利益集團(tuán)對(duì)公共政策制定的影響分析

魏景容，羅翠云

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、問題提出

在美國(guó)，利益集團(tuán)是美國(guó)政治生活的一部分，利益集團(tuán)影響著公共政策從提出到出臺(tái)的整個(gè)過程，可以說美國(guó)的政治離不開利益集團(tuán)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，人們追求的利益也越來越多，為了共同的利益，人們結(jié)成利益團(tuán)體。他們?yōu)榱俗非髨F(tuán)體的利益，會(huì)通過輿論壓力、院外游說、誘之以利等方式作用于公共政策制定的整個(gè)過程以求達(dá)到他們的目標(biāo)。那么什么是利益集團(tuán)呢？美國(guó)學(xué)者James Madison是近代較早研究利益集團(tuán)的學(xué)者之一。他認(rèn)為利益集團(tuán)作為局部利益是與公共利益相悖的，對(duì)他人的權(quán)利是有害的。D.B.杜魯門在《政治過程》中將認(rèn)為“利益集團(tuán)是在社會(huì)中提出特定要求，具有共同態(tài)度的集團(tuán)。當(dāng)它通過任何一種政府的機(jī)構(gòu)提出自己的要求時(shí)，它就變成了政治利益集團(tuán)”。[1]而在我國(guó)，隨著西方學(xué)者的著作的傳入，我國(guó)學(xué)者在借鑒西方學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入研究，在不同程度上深化了對(duì)利益集團(tuán)的理解，并賦予其更加具體的含義。如寧騷在其《公共政策學(xué)》中認(rèn)為“利益集團(tuán)是指在利益多元化的社會(huì)中，由具有相同或相近的利益訴求和價(jià)值觀的社會(huì)成員自發(fā)形成的、有組織的企圖影響公共政策和政府立法的社會(huì)團(tuán)體”。[2]

公共政策是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決公共事務(wù)，達(dá)到公共目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。而公共政策制定是“政府政策過程的首要環(huán)節(jié)，是政策科學(xué)的核心主題，也是政府管理公共事務(wù)、解決公共問題的重要方式?！盵3]它是將某個(gè)政策問題提上議程，為了其政策目標(biāo)而提出一系列解決方案或計(jì)劃并從中擇優(yōu)選擇，進(jìn)而使其轉(zhuǎn)化為政策規(guī)范的過程。主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：?jiǎn)栴}的形成與提出、問題的認(rèn)定與政策議程、確定政策目標(biāo)、政策方案規(guī)劃、政策的抉擇與合法化。公共政策的制定必須綜合考慮多方的利益要求才能得到各方的支持與認(rèn)同。目前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，利益集團(tuán)的出現(xiàn)及壯大在所難免，同時(shí)，逐漸成型的利益集團(tuán)對(duì)我國(guó)公共政策制定所造成的影響日益顯著。利益集團(tuán)對(duì)公共政策制定既有積極影響，又有消極影響。認(rèn)清其積極影響和消極影響，充分發(fā)揮其積極影響，抵制消極影響對(duì)完善政策制定有著極大的意義。

二、利益集團(tuán)對(duì)公共政策制定的積極影響

在公共政策制定的過程中會(huì)受到多種因素的影響，這些因素的存在使得公共政策變得更加規(guī)范、更加符合多方的利益需求，同時(shí)也可能使得公共政策偏向于某一方的利益。近幾年利益集團(tuán)在公共政策制定過程中的地位突飛猛進(jìn)，而其在這一過程中所產(chǎn)生的影響也越來越受大眾關(guān)注。利益集團(tuán)在公共政策制定過程中產(chǎn)生的積極影響表現(xiàn)為：

（一）有助于促成社會(huì)問題上升為政策問題。利益集團(tuán)本身是由具有相近或相似利益的社會(huì)成員組成的，它的成員是公民，利益集團(tuán)在表達(dá)自己利益訴求的同時(shí)，其實(shí)也是社會(huì)公民在表達(dá)自己的利益訴求；利益集團(tuán)的首要功能就是利益的聚集與表達(dá)功能。利益集團(tuán)一方面將具有共同利益訴求的個(gè)體組織起來，將分散的大眾利益訴求集中，使之明確化、系統(tǒng)化，從而使政策問題可以引起決策主體的關(guān)注并將該問題提上政策議程。同時(shí)利益集團(tuán)還通過各種不同的表達(dá)方式，如院外游說、尋找代理人等，將其利益訴求表達(dá)出來，進(jìn)而影響公共政策的制定。“中國(guó)的利益集團(tuán)通常會(huì)通過各種合法或非法途徑，采取相應(yīng)的措施來表達(dá)自己的利益訴求和政治意愿，并希望能引起政府重視，從而使其關(guān)注的社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題。”[4]就比如說前不久的一次性發(fā)泡塑料餐具在長(zhǎng)達(dá)14年被禁之后重新以合法身份進(jìn)入市場(chǎng)。在這過程中，有媒體曾爆出這是廣東省一次性發(fā)泡塑料餐具企業(yè)聯(lián)合體與北京市君澤君（深圳）律師事務(wù)所簽訂合同，由該律師事務(wù)所與公共政府部門交涉，要求加快解禁進(jìn)程的結(jié)果。廣東省一次性發(fā)泡塑料餐具企業(yè)聯(lián)合體通過北京市君澤君（深圳）律師事務(wù)這一代理人，借助代理人這一角色接近公共政策制定主體，將廣東省一次性發(fā)泡塑料餐具企業(yè)聯(lián)合體要求解禁發(fā)泡餐具的利益訴求表達(dá)出來，使有關(guān)于解禁發(fā)泡餐具的問題上升為公共問題，得到公共部門的關(guān)注，進(jìn)而進(jìn)入政策議程。

（二）有助于保證政策方案規(guī)劃的民主科學(xué)。利益集團(tuán)作為一個(gè)為本團(tuán)體謀取利益的重要政治角色，它會(huì)積極參與到政府的公共政策制定過程中，以保證本集團(tuán)的利益最大化。所以，利益集團(tuán)參與公共政策制定過程有利于公共政策決策主體兼顧多方利益，可以擴(kuò)大公民參與政治生活的范圍，進(jìn)而促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化?！肮駞⑴c到公共政策中來己是勢(shì)在必行，公民參與對(duì)于政策質(zhì)量的提高和政策執(zhí)行效果的改善具有不可忽視的作用?！盵5]公共政策問題一般涉及各種不同的利益主體，在我國(guó)現(xiàn)今的民主集中制度下，國(guó)家、政府提倡人民要有主人翁意識(shí)，積極參與到政治中來。在這種政治氛圍的影響下，一項(xiàng)公共政策的制定和最終的出臺(tái)必須始終要符合民意。所以，公共政策制定過程要聽取大多數(shù)人的意見，兼顧各方的利益。政策制定過程其實(shí)就是各方利益的博弈。各方利益集團(tuán)為爭(zhēng)取各自利益，必定會(huì)提出一個(gè)既利于自己又不會(huì)受到多數(shù)人反對(duì)的方案。在這樣的環(huán)境影響下，公共政策主體便有更大可能選擇一個(gè)均衡各方利益的決策。這樣的決策，一般來說是較為公正合理的，也能促進(jìn)政府決策的民主化。同時(shí)利益集團(tuán)利用自身的專業(yè)的優(yōu)勢(shì)及各種人力物力為政策制定者提供更科學(xué)的方案，更有利于解決政策問題。

（三）有助于加強(qiáng)對(duì)公共政策制定主體的監(jiān)督與制約?！肮矙?quán)力的尋租是利益集團(tuán)謀取非法利益的基礎(chǔ)，是導(dǎo)致政治腐敗的根源之一。政府部門自身無(wú)法解決這些問題，所以代表群體利益的利益集團(tuán)對(duì)政府決策的影響，實(shí)際上有一種對(duì)政府進(jìn)行政治監(jiān)督的作用，有助于提高政府公共行政透明度，規(guī)范政府行為，是從體制外監(jiān)督政府、政府部門及其成員自利行為的有效途徑”。[6]按照D.B.杜魯門對(duì)利益集團(tuán)的定義，利益集團(tuán)是在社會(huì)中提出特定要求，具有共同態(tài)度的集團(tuán)。公共政策制定主體本身也是一個(gè)利益集團(tuán)，在制定政策的過程中也會(huì)偏向于本集團(tuán)的利益，追求自身利益最大化，從而導(dǎo)致政策的偏向性，缺乏公正。但是由于其他的利益集團(tuán)的參與，利益集團(tuán)通過對(duì)政策制定者進(jìn)行施加壓力，可以使政策制定主體在制定過程中避免過分偏向本集團(tuán)而忽視其他集團(tuán)的利益，從而起到一個(gè)監(jiān)督、制約作用。就比如說廣州市2012年11月準(zhǔn)備在白云山底下建隧道，并且該隧道會(huì)穿過廣外北校區(qū)主干道-外語(yǔ)學(xué)院南路。而這一規(guī)劃一出臺(tái)，便遭受到了社會(huì)各界廣議。其中，由于該隧道會(huì)穿過廣東外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院北校區(qū)，該校區(qū)的老師、學(xué)生大都持反對(duì)意見。由于這一規(guī)劃出臺(tái)收到廣外師生的一致反對(duì)，所以該規(guī)劃不得不擱置，到現(xiàn)今仍沒有表示說這一規(guī)劃將會(huì)繼續(xù)下去。雖然說這一規(guī)劃可能會(huì)給公眾從白云區(qū)到天河區(qū)帶來便利，但是無(wú)疑，這一規(guī)劃將會(huì)嚴(yán)重破壞白云山的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也會(huì)影響廣外北校區(qū)的教學(xué)建設(shè)，科研等，侵害了廣外師生的利益。由此我們可以知道，利益集團(tuán)對(duì)公共政策制定主體的監(jiān)督與制約作用。

三、利益集團(tuán)對(duì)公共政策制定的消極影響

（一）造成了利益表達(dá)的片面性。利益集團(tuán)具有利益表達(dá)的功能。政策制定過程其實(shí)是政策制定主體對(duì)其本身利益及各利益集團(tuán)之間的利益均衡。而在這個(gè)政策制定過程中，每個(gè)利益集團(tuán)都有各自的利益需求，在這過程中都專注于本集團(tuán)的利益，在發(fā)揮其利益表達(dá)功能中具有狹隘性。并且在制定過程中，每個(gè)利益集團(tuán)都在為了本集團(tuán)的利益進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，忽視非本集團(tuán)成員的利益，同時(shí)也忽略了社會(huì)公眾的利益。這樣就可能會(huì)導(dǎo)致公眾利益受到損害。

（二）使得政策的權(quán)威性受到質(zhì)疑。公共權(quán)力機(jī)關(guān)是人們選舉出來，代表人民來管理公共事務(wù)的，因而在人民群眾中具有一定的權(quán)威性。公共權(quán)力機(jī)關(guān)是在人民的授意下，經(jīng)過國(guó)家法律法規(guī)的“認(rèn)證”下管理公共事務(wù)，具有權(quán)威性、法規(guī)性。而公共政策制定主體制定政策的過程中，由于這一過程是利益集團(tuán)的博弈，利益集團(tuán)在其中所起的作用是比較大的，往往可以左右政府的決策，這樣所制定出來的政策可能會(huì)損害公眾或者某些利益集團(tuán)的利益，就會(huì)導(dǎo)致公眾或者某些利益集團(tuán)對(duì)該項(xiàng)政策產(chǎn)生質(zhì)疑，從而“陽(yáng)奉陰違”，不遵從該項(xiàng)政策，導(dǎo)致該項(xiàng)政策的權(quán)威性受到?jīng)_擊。

（三）加劇了政策議程的不平等。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，存在著許許多多的利益集團(tuán)，而這些利益集團(tuán)并不是每個(gè)都擁有著同樣強(qiáng)大的實(shí)力，他們?cè)谡莆召Y源、專業(yè)知識(shí)及他們的組織化程度方面都存在著差異，而這些差異也導(dǎo)致他們?cè)诠舱咧贫ㄖ兴a(chǎn)生的影響具有很大的不同?！斑@將會(huì)進(jìn)一步反映在作為社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配的公共政策的效果上,進(jìn)一步的加大了不同利益集團(tuán)間的差別,加劇了各不同政治團(tuán)體的政治不平等?！盵7]一些在資源、專業(yè)知識(shí)及組織化程度占優(yōu)勢(shì)的利益集團(tuán)在政策制定中會(huì)產(chǎn)生更大的影響，他們會(huì)利用自身?yè)碛械馁Y源等去影響公共政策問題的提出，使其盡快提上政策議程，并在這一政策制定中影響政策制定主體，使其在制定政策時(shí)更加符合該利益集團(tuán)的利益訴求。相反，對(duì)于在資源等方面處于弱勢(shì)地位的利益集團(tuán)則缺少了對(duì)政策的極大影響力，以致這些弱勢(shì)的利益集團(tuán)的利益訴求難以表達(dá)出來，即使表達(dá)出來也并不一定能夠那么快的提上政策議程。

（四）影響了政策的公平公正。由于利益集團(tuán)之間的不平衡性，各利益集團(tuán)的影響力是不一樣的。在公共政策制定中，占優(yōu)勢(shì)的利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)本集團(tuán)的利益，通過自己擁有的資源，對(duì)公共政策制定主體進(jìn)行“權(quán)力尋租”、權(quán)錢交易或者通過其他的違法活動(dòng)來影響公共政策的制定，使該項(xiàng)公共政策符合該利益集團(tuán)的利益訴求。從而導(dǎo)致在這過程中，一些處于劣勢(shì)的利益集團(tuán)難以參與到公共政策制定中，難以表達(dá)自己的意見。這樣，公共政策就變成是占優(yōu)勢(shì)的利益集團(tuán)主導(dǎo)的產(chǎn)物，從而違背了公共政策的本質(zhì)--社會(huì)資源和社會(huì)價(jià)值的分配，導(dǎo)致公共政策的公平性和公正性受到了極大的威脅。

四、結(jié)論

目前在我國(guó)，各種經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)得到了相當(dāng)大的發(fā)展。利益集團(tuán)形成的初衷是為了實(shí)現(xiàn)各自的利益。他們利用各種資源、通過各種不同的方式作用于政府，對(duì)公共政策的制定施加一定的影響，以求達(dá)到他們想要的目的。利益集團(tuán)的形成與發(fā)展在公眾與政策主體之間形成了一種特殊溝通方式，它一方面整合公眾的利益訴求，另一方面又利用公眾來為自己謀取利益。在政策的制定中，它既有積極影響，又有消極影響。因此政府應(yīng)該重視利益集團(tuán)，既要發(fā)揮其在政策制定中的積極影響，又要克服其對(duì)公共政策制定的消極影響。政府應(yīng)給予利益集團(tuán)合法的政策地位，讓利益集團(tuán)更多地參與到公共政策制定中來，表達(dá)民意，為政府提供更優(yōu)決策方案，并對(duì)政府部門形成一種監(jiān)督與制約。專門為利益集團(tuán)建立一個(gè)政治參與機(jī)制，使得政策制定主體在制定政策時(shí)既能保證利益集團(tuán)積極參與政治生活，又能協(xié)調(diào)各方利益，這樣政策主體才能制定出真正符合民意的公共政策。同時(shí)政府要完善公眾的利益表達(dá)機(jī)制。首先建立激勵(lì)機(jī)制，提高公眾的表達(dá)意識(shí)，讓更多公眾參與到政策制定中來。其次充分利用信息社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，充分利用微博等電子政務(wù)，以收集更廣泛的民意，避免造成利益片面及社會(huì)不公；最后善于參考利益集團(tuán)提出的方案對(duì)策，避免盲目套用以致影響政策權(quán)威。

[1]D.B.杜魯門．政治過程[M]．陳堯，譯．胡偉，校．天津：人民出版社，2005：35.

[2]寧騷．公共政策學(xué)[M]．北京：高等教育出版社，2011：214.

[3]劉雪明．電子政務(wù)對(duì)公共政策制定的影響研究[J]．福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，(5)．

[4]劉麗霞．公共政策過程中集團(tuán)決策的作用與影響研究——以利益集團(tuán)為視角[M]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013：141.

[5]劉雪明．提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑分析[J]．常州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，(1)．

[6]高見，郭曉靜．論我國(guó)的利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響[J]．重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）．2010，(7)．

[7]王永生.論利益集團(tuán)對(duì)中國(guó)公共政策的影響[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2007，(7)．