，珊瑚礁聚集了海洋四分之三的生物種類，是非常重要的生態(tài)系統(tǒng)。針對西沙珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的退化問題，應(yīng)當(dāng)盡快建立國家級的西沙珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)。同時，由國務(wù)院及有關(guān)部門(有權(quán)機(jī)關(guān))制定西沙群島珊瑚自然保護(hù)區(qū)管理的政策、法規(guī)和規(guī)章，明確珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍、保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理體系、執(zhí)法體系、保護(hù)的方式、違法責(zé)任的追究等。海南省要充分利用特區(qū)立法權(quán)，制定出臺《西沙群島珊瑚礁保護(hù)管理實施細(xì)則》、《西沙群島珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作細(xì)則》等等。此外，還應(yīng)加強珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法力度，設(shè)立珊瑚礁修復(fù)技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用中心，實施中建島、永興島、北礁等島嶼的珊瑚礁生態(tài)修復(fù)工程。

(三) 生態(tài)補償措施及制度建設(shè)

生態(tài)環(huán)境是一種公共物品，任何個體都有使用權(quán)，并且不必付出相應(yīng)的成本;當(dāng)使用強度超過生態(tài)環(huán)境的自我調(diào)節(jié)極限，生態(tài)惡化與環(huán)境污染產(chǎn)生了，而每個個體又不愿為改善生態(tài)環(huán)境付出代價，個人理性導(dǎo)致集體的不理性，“公地的悲劇”難免發(fā)生［14］。為解決這一問題，客觀上要求建立生態(tài)補償機(jī)制來約束個體行為。生態(tài)補償，一般是指通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)資源的目的［15］。雖然目前對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵還有諸多爭論，但在以下方面已達(dá)成共識:生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵從最初的自然生態(tài)補償(即自然生態(tài)系統(tǒng)對干擾的敏感性和恢復(fù)能力)，漸漸演變?yōu)榇龠M(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制;從原先的一種自然現(xiàn)象，漸漸演變?yōu)橐环N社會經(jīng)濟(jì)機(jī)制。廣義上的生態(tài)補償包括兩大類:一是通過對損害資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費;二是通過對保護(hù)資源環(huán)境的行為進(jìn)行補償。作為社會經(jīng)濟(jì)機(jī)制或制度，目前關(guān)于生態(tài)補償機(jī)制需要解決的三個基本問題包括誰補償誰、補償多少以及如何補償［16］。對西沙開發(fā)中的生態(tài)補償機(jī)制同樣需要具體解決這三個基本問題。國家在有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)里規(guī)定一般的海洋生態(tài)補償事項，當(dāng)然適用于西沙群島海域的生態(tài)補償。海南省人大及政府根據(jù)實際情況及西沙海洋生態(tài)系統(tǒng)特征，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，對相關(guān)西沙生態(tài)補償范圍、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、補償資金來源以及補償資金管理等做出明確細(xì)分。誰補償誰?實際上指的是生態(tài)補償行為法律關(guān)系的主體。按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰受益誰補償”的原則，明確損害和保護(hù)資源環(huán)境這兩類生態(tài)補償行為法律關(guān)系的主體。首先，在損害西沙群島資源環(huán)境的行為中，一般要求污染者或破壞者支付排污費或生態(tài)破壞補償費，由政府收取再通過財政轉(zhuǎn)移支付用于生態(tài)建設(shè)或補償受害者，也可以由受害者直接接受賠償費;其次，在保護(hù)西沙群島資源環(huán)境的行為中，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻(xiàn)者當(dāng)然是主要接受補償?shù)闹黧w，同時，在生態(tài)環(huán)境問題中的受害者(包括生態(tài)環(huán)境破壞中的受害者和環(huán)境治理中的受害者)也應(yīng)得到補償;而作為管理者的政府(一般受益者)和其他直接受益者應(yīng)該是補償?shù)牧x務(wù)方，對從事海洋生態(tài)建設(shè)的單個經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行補償，以激勵他們的積極性［17］。如何補償實際指的是補償形式，應(yīng)該采用征收國家生態(tài)補償稅、設(shè)置生態(tài)補償費和政策補償、資金補償、智力補償?shù)仁侄蜗嘟Y(jié)合，以保證海洋生態(tài)補償機(jī)制的實施效果［18］。補償多少即補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的市場價值來制定，可以通過建立西沙生態(tài)價值評估機(jī)構(gòu)，由專業(yè)評估人員按照一定的程序制定科學(xué)、公平的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

［1］海南省海洋廳，海南省海島資源綜合調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.海南省海島資源綜合調(diào)查研究報告［M］.北京：海洋出版社，1996.

［2］曲福田主編.資源經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2001.168.

［3］吳聲婧.三沙代表團(tuán)建議：實行特殊戶籍政策宣示主權(quán)［EB/OL］.2013－02－02.新華網(wǎng)，http：//www.hq.xinhuanet.com/sansha/2013－01/31/c_114562045.htm.

［4］周珂，譚柏平.論我國海島的保護(hù)與管理——以海島立法完善為視角［J］.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008，(1) .

［5］劉登山.無居民海島使用權(quán)制度研究［D］.吉林大學(xué)博士學(xué)位論文.周學(xué)鋒.無居民海島物權(quán)制度探析［J］.浙江海洋學(xué)院學(xué)報(人文科學(xué)版)，2010，(4) .

［6］程功舜.無居民海島使用權(quán)法律性質(zhì)及流轉(zhuǎn)探析［J］.改革與戰(zhàn)略，2011，(7) .

［7］關(guān)向東，王子謙.三沙市擬投百億元建八大基礎(chǔ)設(shè)施項目獲中央支持.http：//news.163.com/12/1103/09/8FCJ4T6700014AEE.html#from=relevant［2013－01－30］.

［8］海南省人大常委會調(diào)研組.以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)三沙市建設(shè)專題調(diào)研報告［J］.海南人大，2012，(10) .

［9］百度百科.公共物品.http：//baike.baidu.com/view/133487.htm［2013－02－02］.

［10］歐陽統(tǒng)等.海南省海島環(huán)境質(zhì)量調(diào)查研究報告——陸域篇.見：海南省海洋廳，海南省海島資源綜合調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.海南省海島資源綜合調(diào)查專業(yè)報告集.北京：海洋出版社，1999.

［11］海南省人大常委會調(diào)研組.以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)三沙市建設(shè)專題調(diào)研報告［J］.海南人大，2012，(10) .

［12］劉明秋.西南中沙群島——西沙科學(xué)考察.梁振球主編.海南年鑒［M］.?？冢汉Ｄ夏觇b社，2010.470.

［13］王萬茂.土地利用規(guī)劃學(xué)［M］.北京：中國大地出版社，2008.50.

［14］柳文宗.生態(tài)補償?shù)娜蠼?jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)［J］.中國林業(yè)，2007，(1) .

［15］毛顯強等.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接懀跩］.中國人口·資源與環(huán)境，2002，(4) .

［16］蔡邦成等.生態(tài)補償機(jī)制建立的理論思考［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2004，(2) .

［17］唐俐.南海海洋生態(tài)補償法律問題探析［J］.法學(xué)雜志，2010，(1) .

［18］韓秋影等.生態(tài)補償在海洋生態(tài)資源管理中的應(yīng)用［J］.生態(tài)學(xué)雜志，2007，(1) .