淺議檢察改革視角下的人民監(jiān)督員制度

孔小芝，鮑明葉

（滁州市南譙區(qū)人民檢察院，安徽 滁州 239000）

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)檢察改革背景下主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，高檢院在2003年9月就開(kāi)始正式啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)工作，如今已走過(guò)了近10年的歷程。十年間，人民監(jiān)督員制度在健全各級(jí)檢察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督制約和保障依法獨(dú)立正確行使檢察權(quán)，特別是在全面推進(jìn)“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作中愈發(fā)顯示它的實(shí)踐價(jià)值和重要意義。然而，目前的人民監(jiān)督員制度尚存在諸多的不足，亟待專家和學(xué)者們進(jìn)一步去研討和完善。

一、人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)涵及主要特征

（一）人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)涵

人民監(jiān)督員制度是高檢院為了解決自偵部門直接受理的職務(wù)犯罪等案件外部監(jiān)督的不足而推行的一項(xiàng)自主創(chuàng)新制度。然而，理論探討中對(duì)人民監(jiān)督員制度的內(nèi)涵界定因視角不同，表述上也有所不同。比如，部分學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度是指由人民監(jiān)督員按照規(guī)定的程序和規(guī)則，在人民檢察院體系外，對(duì)檢察院直接受理偵查的案件進(jìn)行社會(huì)性監(jiān)督的制度。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)為了完善直接偵查案件的外部監(jiān)督機(jī)制而進(jìn)行的一項(xiàng)改革，是檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)落實(shí)憲法的規(guī)定，主動(dòng)接受人民監(jiān)督的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。[2]本文中筆者將人民監(jiān)督員制度定義為：根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，通過(guò)某種程序和方法，在檢察系統(tǒng)外精選符合特定條件的社會(huì)公眾，按照既定的規(guī)則、程序、條件和要求，對(duì)檢察機(jī)關(guān)相關(guān)執(zhí)法司法活動(dòng)過(guò)程進(jìn)行外部監(jiān)督的一種新型、民主、社會(huì)監(jiān)督制度。

（二）人民監(jiān)督員制度的主要特征

根據(jù)對(duì)人民監(jiān)督員制度內(nèi)涵的界定，筆者認(rèn)為，這種獨(dú)特的社會(huì)化監(jiān)督方式具有以下三個(gè)主要特征：其一，監(jiān)督性質(zhì)具有非國(guó)家監(jiān)督性。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是在檢察系統(tǒng)的外部精選人民監(jiān)督員，其產(chǎn)生源于社會(huì)各行各業(yè)，具有群眾基礎(chǔ)的廣泛性；其二，監(jiān)督機(jī)制具有不依附性。監(jiān)督機(jī)制在運(yùn)行程序、評(píng)議、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)都是獨(dú)立運(yùn)行的，并不存在依附性；其三，監(jiān)督功能具有預(yù)防性。它在一定程度上能夠解決地方黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)、新聞?shì)浾摗⑸鐣?huì)公眾等事后監(jiān)督的不足，積極主動(dòng)地防止公權(quán)力的濫用，提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法司法活動(dòng)的社會(huì)公信力。

二、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的法理基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)理論

歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)代表人之一的盧梭在其《社會(huì)契約論》里比較詳細(xì)的闡述了此理論，“正如自然給予每個(gè)人支配其全部肢體的絕對(duì)權(quán)力，社會(huì)契約給予政治體支配其全部成員的絕對(duì)權(quán)力，如我已經(jīng)說(shuō)過(guò)的，承當(dāng)了主權(quán)的名稱。”[3]通俗一點(diǎn)地講，人民主權(quán)就是國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民，即主權(quán)在民。人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)新之處主要在于它跳出了通過(guò)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)尋求監(jiān)督的舊有模式，轉(zhuǎn)而把目光投向最大的監(jiān)督主體——人民群眾。[4]這種外部監(jiān)督制度開(kāi)啟了社會(huì)公眾直接參與監(jiān)督司法執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督新方式，有效地保證了檢察權(quán)必須在法律法規(guī)約束下運(yùn)行。并且也可以很好的貫徹憲法修正案確定的“尊重和保障人權(quán)”原則，如《高檢院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”）第17 條第一項(xiàng)和第六項(xiàng)之規(guī)定，“人民監(jiān)督員對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣某诹b押或者檢察機(jī)關(guān)延長(zhǎng)羈押期限決定不正確的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的實(shí)施監(jiān)督?！边@樣，使得檢察權(quán)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中能夠受到人民監(jiān)督員的全方位的監(jiān)督，可以很有效地促使檢察人員理性、平和、規(guī)范、文明執(zhí)法。

（二）司法公正理論

司法公正是為解決社會(huì)各種糾紛和沖突而架構(gòu)的法律理想和評(píng)價(jià)，是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，也是檢察改革的重要目標(biāo)之一?！兑?guī)定》首章首條明確規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ鞯谋O(jiān)督，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職能，維護(hù)社會(huì)公平正義，根據(jù)憲法、人民檢察院組織法等有關(guān)法律，結(jié)合檢察工作實(shí)際，制定本規(guī)定?！睓z察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)理所當(dāng)然應(yīng)該依法對(duì)刑事偵查、批捕、起訴、審判和執(zhí)行的全過(guò)程實(shí)行法律監(jiān)督，以保障所受理案件實(shí)體正義和程序正義。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了一套比較完整獨(dú)特且適合司法實(shí)踐的檢察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，比如各級(jí)黨委的監(jiān)督、人大政協(xié)的監(jiān)督、輿論與媒體的監(jiān)督等。然而對(duì)檢察系統(tǒng)本身的自偵案件卻缺乏較為有效的監(jiān)督制約機(jī)制，而《規(guī)定》就有效地彌補(bǔ)了這一點(diǎn)。人民監(jiān)督員制度的實(shí)施保證了檢察環(huán)節(jié)司法程序的公開(kāi)、公正和透明，讓檢察權(quán)真正的在陽(yáng)光下運(yùn)行，切實(shí)維護(hù)了司法公正。

（三）權(quán)力監(jiān)督理論

權(quán)力監(jiān)督是與國(guó)家權(quán)力共同寄生于國(guó)家組織的“孿生子”，“有了國(guó)家組織，便有了公共權(quán)力，有了公共權(quán)力，便有了對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，在存在國(guó)家組織的政治時(shí)代里，監(jiān)督是人類社會(huì)的不朽主題”。[5]檢察權(quán)作為人民賦予的公權(quán)力，包括偵查權(quán)、批決逮捕權(quán)、公訴權(quán)、審判執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等法律賦予公權(quán)力，這些權(quán)力的行使必須接受社會(huì)各界的監(jiān)督。然而，從我國(guó)的司法實(shí)踐中，我們看到檢察權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中一定程度上缺乏“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的監(jiān)督機(jī)制。在當(dāng)前檢察改革的大背景下，檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)的試點(diǎn)推行人民監(jiān)督員制度來(lái)監(jiān)督制約自己的公權(quán)力，可以在一定程度上較少司法腐敗，維護(hù)司法公正，也有效地解決了“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”這個(gè)邏輯難題。

三、人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)狀分析

（一）人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生與發(fā)展

2003年9月2日，高檢院頒布實(shí)施《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，在全國(guó)選取了近十個(gè)省區(qū)市開(kāi)展試點(diǎn)工作，人民監(jiān)督員制度在我國(guó)正式誕生。2010年10月26日，高檢院頒布了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，根據(jù)規(guī)定，人民監(jiān)督員制度在全國(guó)檢察系統(tǒng)全面推行，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度正式成為中國(guó)特色檢察制度的有機(jī)組成部分。2012年10月16日，高檢院第十一屆檢委會(huì)第80次會(huì)議通過(guò)了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》，其中第706 條之規(guī)定：“人民檢察院辦理直接立案?jìng)刹榈陌讣邮苋嗣癖O(jiān)督員的監(jiān)督，具體程序依照有關(guān)規(guī)定辦理?！边@是首次在刑事訴訟規(guī)則中寫入了人民監(jiān)督員制度，為下一步立法奠定了基礎(chǔ)。

（二）人民監(jiān)督員制度的具體現(xiàn)狀及不足

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，到目前為止，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共選任的人民監(jiān)督員人數(shù)是4 萬(wàn)多。監(jiān)督規(guī)定的“三類案件”4 萬(wàn)余件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)處理意見(jiàn)的1400 余件，檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員意見(jiàn)近900 件，占人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)處理意見(jiàn)的62%。與此同時(shí)，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)重大檢察改革成果，被相繼載入《2004年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》、《2008年中國(guó)的法治建設(shè)》、《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》、《2010年中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》等重要國(guó)家文獻(xiàn)?？梢哉f(shuō)，這十年來(lái)試點(diǎn)推行的人民監(jiān)督員制度初見(jiàn)成效：不僅擴(kuò)大了訴訟民主，強(qiáng)化了人權(quán)保障，而且促進(jìn)了規(guī)范執(zhí)法，保證了案件質(zhì)量，更維護(hù)了檢察權(quán)威，提高了執(zhí)法司法公信力。

從這十年的檢察實(shí)踐來(lái)看，人民監(jiān)督員制度還存在諸多不盡如人意的地方。主要表現(xiàn)有以下四點(diǎn)：第一，缺少正式的法律依據(jù)。自現(xiàn)行的法律體系中，沒(méi)有關(guān)于人民監(jiān)督員制度的直接規(guī)定，也就是于法無(wú)據(jù)，沒(méi)有底氣；第二，監(jiān)督程序、范圍等設(shè)置不太合理。人民監(jiān)督員參與評(píng)議、表決案件時(shí)，對(duì)案件是書(shū)面的、間接的認(rèn)識(shí)了解，在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法提出客觀公正監(jiān)督意見(jiàn)；第三，在選任條件、方式等方面存在不足?，F(xiàn)實(shí)中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)是主動(dòng)要求社會(huì)公眾來(lái)監(jiān)督自己的執(zhí)法司法活動(dòng)，使得人民監(jiān)督員社會(huì)公信度受到某種程度上的削弱，影響社會(huì)公眾對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督效果的實(shí)際認(rèn)同；第四，在履職方面缺少有關(guān)違法違紀(jì)等法律責(zé)任的規(guī)定。《規(guī)定》對(duì)任職條件、職責(zé)范圍、工作程序等作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但缺乏關(guān)于人民監(jiān)督員法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。

四、關(guān)于完善人民監(jiān)督員制度的對(duì)策建議

（一）積極推進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化和法治化

通過(guò)比較與人民監(jiān)督員制度相類似的域外制度，不難發(fā)現(xiàn)域外相似制度都有憲法及高位階法律予以正名。例如，美國(guó)大陪審團(tuán)制度就源于《聯(lián)邦憲法第五修正案》的規(guī)定，“無(wú)論任何人，除非根據(jù)大陪審團(tuán)的報(bào)告或起訴，不得受判處死罪或其他不名譽(yù)罪行之審判，惟發(fā)生在陸、海軍中或發(fā)生在戰(zhàn)時(shí)或出現(xiàn)公共危險(xiǎn)時(shí)服現(xiàn)役的民兵中的案件，不在此限?！比毡緳z察審查會(huì)制度則是據(jù)日本昭和23年法律第147 號(hào)《檢察審查會(huì)法》建立的。[6]在我國(guó)，正如陳光中教授所指出的：人民監(jiān)督員制度必然需要通過(guò)立法反映和進(jìn)一步推動(dòng)。雖然修改后的新《刑事訴訟法》沒(méi)有將人民監(jiān)督員制度納入其中，但是我們應(yīng)抓住《人民檢察院組織法》修改大好時(shí)機(jī)，爭(zhēng)取將人民監(jiān)督員制度寫入立法。誠(chéng)然，隨著人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善，筆者認(rèn)為：在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，全國(guó)人大常委會(huì)完全有必要制定一部比較統(tǒng)一完整的《中華人民共和國(guó)人民監(jiān)督員法》，予以明確人民監(jiān)督員制度的各方面內(nèi)容，促使其走向特色化、規(guī)范化、法治化道路。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌人民監(jiān)督員制度的選任條件和方式

人民監(jiān)督員制度是社會(huì)公眾參與檢察工作、展現(xiàn)司法民主的工作制度。綜合全國(guó)各地的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于人民監(jiān)督員的選任無(wú)非存在以下兩個(gè)難題：第一，到底是由檢察機(jī)關(guān)選任還是由檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)選任；第二，選任的人民監(jiān)督員到底是選法律精英還是選社會(huì)公眾。其實(shí)，這兩個(gè)難題還是比較容易解決的，筆者傾向于是由檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)選任，至于選任的人民監(jiān)督員到底是選法律精英還是選社會(huì)公眾，是可以從實(shí)際產(chǎn)生人民監(jiān)督員的各類群體來(lái)決定的，并不存在選擇、爭(zhēng)論的問(wèn)題。理由如下：“由檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)選任”這種監(jiān)督方式可以避免被監(jiān)督者挑選監(jiān)督者的難題，這里我們可以借鑒湖南省株洲市檢察院的做法，在檢察機(jī)關(guān)外部成立相對(duì)獨(dú)立的選委會(huì),其成員由政法委、檢察院、法院、司法局、法制辦、婦聯(lián)、法學(xué)研究所、媒體、工人、農(nóng)民等中選派代表組成。選委會(huì)獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān),具體負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任、解除和增補(bǔ)等各項(xiàng)工作。這樣，從各行各業(yè)中選任人民監(jiān)督員，可以突出選任的廣泛民主性，并且從中選出的人民監(jiān)督員學(xué)歷層次、專業(yè)崗位等都不一樣。有法律人的代表，他們用專業(yè)法律知識(shí)去履行職責(zé)；亦有非職業(yè)法律人的代表，他們憑良知常識(shí)、公平正義去履行職責(zé)，從而很好的解決了到底是選法律精英還是選社會(huì)公眾的難題。

（三）著力優(yōu)化人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍和方式

人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督范圍方面，由于目前我國(guó)在法治資源領(lǐng)域還不是很充足，全方位擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍、領(lǐng)域，不太符合經(jīng)濟(jì)、效率原則，但檢察機(jī)關(guān)使社會(huì)公眾參與檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法司法活動(dòng)過(guò)程的思路想法還是具有可操作性的，不應(yīng)僅僅局限在受理的自偵案件、執(zhí)法檢查、檢察隊(duì)伍建設(shè)這三個(gè)方面上，可以適當(dāng)考慮將監(jiān)督案件范圍進(jìn)行一定程度的擴(kuò)大，擴(kuò)大到公、檢、法機(jī)關(guān)查辦的某些有重大社會(huì)影響的案件上。人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督的方式方面，我們有比較成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，四川省自貢市檢察機(jī)關(guān)的做法是這樣的：他們?cè)跈z察改革試點(diǎn)中，為解決人民監(jiān)督員本地化、熟人化難題，規(guī)定人民監(jiān)督員在監(jiān)督評(píng)議表決案件時(shí)采取上下級(jí)交叉、同級(jí)異地交叉監(jiān)督的方式。市級(jí)檢察院在辦理案件的時(shí)候，從各基層院隨機(jī)抽取人民監(jiān)督員監(jiān)督；各基層院在辦理案件時(shí)，由市院或其他同級(jí)基層院的人民監(jiān)督員監(jiān)督。這就形成了相對(duì)于接受監(jiān)督的檢察院是外部監(jiān)督，相對(duì)于整個(gè)檢察系統(tǒng)是內(nèi)部監(jiān)督的格局，在一定程度上也凸顯了人民監(jiān)督員監(jiān)督的外部性特點(diǎn)。

（四）建立健全人民監(jiān)督員制度的法律責(zé)任和履職保障

在《規(guī)定》中，只有第37 條之規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照本規(guī)定接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，不得誘導(dǎo)、限制、規(guī)避人民監(jiān)督員對(duì)案件的監(jiān)督，不得干擾人民監(jiān)督是對(duì)案件的評(píng)議和表決，不得泄露人民監(jiān)督員的評(píng)議、表決情況?！痹诒疽?guī)定的其他條文中，根本沒(méi)有提及人民監(jiān)督員細(xì)化的違法違紀(jì)等方面法律責(zé)任，為保證人民監(jiān)督員制度在檢察實(shí)踐中有效依法獨(dú)立運(yùn)行，筆者建議在將來(lái)立法中增加人民監(jiān)督員不依法履行監(jiān)督職責(zé)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的細(xì)化規(guī)定。與此同時(shí)，還有必要強(qiáng)化對(duì)人民監(jiān)督員履職保障方面的舉措，在《規(guī)定》中雖提及：“人民監(jiān)督員因履行職責(zé)所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費(fèi)用，人民檢察院應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)助?！薄ⅰ叭嗣駲z察院為實(shí)施人民監(jiān)督員制度所必需的經(jīng)費(fèi)，列入人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障范圍。”但是，筆者認(rèn)為還應(yīng)著手從以下三個(gè)方面做出進(jìn)一步努力：首先，要保障好人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的時(shí)間，在所涉案件的檢察環(huán)節(jié)隨時(shí)有權(quán)參與監(jiān)督；其次，要保障好人民監(jiān)督員充分熟悉案件情況，可以查閱、復(fù)制、調(diào)取所涉案件的卷宗材料；最后，要保障好人民監(jiān)督員依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受檢察機(jī)關(guān)及其他黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等的干涉。只有這樣，才能讓人民監(jiān)督員更好負(fù)責(zé)任的履行監(jiān)督職責(zé)。

五、結(jié)束語(yǔ)

十年的探索實(shí)踐，人民監(jiān)督員制度從部分試點(diǎn)到全面推行，已經(jīng)為國(guó)家和社會(huì)各界認(rèn)可，監(jiān)督工作成效顯著。今后，我們應(yīng)該在不斷創(chuàng)造成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的立法調(diào)研與論證工作，積極推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法治化進(jìn)程，不斷擴(kuò)大這一重大檢察改革成果，為進(jìn)一步完善中國(guó)特色檢察制度增添生機(jī)與活力，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”提供強(qiáng)有力的制度保證！

[1]劉明祥等.人民監(jiān)督員制度若干問(wèn)題研究[A].全國(guó)檢察理論研究工作會(huì)議暨第6 屆年會(huì)論文集[C].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

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