基層檢察院案件集中管理機制初探

王 磊

基層檢察院是全部檢察工作的基礎(chǔ)，案件管理制度是“檢察大廈”的重要基石。高檢院要求建立起檢務督察制度，對立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、出庭公訴等檢察階段的各個訴訟環(huán)節(jié)實行跟蹤監(jiān)督，建立起全程嚴密監(jiān)督、統(tǒng)一高效執(zhí)法的案件管理體系。[1]案件集中管理機制的創(chuàng)新發(fā)展為基層檢察院提供了寶貴的思路。

一、案件集中管理機構(gòu)職能與效果

案件管理中心的職能可以歸納為“八個統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一受理與移送案件，對其整個訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)一管理；二是統(tǒng)一負責法律文書保管、登記和開具；三是統(tǒng)一監(jiān)控辦案流程；四是統(tǒng)一管理贓證款物；五是統(tǒng)一進行案件評查；六是統(tǒng)一進行案件督察；七是統(tǒng)一管理檢察統(tǒng)計分析；八是統(tǒng)一接待外界綜合查詢。其具體運行效果表現(xiàn)在下面幾方面。

一是打破了傳統(tǒng)案件管理模式，實現(xiàn)由專業(yè)部門進行集中式管理。通過對檢察機關(guān)辦理的所有案件的信息進行數(shù)據(jù)化采集、全面地匯總并綜合予以分析，便于案件管理部門全面、客觀地掌握該基層檢察院辦案的狀況。其最大優(yōu)點在于，它改變了垂直性、單向性的落后的層級組織信息傳遞的模式，避免了系統(tǒng)運行的封閉和僵化。

二是規(guī)范了辦案流程，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約的提升。案件管理中心統(tǒng)一受理案件、及時登記造冊、迅速對口分流，在案件辦理過程中，實行全程不間斷地動態(tài)化監(jiān)督，全程跟蹤問效，提前預警催辦，杜絕違法違規(guī)問題發(fā)生。在此全程、透明、無縫隙的監(jiān)督機制之下，任何違反法律規(guī)定程序、違反業(yè)務流程的苗頭性問題，都會被提前警告、督辦，避免了暗箱操作，有效杜絕了超期辦案、違法辦案、徇私辦案等違法違規(guī)問題的發(fā)生。

三是剝離了繁瑣的事務性工作，實現(xiàn)辦案效率與案件質(zhì)量的提高。案件管理中心將辦案的業(yè)務性工作與事務性工作分離，讓案件承辦人從事務性工作中徹底解脫出來，全身心投入到案件辦理專門活動中，案件管理中心專司事務性工作、對整體運行態(tài)勢及質(zhì)量效果進行全程監(jiān)督和過程控制，專注于程序和細節(jié)的管理規(guī)范，達到辦案效率與質(zhì)量效果的“雙贏”。

四是加強了信息資源統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)對案件宏觀控制。對所有案件辦理采取無縫隙、不間斷的信息采集，經(jīng)過數(shù)據(jù)匯總分析，完全能夠真實、全面地反映出業(yè)務工作概貌，甚至是具體業(yè)務部門的運行狀態(tài)，通過進一步的定向或者定量分析，還能夠非常具體反映某一類型案件、某一專項行動的辦結(jié)情況和處結(jié)效果。既有利于檢察長對全院各部門承辦的案件進行宏觀的統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、督辦，也有利于上級業(yè)務部門統(tǒng)一掌握、協(xié)調(diào)、調(diào)度類型案件的辦理。

二、案件集中管理機制存在問題

各地案件管理中心運行效果明顯，但也有一些共性的問題普遍存在，具體表現(xiàn)為下面幾個方面。

一是案件管理工作規(guī)范化水平不高。目前，專門案件管理部門的設(shè)立在法律仍缺乏可靠的依據(jù)，各地基層檢察院的探索缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的規(guī)范，組織建設(shè)方面的定位、職責、功能都較為混亂。

二是案件管理工作系統(tǒng)化程度不足。不能正確處理好案件集中管理工作機制創(chuàng)新與現(xiàn)有案件管理模式的關(guān)系、案件管理部門與業(yè)務部門的關(guān)系、案件管理機制建設(shè)與其他檢察管理機制建設(shè)的關(guān)系。

三是案件管理工作信息化應用化程度不高。案件管理模式的現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為實現(xiàn)網(wǎng)上辦公、辦案，以數(shù)據(jù)化的形式實現(xiàn)案件的流轉(zhuǎn)，并實現(xiàn)加強對案件進行監(jiān)督的目的[2]。截至目前，已經(jīng)有少部分的基層檢察院投入了數(shù)十萬元甚至上百萬資金聘請專業(yè)公司、人員進行系統(tǒng)軟件的開發(fā)，也有的基層檢察院是采取低投入，研制開發(fā)簡易的案件管理系統(tǒng)軟件，甚至還有的基層檢察院采取人工登記的方式進行案件集中式管理。各地的基層檢察院獨立開發(fā)案件管理軟件系統(tǒng)，會給原本負擔沉重的地方財政造成壓力，而且由于缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，檢察系統(tǒng)內(nèi)各系統(tǒng)軟件不能兼容使用，事實上造成了巨大的資源浪費。

四是案件管理工作法律監(jiān)督職能缺失。絕大部分關(guān)于案件管理機制創(chuàng)新的探索均定位于檢察系統(tǒng)內(nèi)部的案件監(jiān)督管理機制，對于憲法和法律賦予檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督內(nèi)容幾乎沒有涉及，訴訟監(jiān)督的具體任務仍舊由偵監(jiān)、公訴等一線業(yè)務部門分段負責。受傳統(tǒng)考核方式以及考核指標的影響，訴訟監(jiān)督中會出現(xiàn)對同一監(jiān)督事項由多個業(yè)務部門分不同訴訟階段進行分段監(jiān)督的問題，這既影響訴訟監(jiān)督的效率和效果，也損害了法律監(jiān)督的一致性和嚴肅性。

五是案件管理工作為決策者提供參考的功能弱化。案件管理機制的任務之一就是為領(lǐng)導者實現(xiàn)科學決策提供最準確及時的參考。通過數(shù)據(jù)收集、信息整合、統(tǒng)計分析和案件質(zhì)量考評，形成信息反饋、領(lǐng)導決策、落實執(zhí)行、信息再反饋的良性循環(huán)。然而，在實際運行情況中發(fā)現(xiàn)，報表生成、整合統(tǒng)計分析、案件質(zhì)量考核三方面均存在一定的問題：在報表生成方面，由于缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件，不同數(shù)據(jù)庫間無法實現(xiàn)整合鏈接，從而導致辦案輔助系統(tǒng)不能實現(xiàn)統(tǒng)計和報表功能；在整合統(tǒng)計分析方面，高檢院規(guī)定，每月的26日至次月的25日是案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計與報送的統(tǒng)一口徑，而案件管理中心案件數(shù)據(jù)的統(tǒng)計的口徑時間尚無統(tǒng)一規(guī)定，因此，辦公室統(tǒng)計工作和案件管理工作存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)和難以有效銜接等問題；在案件質(zhì)量考評方面，也尚未建立起有效成熟的案件質(zhì)量考核評價工作體系，案件流程控制、質(zhì)量監(jiān)管、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等仍然分屬于不同部門管理，存在信息分散、多頭管理、標準不一等問題，導致了案件管理工作淪為程序性、形式意義上的管理。

三、基層檢察院案件集中管理機制的完善

（一）抓好基礎(chǔ)工作

從思想觀念的轉(zhuǎn)變做起。檢察工作人員應當充分吸收現(xiàn)代管理學理論，樹立起法律監(jiān)督者必須自覺接受監(jiān)督、經(jīng)受起監(jiān)督的觀念，從而不斷更新檢察管理理念，建立起科學的檢察工作執(zhí)法觀、業(yè)績觀。這是構(gòu)建科學合理的案件集中管理機制的思想前提和理論基礎(chǔ)。

從隊伍建設(shè)的起步階段抓起。優(yōu)先選派開創(chuàng)精神足、政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強的檢察人員充實到案件管理部門的重要工作崗位。在選人、用人和人才培養(yǎng)方面也應當區(qū)別于其他檢察工作崗位，有效針對案件管理工作的特點和需求，有針對性地不斷加強教育、培訓，提高案件管理人員的綜合素質(zhì)和案件管理隊伍的整體素質(zhì)。

從基層檢察院的實際情況出發(fā)來謀劃。全國大約有3600個左右的基層檢察院，各地的條件不可能整齊劃一，因此，要講究因地制宜，案件管理部門的規(guī)模和職能不能盲目求大求全。應該采取循序漸進的方式，在各項基礎(chǔ)條件相對較好、保障相對充分的部分基層檢察院和相對較差的部分基層檢察院分別進行試點。通過不斷摸索，吸取教訓、總結(jié)經(jīng)驗、科學論證后，再根據(jù)實際需求分類別地鋪開運行。

（二）合理定位案件管理中心的職能

處理好“分管”與“直管”的關(guān)系。案件管理中心在成立之初，將被定位為檢察院的業(yè)務管理部門，擔負起了“管理案件流程、督查案件質(zhì)量、交辦督辦案件、分析業(yè)務數(shù)據(jù)、綜合考評業(yè)務”的重任，要求最大限度地發(fā)揮出案件管理的職能。

處理好“服務”與“監(jiān)督”的關(guān)系。案件管理中心通過承擔業(yè)務部門大量事務性的工作，目的是獲取全面詳實的檢察工作信息，更宏觀地把握辦案活動的情況，有利于更好的履行監(jiān)督職責。事務只是案件管理中心實現(xiàn)工作目標的手段，監(jiān)督才是最終目的，因此“服務”與“監(jiān)督”不可偏廢，更加不可以割裂開來，甚至對立起來。

處理好“越位”與“到位”的關(guān)系。案件管理中心應當作為檢察長的“指揮中心”，其范圍應當覆蓋業(yè)務部門正常的監(jiān)督，高度重視對類案的問題、執(zhí)法活動中的突出問題、苗頭性、傾向性問題和有重大影響的案件進行監(jiān)督。有必要通過一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，深入查擺辦案程序瑕疵、嚴重的程序違法以及實體法的適用部分。

（三）整合機構(gòu)設(shè)置和部門職能

合署辦公不失為一種集中優(yōu)勢、節(jié)省資源，適合于基層實際的好做法。控申部門作為檢察機關(guān)的窗口單位之一，負責受理人民群眾的控告、申訴和來信、來訪，負責舉報線索的管理和移送。這些職能完全可以納入案件集中管理機構(gòu)的職責范圍。檢察委員會辦公室（簡稱檢委會辦公室）是檢察機關(guān)最高業(yè)務指導機構(gòu)，即檢察委員會的辦事機構(gòu)。檢委會辦公室主要承擔著檢察委員會的日常事務性工作，具體表現(xiàn)為對疑難復雜案件的審查把關(guān)、參謀咨詢、溝通協(xié)調(diào)、會務安排、辦案督導、業(yè)務指導等職責，同時負責對全部案件的程序性和實體性審查把關(guān)，關(guān)于這兩個方面的監(jiān)督職責，事實上與案件管理中心的職能是競合的。檢察委員會的職責體現(xiàn)了其對于各項檢察業(yè)務工作，負有監(jiān)督、決策、管理、調(diào)查等職責，案件管理中心、控申部門以及檢委會辦公室都是在檢察長和檢察委員會的領(lǐng)導下履行各自職能的。案件管理中心與控申部門存在業(yè)務相近、與檢委會辦公室存在職能重合，完全可以將這三個內(nèi)設(shè)部門通過整合，在檢察委員會專職委員的統(tǒng)一領(lǐng)導下開展工作。

（四）構(gòu)建和完善相關(guān)制度

構(gòu)建案件程序管理制度。為了確保執(zhí)法辦案活動規(guī)范的規(guī)范性、合法性，應當確保對案件“進口”和“出口”的有力監(jiān)管。同步監(jiān)督辦案流程中各環(huán)節(jié)和訴訟程序的合法性，確保對全部工作環(huán)節(jié)實現(xiàn)無縫隙監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時督促糾正違規(guī)行為，嚴格追究違法的行為。

構(gòu)建案件審查督查制度。對提出異議的案件（包括不批準逮捕、不予批準逮捕、不予起訴、撤回起訴等案件），以及上級院或檢察長批示交辦、督辦的案件等，進行審查、督查和評查，促進執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的提升。

構(gòu)建案件運行分析評價制度。通過對業(yè)務運行進行定期的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析，配合開展執(zhí)法辦案定期專項檢查工作，客觀評判執(zhí)法規(guī)范化程度，全面評估辦案工作效率和各類案件質(zhì)量，數(shù)字化分析判斷各業(yè)務部門運轉(zhuǎn)狀態(tài)。進而提出改進工作的思路和對策，為檢察長統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和調(diào)度各項業(yè)務工作，進行重大決策提供可靠的數(shù)據(jù)支持和科學依據(jù)。

構(gòu)建檢察業(yè)務考評指導制度。對本院執(zhí)法辦案質(zhì)量和業(yè)務開展狀況進行定期的考核評價，有效運用考評的方式和考評結(jié)果，開展檢察業(yè)務工作指導。

（五）推動案件管理信息化

檢察機關(guān)信息化建設(shè)的實質(zhì)，是信息技術(shù)在檢察工作中被廣泛應用，最大程度上發(fā)掘智力資源能力，發(fā)揮物質(zhì)資源效力，服務和保障各項檢察工作科學、高效、正常運轉(zhuǎn)。以最高檢所在地北京為例，最高人民檢察院和北京市人民檢察院使用不同的辦案系統(tǒng)。最高檢辦案系統(tǒng)側(cè)重于管理，服務辦案功能不足。北京市檢察院辦案系統(tǒng)二者兼顧，但操作平臺由各部門分別管理，且與高檢辦案系統(tǒng)信息不能完全兼容，不能獨立運用于案件管理工作。當前的案件管理必須同時使用兩套辦案系統(tǒng)，大量案件信息需要重復錄入，對工作質(zhì)量和效率產(chǎn)生的影響較大，辦案系統(tǒng)統(tǒng)計功能的不足也影響了工作效率。[3]案件集中管理軟件系統(tǒng)的統(tǒng)一研發(fā)和應用已經(jīng)呼之欲出了，屆時，檢察機關(guān)案件集中管理機制將正式步入軌道化運行。

[1]任麗紅.如何更好地發(fā)揮基層檢察院案件管理中心的職能[J].法制與社會，2011，（10）：199

[2]勞偉剛，張磊.檢察機關(guān)案件管理機制研究[J].吉林公安高等專科學校學報，2010，（3）

[3]北京檢察機關(guān)案件管理工作實證研究課題組.基層檢察機關(guān)案件管理工作實證研究[J].河南警察學院學報，2012，（2）：97