金融操作風險及其治理

田宏杰

(中國人民大學 刑事法律科學研究中心，北京 100872)

一、引言

歐債危機的日益蔓延和持續(xù)發(fā)酵，不僅加劇了金融業(yè)舊有風險的累積，而且導(dǎo)致了各種新型金融風險的滋長，從而嚴重阻礙了世界金融穩(wěn)定與國際經(jīng)濟復(fù)蘇的步伐。雖然金融風險形形色色，但在我國，仍以制度風險、信用風險、操作風險、合規(guī)風險和市場風險對金融安全構(gòu)成的威脅最為巨大。由于金融操作風險往往成為金融犯罪滋生的溫床，本文擬以中國金融操作風險為主線，通過分析其表現(xiàn)形式，探究其成因，以期就我國金融犯罪的治理和金融風險的控制提出相應(yīng)對策。

二、現(xiàn)實考察:中國金融業(yè)的操作風險

根據(jù)巴塞爾銀行有效監(jiān)管核心原則，金融機構(gòu)面臨的操作風險，一是來自信息技術(shù)系統(tǒng)的重大失效或各種災(zāi)難事件給金融機構(gòu)造成的損失;二是源于內(nèi)部控制及公司治理機制的失效，金融機構(gòu)對各種失誤、欺詐、越權(quán)或職業(yè)不道德行為，未能及時做出反應(yīng)而遭受的損失。通過分析近幾年的金融違法犯罪案件，可以發(fā)現(xiàn)，金融操作風險雖然紛繁復(fù)雜，但在我國，卻主要呈現(xiàn)出以下形式和特點:

(一) 金融業(yè)高管腐敗的日趨嚴重

2007年，銀行業(yè)治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通報，全國銀行業(yè)2006年共發(fā)生商業(yè)賄賂案件113件，涉及金額2608萬元，涉及人員164 人。在披露的10 起典型案例中，工行、中行、建行和農(nóng)行、交行五大商業(yè)銀行都列其中，外資銀行中的日本三菱東京銀行也未能幸免［1］。

隨著金融腐敗現(xiàn)象的迅速蔓延和滲透，證券業(yè)當然不可能是一方凈土。實際上，從近幾年曝光的證券業(yè)腐敗案來看，無論是發(fā)案數(shù)量、涉案金融，還是風險后果、社會影響，都大有急起直追銀行業(yè)腐敗之勢。2004年6月露出貓膩，12月就有9 名高管因涉嫌挪用公款而被檢察機關(guān)采取強制措施，從而引起證券市場軒然大波的伊利高管變動事件，以及為順利取得上市資格，擬上市公司的公關(guān)人員出巨資購買發(fā)審委名單，終于在2004年11月東窗事發(fā)的王小石尋租事件等，即是典型的適例。

(二) 金融業(yè)違規(guī)操作的日益嚴峻

從近年來發(fā)生的商業(yè)銀行職務(wù)犯罪情況看，無一例外與內(nèi)部管理松馳、有章不循、違章操作、違規(guī)經(jīng)營有關(guān)［2］。2001年，僅全國公安機關(guān)立案偵查的偽造金融票據(jù)、違法票據(jù)承兌的犯罪案件就高達7000多起，涉案金額52 億多元［3］;2005年3月，中國農(nóng)業(yè)銀行包頭市分行43 名員工參與非法借貸、挪用公款，涉案總額達1.15 億元［4］。

至于證券公司，險峻的競爭形勢使其一方面不得不保底承諾，將資產(chǎn)管理大多變成了變相的自營;另一方面，大肆違規(guī)操作，不僅財務(wù)管理混亂，而且業(yè)務(wù)操作基本不按規(guī)范進行，從而為證券從業(yè)人員違規(guī)操作大開方便之門。根據(jù)初步統(tǒng)計，以現(xiàn)有證券公司數(shù)量為基數(shù)，因證券違規(guī)而曾經(jīng)受到中國證監(jiān)會行政處罰的證券公司大約超過40%，諸如申銀萬國、國泰君安、廣發(fā)等國內(nèi)知名證券公司都有過證券違法行為的記錄［5］。

(三) 金融違法犯罪的日益猖獗

據(jù)統(tǒng)計，1998年1月至10月，上海市第二中級人民法院一審受理的金融犯罪平均案值達5600 余元，是1997年全年的8 倍。其中，受理最高案值的金融犯罪案竟高達6.4 億元［6］。山西“2004·7·28特大金融詐騙案”，涉及5 家銀行、73 起案件，涉案金額超過10 億元人民幣［7］。截至2004年9月3日，經(jīng)中國證監(jiān)會查明，漢唐證券有限責任公司挪用客戶交易結(jié)算資金共計241371.46萬元，該公司董事長吳克齡、總裁宋建生、財務(wù)總監(jiān)劉家明和基金管理中心總經(jīng)理金斌則等4 人，則因涉嫌非法吸收公眾存款罪，2007年6月7日被深圳市公安局經(jīng)濟犯罪偵查局刑事拘留［8］。

通過對已結(jié)案的金融犯罪案件的分析發(fā)現(xiàn)，內(nèi)外勾結(jié)，聯(lián)手作案，“家賊難防”，已成為金融犯罪的顯著特征。可以說，沒有金融機構(gòu)工作人員的“幫忙”，金融犯罪很難得逞。1997年7月亞洲金融危機的發(fā)生，固然是多方面因素綜合作用的結(jié)果，但東南亞國家金融系統(tǒng)抗風險能力的不濟無疑是最根本的原因，而金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪的蔓延，則是削弱東南亞國家金融系統(tǒng)抗風險能力的重要因素之一。

(四) 操縱證券市場的屢禁不止

我國證券市場自建立以來，一直深受操縱證券市場之害。有資料表明，1993年10月至1998年12月，在中國證監(jiān)會公布的全部證券違法違規(guī)案件中，操縱證券交易價格的案件一直高居榜首，發(fā)案率高達50%以上。2001年查處的曾創(chuàng)百元股價的億安科技事件，可以說是最為惡劣的操縱股價案之一。億安科技事實上的大股東通過自己的4 個莊家，自1998年年底進入億安科技前身“深錦興”以來，逐步持有億安科技股票3001萬股，占流通股的85%，然后“通過其控制的不同賬戶，以自己為交易對象，進行不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的自買自賣，影響證券交易價格和交易量，致使越來越多的股民跟進。而億安科技自己持有的3000 多萬股股票，至2000年2月5日，大部分已在高位套現(xiàn)，股票余額只有77萬股，實現(xiàn)盈利4.49 億元。

北京汪建中案則是中國證監(jiān)會迄今為止開出的最高罰單的操縱證券交易價格案。2007年1月9日至2008年5月21日間，汪建中利用其實際控制交易的9 個證券賬戶，采取先行買入“工商銀行”、“中國聯(lián)通”等38 只證券，后利用公司名義在“新浪網(wǎng)”、“搜狐網(wǎng)”、《上海證券報》、《證券時報》等媒介對外推薦該證券，人為影響證券交易價格，并于上述信息公開后馬上賣出相關(guān)證券，操縱證券市場共計55次，累計買入成交額人民幣52.6 億余元，累計賣出成交額人民幣53.8 億余元，非法獲利共計人民幣1.25 億余元歸個人所有①北京市第二中級人民法院(2010)二中刑初字第1952號刑事判決書。。

三、癥結(jié)探尋:中國金融操作風險累積的根源

面對金融操作風險不斷累積這一令人沮喪的事實，不同學者從不同的角度進行了有益的探討，并提出了各自不同的看法。但筆者以為，監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)的失衡、監(jiān)管治理機制的薄弱和監(jiān)管規(guī)則的相對滯后等多種因素的綜合影響和交互作用，才是我國現(xiàn)今金融監(jiān)管低效運行、風險隱患激增的根源所在。

(一) 監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)失衡

隨著金融全球化程度的提高，我國單一的政府機構(gòu)監(jiān)管格局不僅滯后于金融市場的發(fā)展，而且還潛藏著巨大的金融風險。

首先，政府監(jiān)管主體的單一性，導(dǎo)致了民間監(jiān)管體系的貧弱。實踐表明，官方監(jiān)管機構(gòu)與民間監(jiān)管體系相結(jié)合，監(jiān)管與自律、直接監(jiān)督與間接監(jiān)管、剛性監(jiān)管與柔性監(jiān)管相配合，不僅實現(xiàn)了監(jiān)管資源的優(yōu)化配置，提高了監(jiān)管效益，而且增進了監(jiān)管方式的靈活性和權(quán)威性，因而各國都比較重視發(fā)揮民間監(jiān)管組織在金融監(jiān)管體系中的作用。相較之下，我國金融監(jiān)管主體單一，特別是缺乏民間監(jiān)管體系，沒有形成一個各司其職、相互制約、互相協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，這使得我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度不能有效地完成維護金融穩(wěn)定，促進金融業(yè)穩(wěn)健運行的監(jiān)管目標。

其次，政府監(jiān)管主體的單一性，導(dǎo)致了金融市場約束機制的失效。金融監(jiān)管是在金融市場運行發(fā)生或者可能發(fā)生失靈的前提下，由監(jiān)管當局對金融活動采取必要的干預(yù)，以彌補金融市場運行的缺陷和不足。由此決定，市場約束不僅是對金融機構(gòu)和金融活動進行有效監(jiān)管的先決條件，而且市場機制的正常發(fā)揮才是良好金融監(jiān)管得以順利施行的大力保障和監(jiān)管失靈的有力防范。而我國現(xiàn)行金融監(jiān)管制度在此方面正好舍本逐末，以行政監(jiān)管代替了市場約束，將市場機制與政府監(jiān)管之間的關(guān)系錯誤地視為一種平行替代的對立關(guān)系，金融監(jiān)管力量的強化意味著市場機制力量的弱化，從而在強調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機制運用的同時，嚴重疏忽了市場約束機制和同業(yè)自律機制的作用。

最后，政府監(jiān)管主體的單一性，導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力的過于集中，從而為金融腐敗的滋生提供了制度激勵。例如，我國對金融機構(gòu)一直實行嚴格的市場準入限制，金融機構(gòu)和上市公司作為一種“殼資源”，其“特許權(quán)價值”就顯得尤為昂貴，負責審批這種“殼資源”的政府監(jiān)管機構(gòu)者就成了諸多利益體“尋租”的對象，監(jiān)管者手中的審批權(quán)也隨之身價倍增。而在市場經(jīng)濟條件下，金融監(jiān)管機構(gòu)有關(guān)決策信息中有相當一部分屬于高度核心機密，誰能夠率先獲得這些信息，誰就有可能在市場上占據(jù)先機，獲取暴利。囿于私利的驅(qū)使，一些金融監(jiān)管機構(gòu)工作人員就用這些機密決策信息換取“腐敗收益”，致使金融業(yè)成為我國反腐重點關(guān)注的主戰(zhàn)場。

(二) 監(jiān)管治理機制薄弱

近十多年來發(fā)生的歷次國際金融危機表明，監(jiān)管治理機制薄弱，如監(jiān)管受到較嚴重的干預(yù)、監(jiān)管豁免過于普遍等，一直是影響金融危機深度、規(guī)模的重要因素之一。而在我國，金融監(jiān)管治理建設(shè)卻一直未能得到應(yīng)有的重視，不僅使得金融監(jiān)管治理的結(jié)構(gòu)性缺陷未能得到有效根治，而且進一步加劇了我國金融監(jiān)管的低效運行。

首先，金融監(jiān)管機制在體制上的附屬性，導(dǎo)致了金融監(jiān)管獨立性和權(quán)威性的喪失。一方面，監(jiān)管部門不能獨立于政府部門，無論是監(jiān)管規(guī)則的制定還是監(jiān)管職責的履行，都往往比較多地服從政府甚至財政部的需要。尤其是設(shè)在各省(市)的金融監(jiān)管機構(gòu)，在監(jiān)管實踐中常常受到地方政府的制約，很難實現(xiàn)“超脫性”和“工作上的自主權(quán)”，一旦金融監(jiān)管觸動地方政府的利益，地方政府往往對監(jiān)管施加壓力，致使監(jiān)管機構(gòu)很難重拳出擊，從而大大降低了監(jiān)管的有效性。另一方面，監(jiān)管部門不能獨立于被監(jiān)管機構(gòu)?，F(xiàn)實中不難發(fā)現(xiàn)，金融監(jiān)管當局名義上要保護存款人和投資者利益，實際上這種保護是建立在通過保護金融機構(gòu)以保護存款人和投資者利益的基礎(chǔ)上的，這就必然導(dǎo)致金融監(jiān)管當局盡管制定了嚴格的監(jiān)管規(guī)定，但是出于“保護機構(gòu)”的目的，很難真正有積極性地去發(fā)現(xiàn)或查處違規(guī)行為。而恰恰正是在“保護機構(gòu)”的幌子下，使得諸多金融違規(guī)行為乃至于金融職務(wù)犯罪披上了“合法的外衣”。

其次，金融監(jiān)管信息披露機制不健全，導(dǎo)致金融監(jiān)管缺乏應(yīng)有的透明度和公信力。據(jù)《中國經(jīng)濟年鑒》記載，1997年中國證監(jiān)會共調(diào)查處理53 起案件，先后有28 家上市公司因違反證券法律、法規(guī)受到處罰，罰款總計3595萬元，但這些數(shù)字并沒有在中國證監(jiān)會的公告中得到全面反映。中國證監(jiān)會的公告顯示，1997年中國證監(jiān)會共處罰了18 起案件，13 個上市公司受到處罰，罰款總數(shù)為2960萬元。兩組資料相差如此懸殊，令公眾無所適從，不知應(yīng)當相信哪一組資料。

顯然，監(jiān)管信息披露機制的不健全，不僅導(dǎo)致了監(jiān)管信息的不透明、監(jiān)管公開性差，進而為金融腐敗的盛行提供了充分的制度供給，而且極大地損害了金融監(jiān)管在社會公眾中的信任，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)在金融市場公信力的下降。可以預(yù)言，如果包括投資者、存款人在內(nèi)的社會公眾對市場監(jiān)管者失去信心的形勢不能得到遏制，中國金融市場的風險以及由此所可能引發(fā)的危機將不堪設(shè)想。

最后，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的不完善，導(dǎo)致了金融監(jiān)管運行機制不暢。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制是在分業(yè)經(jīng)營的原則下建立起來的，特別是銀行業(yè)監(jiān)管職能從中央銀行分離出來后，銀行、證券、保險的監(jiān)管機構(gòu)自成體系，各司其職。但2003年修訂通過的《中國人民銀行法》規(guī)定，作為央行的中國人民銀行，職能在于“制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”，從而在法律上和職能上明確了央行對金融宏觀層面具有的全局優(yōu)勢。在這樣的監(jiān)管體系中，央行無疑處于核心地位，三大監(jiān)管機構(gòu)與央行意見不一致時，通常要服從央行的意見。這不僅使三大監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管的有效性降低，更為重要的是，當銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)出現(xiàn)問題時，沒有明確的責任承擔者，也沒有一個強有力的監(jiān)管實施者。而銀監(jiān)會監(jiān)管職能與央行貨幣職能的分離，不僅加大了央行對金融機構(gòu)日常經(jīng)營信息的收集難度，致使央行在制定和執(zhí)行貨幣政策時缺乏有利的微觀基礎(chǔ)，而且使得銀監(jiān)會與央行之間的協(xié)調(diào)更是困難重重。

(三) 監(jiān)管規(guī)則相對滯后

金融監(jiān)管規(guī)則的完善與否，不僅在本質(zhì)上影響著金融交易中的產(chǎn)權(quán)保護力度和金融監(jiān)管的透明度，而且直接影響著系統(tǒng)性金融風險程度與金融監(jiān)管的運行質(zhì)量?？梢哉f，我國金融體系中存在的高風險，在很大程度上與金融監(jiān)管法律規(guī)則的滯后、缺失、不協(xié)調(diào)、可操作性差有著十分密切的關(guān)系。

1.征信管理法規(guī)嚴重缺位。

凡是市場經(jīng)濟成熟、全球化程度較高的市場經(jīng)濟國家，幾乎無一例外地都是征信國家;反之，市場經(jīng)濟不夠成熟和全球化程度較低的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家，大都存在著信用缺失普遍的現(xiàn)象。這里，所謂征信，就是收集、評估和出售市場經(jīng)營主體的信用信息。而征信國家，就是一個國家的信用管理體系比較健全，形成了獨立、公正且市場化運作的征信服務(wù)企業(yè)主體，從而保證以信用交易為主要交易手段的成熟市場經(jīng)濟的健康發(fā)展［9］。

我國的征信業(yè)始建于20 世紀90年代，但真正進入發(fā)展階段則是近幾年的事情。對企業(yè)和個人而言，由于征信直接涉及公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等問題，是一項法律性很強的工作。但在我國現(xiàn)有的法律體系中，尚沒有一項法律或法規(guī)為征信活動提供直接的依據(jù)，致使征信機構(gòu)在信息采集、信息披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上基本無法可依，征信當事人的權(quán)益難以保障［10］。

2.風險監(jiān)管法規(guī)過于滯后。

隨著金融全球化和金融創(chuàng)新的涌現(xiàn)，金融風險日益復(fù)雜，尤其是20 世紀90年代以來金融危機的頻繁發(fā)生，風險監(jiān)管之于金融發(fā)展的戰(zhàn)略意義日益為金融業(yè)所深刻體認，不僅金融機構(gòu)一改風險管理決策從屬于盈利為首要目標的業(yè)務(wù)決策管理體制，而且各國金融監(jiān)管機構(gòu)也開始了從合規(guī)性監(jiān)管向風險監(jiān)管的轉(zhuǎn)化。

令人遺憾的是，全面風險監(jiān)管理念和相應(yīng)的風險監(jiān)管體系建構(gòu)，在我國并未得到應(yīng)有的重視和落實。問題突出表現(xiàn)在:重市場準入管理，輕持續(xù)性監(jiān)管;重合規(guī)性監(jiān)管，輕風險監(jiān)管;重現(xiàn)場檢查，輕事前和事中監(jiān)管;重外部監(jiān)管，輕內(nèi)部控制;重人治，輕法治。金融監(jiān)管措施和監(jiān)管規(guī)則嚴重滯后于金融市場發(fā)展的需要，非但不能及時發(fā)現(xiàn)和處理有問題金融機構(gòu)，有效防范和化解各種金融風險，反而因金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)的多元化而加劇風險在不同金融市場之間的傳播擴散，在一定程度上加大了我國在融入全球化進程中的法律風險。

3.金融刑法設(shè)計不盡科學。

囿于金融失范行為的猖獗，在我國，運用刑罰嚴懲金融失范行為的呼聲日漸高漲，不僅金融犯罪的刑事法網(wǎng)不斷擴大，而且刑罰設(shè)置日趨嚴厲。在現(xiàn)行刑法典400 多個罪名中，金融犯罪的罪名就有40多個。不僅如此，規(guī)定死刑的金融犯罪在中國刑法中就有2 個之多，而掛有無期徒刑的金融犯罪則達到了11 個。如此繁多的罪名，如此嚴厲的刑罰，卻并未能遏制金融犯罪的高發(fā)態(tài)勢。相反，金融犯罪發(fā)案率不僅居高不下，而且大案、要案呈急劇攀升態(tài)勢［11］。

而世界各國預(yù)防和懲治金融犯罪的實踐表明，金融犯罪的發(fā)生，是經(jīng)濟、政治、法律、文化等多種因素綜合作用的結(jié)果，不僅與金融犯罪刑事法網(wǎng)的嚴密和懲治力度的大小有一定的關(guān)系，而且與國家政策失誤、金融監(jiān)管乏力有密切關(guān)系，更與人的貪欲、自私本性被誘發(fā)從而極度膨脹有著不可分割的緊密聯(lián)系。因此，預(yù)防和遏制金融犯罪的有效方略，強調(diào)刑罰在刑事司法中的必然性和及時性，嚴密金融犯罪的刑事法網(wǎng)固然不可偏廢，但至為關(guān)鍵的還在于各項財經(jīng)管理制度的加強和金融監(jiān)管體制的完善。這是因為，前者有利于打消行為人逃避法律制裁的僥幸心理，從而借助趨樂避苦的人的自然本性法則，收預(yù)防犯罪的治標之效;后者則可以最大限度地減少外在環(huán)境對行為人貪欲的誘發(fā)和刺激，進而通過犯罪意念的遏制而見治本之功。兩者的有機結(jié)合，才能形成防治金融犯罪的綜合力，最終實現(xiàn)對金融犯罪的標本兼治［12］。凡是經(jīng)濟發(fā)達，預(yù)防和懲治金融犯罪較為成功的國家，無不設(shè)立有嚴密的金融監(jiān)管制度，同時輔之以相應(yīng)的具體制裁措施，從而因金融犯罪發(fā)生誘因的減少而在金融犯罪的防治中取得了良好的成效。可見，正是奠基于深厚的人性根基之上，西方金融犯罪的防治才走上了“嚴管勝于重罰”的良性控制道路;而正是中國刑法根基中的人性忽視和缺位，才使得刑罰投入量的不斷加大與刑罰適用效益的日趨低下呈現(xiàn)出強烈的反差。

四、對策選擇:中國金融操作風險的防治

2004年正式頒布的巴塞爾新資本協(xié)議要求，金融全球化進程中的金融監(jiān)管目標應(yīng)在致力于金融體系穩(wěn)健性和彈性的基礎(chǔ)上，使金融市場“對經(jīng)濟周期的流動具有更好的承受能力，從而服務(wù)于更為廣泛的經(jīng)濟領(lǐng)域的可持續(xù)性增長”［13］。而要徹底改變中國金融體制運行低效、金融風險隱患激增的現(xiàn)狀，既需要對監(jiān)管制度進行合理安排和科學創(chuàng)新，又需要對監(jiān)管法律進行相應(yīng)修改完善。

(一) 制度變革：金融監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一和存款保險制度的建立

金融監(jiān)管實踐表明，一個安全高效的金融監(jiān)管體系離不開獨立的金融監(jiān)管權(quán)威和嚴密的金融安全網(wǎng)絡(luò)。因而統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)威，建立存款保險制度，是提高金融效率和金融業(yè)核心競爭力，維護金融安全的應(yīng)有之義。

1.建立獨立統(tǒng)一的金融監(jiān)管組織體制。

隨著我國金融業(yè)的全面對外開放以及分業(yè)經(jīng)營藩籬的不斷被突破，分業(yè)監(jiān)管的制度安排不僅直接影響監(jiān)管效率的提高，而且導(dǎo)致金融風險隱患的增加，因此，實施金融監(jiān)管制度創(chuàng)新，統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)威，是建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的必然選擇。從發(fā)展的角度看，金融監(jiān)管組織體制的變革可分兩步實施:第一，建立一個金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)監(jiān)管協(xié)調(diào)運行機制的暢通，以形成各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管運行合力;第二，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下成立與中央銀行平行獨立的中國金融監(jiān)管委員會，其下分別設(shè)立銀行監(jiān)管局、證券監(jiān)管局、保險監(jiān)管局和信托監(jiān)管局。金融監(jiān)管委員會不僅負責統(tǒng)一制定我國的金融法律、法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和監(jiān)管標準，而且負責溝通各監(jiān)管部門，處理因監(jiān)管過度和監(jiān)管不足而發(fā)生的監(jiān)管沖突，集中收集監(jiān)管信息，統(tǒng)一調(diào)動監(jiān)管資源，有效監(jiān)測和防范金融部門的整體風險。

2.加快存款保險制度的構(gòu)建。

為適應(yīng)金融市場開放帶來的激烈競爭格局，有效防范因金融全球化的推進而引致的金融風險的迅速擴散和傳導(dǎo)，我國應(yīng)加快存款保險制度的構(gòu)建。首先在立法上明確規(guī)定存款保險體制采取集中制，即建立由政府和金融機構(gòu)共同出資組建的、非營利性的、全國統(tǒng)一的、專門政策性的存款保險機構(gòu)，使存款保險權(quán)集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一運作，以使保險機構(gòu)保持強大的實力應(yīng)對金融危機，穩(wěn)固社會對銀行的信心［14］。其次，在存款保險制度的參保方式上，實行強制參保制，以避免發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機。最后，在投保范圍和保險費率設(shè)置上，對參加存款保險的金融機構(gòu)實行可變費率，即按投保的金融機構(gòu)風險程度不同，相應(yīng)調(diào)整存款保險費率。另外，對存款采取部分保險而不是全額保險，增強存款人的風險意識，發(fā)揮其對銀行的市場約束作用。為保障存款保險制度的有效施行，作為最后貸款人，中央銀行可以實施混合戰(zhàn)略，即對于出現(xiàn)問題的金融機構(gòu)要根據(jù)情況在最后貸款人機制和市場退出機制之間進行相機抉擇，不一定必然出資挽救，從而創(chuàng)造一種不確定性來抗衡金融機構(gòu)和社會公眾的預(yù)期，降低金融體系的系統(tǒng)風險和金融機構(gòu)的道德風險。

(二) 體系重構(gòu)：公私合作監(jiān)管的倡導(dǎo)

風險社會特征在21 世紀的日益凸現(xiàn)，其實昭示的是國家中心治理能力的不足以及傳統(tǒng)法律剛性治理模式的失敗，因而面對風險社會的挑戰(zhàn)，無論是社會治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是國家治理模式的變革，孜孜以求的不是國家權(quán)力的集中和加強，而是國家權(quán)力的合理限縮以及多元治理結(jié)構(gòu)的培育運行［15］。在這個意義上，公私合作不僅已經(jīng)成為社會治理的必然需求，而且?guī)砹艘环N全新的政府理念，即政府的職能是“掌舵”而非“劃槳”，政府應(yīng)專心致力于公共政策的制定及監(jiān)督執(zhí)行，而不是將自身陷入復(fù)雜繁瑣的具體事務(wù)之中，至于屬于公共事務(wù)的事項，特別是公共物品的提供和公共服務(wù)的供給，可以交給而且也應(yīng)該交給非政府組織。由此決定，健全金融法規(guī)體系，發(fā)展金融同業(yè)公會，構(gòu)建政府掌舵——市場約束——社會參與的新型金融監(jiān)管體系，不僅是順應(yīng)公私合作這一公共行政管理發(fā)展趨勢的必然要求，而且是實現(xiàn)中國金融監(jiān)管現(xiàn)代化，推動金融市場穩(wěn)健高效運行的必由之路。

1.政府監(jiān)管的方式改革:健全金融法規(guī)體系。

當前，首要的任務(wù)是完善金融監(jiān)管的法律法規(guī)，按照金融全球化趨勢下金融業(yè)發(fā)展的要求，修改現(xiàn)行已經(jīng)出臺的金融法律法規(guī)，包括《保險法》、《證券法》等，并制定相應(yīng)的監(jiān)管實施細則;加快金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的有關(guān)金融法律法規(guī)以及金融機構(gòu)市場準入、退出規(guī)則的立法步伐，按照全面風險監(jiān)管的國際監(jiān)管標準，制定金融機構(gòu)資本充足率的監(jiān)管框架;借鑒國外經(jīng)驗和國際通行的監(jiān)管規(guī)則，對金融電子化、信息化、創(chuàng)新型及綜合型業(yè)務(wù)，進行預(yù)防性監(jiān)管程序設(shè)計，防止監(jiān)管真空和過度監(jiān)管的發(fā)生，實現(xiàn)監(jiān)管職權(quán)法定、監(jiān)管程序法定、監(jiān)管責任法定和監(jiān)管體制法定，將金融監(jiān)管全面納入到法制運行的軌道。其次，重塑全社會信用觀念，完善征信管理條例，通過建立相對獨立的金融司法組織體系，樹立金融監(jiān)管的權(quán)威，加大金融失信行為的懲戒力度，為金融業(yè)的穩(wěn)健運行創(chuàng)造一個公開、公平、公正的金融市場環(huán)境。

2.社會參與的制度創(chuàng)新:發(fā)展金融行業(yè)協(xié)會。

作為一種民間監(jiān)管機構(gòu)，金融行業(yè)協(xié)會的建立和完善，可以有效地實現(xiàn)政府監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管的金融機構(gòu)之間的信息溝通，通過創(chuàng)造一種維護同業(yè)有序競爭、建立合理經(jīng)營規(guī)模、防范金融風險、保護同業(yè)成員利益的行業(yè)互律機制，不僅可以對政府監(jiān)管起到拾遺補缺的作用，而且可以降低政府監(jiān)管的成本，提高政府監(jiān)管效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管資源的有效配置。具體而言，金融行業(yè)協(xié)會的功能主要表現(xiàn)在服務(wù)與監(jiān)管、干預(yù)與調(diào)控、協(xié)調(diào)與自律等三個方面。

目前，中國金融行業(yè)協(xié)會包括銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會、期貨業(yè)協(xié)會。雖然從相關(guān)法律看，這些金融行業(yè)協(xié)會定位于自律性組織，屬于社團法人，事實上卻存在官方性質(zhì)，但官方色彩卻又不表明中國的金融行業(yè)協(xié)會具備相應(yīng)的權(quán)威性，各金融行業(yè)協(xié)會的地位和作用尚未在法律層面上得到足夠的重視，也沒有發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我管理、自我服務(wù)、自我約束的功能。這種缺失主要表現(xiàn)在:其一，金融行業(yè)協(xié)會對金融機構(gòu)的資格審查存在缺陷;其二，金融行業(yè)協(xié)會對“違規(guī)會員”缺乏有力的制裁手段;其三，金融行業(yè)協(xié)會對金融產(chǎn)品交易過程的監(jiān)管存在缺陷。

所以，必須采取有力措施推動我國金融行業(yè)協(xié)會制度建設(shè)。參照歐美發(fā)達國家的有益做法，結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀和金融業(yè)發(fā)展的需求，金融行業(yè)協(xié)會建設(shè)至少應(yīng)當注意抓好以下幾方面工作:第一，科學的組織制度建設(shè);第二，堅持“三公”原則的公會章程的制定;第三，參與市場監(jiān)管的職能分工和程序設(shè)計;第四，行業(yè)服務(wù)和行業(yè)自律的有效開展;第五，金融風險共同防御體系的構(gòu)建;第六，會員機構(gòu)的考核檢查和公會經(jīng)費來源的財務(wù)管理。

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