黨代表聯(lián)系群眾的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新——基于重慶市墊江縣的調(diào)查與思考

□ 中共重慶市委黨校課題組

各級(jí)黨代表在代表大會(huì)召開(kāi)期間能夠充分履行職責(zé)，但在閉會(huì)期間，如何以代表的身份持續(xù)發(fā)揮作用則存在明顯不足。中央對(duì)此高度重視，明確提出要“積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”。重慶市墊江縣從本地實(shí)際出發(fā)，探索開(kāi)展黨代表聯(lián)系群眾工作，充分發(fā)揮黨代表在閉會(huì)期間的作用。

一、墊江縣的主要做法與基本成效

（一）建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督、政協(xié)參與、各部門(mén)密切配合的工作體系，形成各司其職、齊抓共管的工作格局

墊江縣成立由縣委書(shū)記任組長(zhǎng)的縣黨代表聯(lián)系群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在縣委組織部設(shè)立黨代表聯(lián)系群眾工作辦公室，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；建立“三級(jí)書(shū)記抓”制度，形成縣委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門(mén)黨委（組）書(shū)記、村（社區(qū)）黨組織書(shū)記層層抓落實(shí)的責(zé)任鏈。對(duì)黨代表收集到的群眾反映事項(xiàng)，屬縣級(jí)部門(mén)職責(zé)范圍的，由分管副縣長(zhǎng)牽頭，督促有關(guān)縣級(jí)部門(mén)辦理落實(shí)；屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍的，由分管副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)站、所、室辦理落實(shí)；屬村（社區(qū)）職責(zé)范圍的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系村（社區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦。墊江縣充分發(fā)揮各級(jí)人大的監(jiān)督以及政協(xié)的智囊作用，組織各級(jí)人大代表采取視察、調(diào)研、走訪、提出建議等形式，加強(qiáng)對(duì)群眾反映事項(xiàng)辦理情況的監(jiān)督。充分發(fā)揮政協(xié)委員中高級(jí)知識(shí)分子和科技、實(shí)用技術(shù)等人才多的優(yōu)勢(shì)，組織全縣政協(xié)委員采取下村座談、個(gè)別走訪等方式開(kāi)展黨代表聯(lián)系群眾工作調(diào)研，對(duì)推進(jìn)工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化提出意見(jiàn)和建議。

（二）規(guī)范流程、細(xì)化措施，嚴(yán)格按照“接待、交辦、辦理、反饋”四個(gè)環(huán)節(jié)扎實(shí)有序開(kāi)展黨代表聯(lián)系群眾工作

墊江縣委著眼于推進(jìn)黨代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。一是建立黨代表“定時(shí)、定點(diǎn)、定人接待”機(jī)制。規(guī)定每月20日為全縣黨代表接待群眾日；在各村（社區(qū)）公共服務(wù)中心設(shè)立黨代表工作室，作為黨代表接待群眾的固定地點(diǎn)；把全縣政策理論水平高、溝通能力強(qiáng)、群眾威信高的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)黨代表分為300個(gè)接待小組，每組2～3人，深入300個(gè)村（社區(qū)）接待群眾。二是建立群眾反映事項(xiàng)“三向交辦”機(jī)制。對(duì)群眾反映的事項(xiàng)，劃分為村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣三級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織委員為具體交辦人，村（社區(qū)）所屬職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，下交村（社區(qū)）辦理，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍外的事項(xiàng)，上報(bào)縣委組織部，由黨代表聯(lián)系群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)交有關(guān)縣級(jí)部門(mén)或相關(guān)單位辦理。三是建立群眾反映事項(xiàng)“三級(jí)聯(lián)辦”機(jī)制。將群眾反映的事項(xiàng)按照職責(zé)范圍，由村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)部門(mén)分別明確責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行聯(lián)動(dòng)辦理，屬村（社區(qū)）黨組織職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，要求在7個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)；屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍解決的事項(xiàng)，要求在15個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)；對(duì)需要縣級(jí)部門(mén)辦理或多個(gè)部門(mén)共同協(xié)調(diào)解決的事宜，在一個(gè)月內(nèi)辦結(jié)。四是建立辦理結(jié)果“分類(lèi)反饋”機(jī)制。對(duì)辦結(jié)的一般事項(xiàng)，通過(guò)電話、信函向群眾反饋；對(duì)涉及面廣、帶有普遍性的問(wèn)題，利用通報(bào)會(huì)、公開(kāi)欄向群眾集中反饋；對(duì)重大事項(xiàng)或無(wú)法辦理的事項(xiàng)，由有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人或黨代表上門(mén)反饋。所有辦理結(jié)果必須同時(shí)反饋給縣黨代表聯(lián)系群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)。

（三）服務(wù)群眾，廣集民意，謀劃發(fā)展，黨代表聯(lián)系群眾工作搭建了干群溝通的平臺(tái)，暢通了群眾表達(dá)訴求的渠道

墊江縣通過(guò)開(kāi)展黨代表聯(lián)系群眾工作，黨代表們深入基層，不僅弘揚(yáng)了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，密切了黨群干群關(guān)系，而且解決了群眾困難，著實(shí)推動(dòng)了地方發(fā)展。一是實(shí)現(xiàn)了黨群溝通“零距離”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，零距離傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，搭建起黨群溝通聯(lián)系的橋梁，增進(jìn)了黨代表與群眾之間的感情，增強(qiáng)了群眾對(duì)黨組織的認(rèn)可和擁護(hù)。二是實(shí)現(xiàn)了社情民意收集“全方位”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，充分發(fā)揮上情下達(dá)、下情上達(dá)的作用，廣泛收集黨員群眾對(duì)招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等社會(huì)事業(yè)，以及改善機(jī)關(guān)作風(fēng)、加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)等多方面的意見(jiàn)和建議，為推動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展凝聚民智民力。三是實(shí)現(xiàn)了政策法規(guī)宣講“全覆蓋”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，積極宣傳市、縣委會(huì)議精神，《土地法》、《勞動(dòng)合同法》等涉農(nóng)法規(guī)，農(nóng)村戶籍改革、土地復(fù)耕等惠農(nóng)政策，加深了群眾對(duì)各項(xiàng)法規(guī)政策的認(rèn)識(shí)和理解，促進(jìn)了涉農(nóng)法規(guī)政策在村社的落實(shí)。四是實(shí)現(xiàn)了群眾反映事項(xiàng)辦理的“全落實(shí)”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，認(rèn)真收集群眾反映的事項(xiàng)，及時(shí)聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)單位解決落實(shí)，重大事項(xiàng)或帶有普遍性的問(wèn)題實(shí)行縣領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦機(jī)制，確保群眾反映事項(xiàng)得以有效解決。

墊江縣開(kāi)展黨代表聯(lián)系群眾工作取得較大成效，自這一活動(dòng)開(kāi)展半年來(lái)，全縣參與接待群眾工作的黨代表達(dá)2284人次，共接待群眾3414名，收集群眾反映事項(xiàng)3123件，已辦結(jié)并反饋1709件，已啟動(dòng)辦理并反饋895件，對(duì)因法規(guī)、政策等原因無(wú)法辦理的519件分別作出了解釋說(shuō)明。由于黨代表主動(dòng)進(jìn)村入戶，接待群眾，黨群關(guān)系呈良好態(tài)勢(shì)，群眾上訪量大幅下降。不過(guò)，黨代表聯(lián)系群眾處于探索階段，還存在一些需要改進(jìn)的地方。

二、墊江探索存在的不足與對(duì)策建議

（一）少數(shù)黨代表聯(lián)系和服務(wù)群眾的責(zé)任感不強(qiáng)，需要健全黨代表聯(lián)系群眾的長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制

要調(diào)動(dòng)黨代表的主動(dòng)性和使命感，促使他們積極履行黨代表職責(zé)，需要進(jìn)一步提高代表的政治理論素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，完善工作機(jī)制，增強(qiáng)代表履職的能力和服務(wù)意識(shí)。一是要健全黨代表的教育機(jī)制。通過(guò)對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)黨代表的培訓(xùn)，提升代表履職的自覺(jué)性和能動(dòng)性，進(jìn)一步增強(qiáng)代表的政治責(zé)任感，促使其由“被動(dòng)參與”到“積極實(shí)踐”的角色轉(zhuǎn)換?？梢酝ㄟ^(guò)舉辦學(xué)習(xí)班、開(kāi)設(shè)網(wǎng)上論壇等方式，組織代表認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)制度，提高搜集民意、撰寫(xiě)提案的能力。二是健全黨代表日常管理制度?？梢耘浒l(fā)統(tǒng)一的黨代表證和黨代表活動(dòng)手冊(cè)，建立黨代表——黨員——群眾之間的聯(lián)系互動(dòng)制度。通過(guò)制定完善黨代表提案制度、信訪辦理制度，實(shí)現(xiàn)向上和向下 “雙向聯(lián)系”，充分發(fā)揮黨代表的橋梁紐帶作用，使黨代表變過(guò)去的“三天代表”為“天天代表”。三是要健全代表權(quán)利保障制度。黨委以及各職能部門(mén)在重大事項(xiàng)決策前應(yīng)有計(jì)劃地組織黨代表開(kāi)展議事、聽(tīng)證和各種形式的征求意見(jiàn)活動(dòng)。涉及到本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、黨的建設(shè)等方面的工作情況，應(yīng)當(dāng)定期向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表通報(bào)。要以制度的形式授權(quán)黨代表聯(lián)名向黨委及其成員提出質(zhì)詢的權(quán)利，為其履職提供必要手段。

（二）黨代表聯(lián)系和服務(wù)群眾的載體不夠充分，需要建立健全黨代表表達(dá)群眾利益的提案機(jī)制

在鞏固現(xiàn)有聯(lián)系和服務(wù)群眾的有效載體和成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，拓展服務(wù)思路，開(kāi)拓服務(wù)領(lǐng)域。結(jié)合黨的十八大提出的“實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”，探索有利于凝聚黨員集體智慧、表達(dá)群眾利益提案機(jī)制。一是注重提案的針對(duì)性和可行性。圍繞黨員群眾關(guān)注的民生問(wèn)題展開(kāi)，要求每個(gè)黨代表都要真正做到“俯下身、沉下去”，深入農(nóng)村、社區(qū)、兩新組織等基層一線，走訪農(nóng)戶、探訪居民，做到知民心、聽(tīng)民情、察民意，通過(guò)提案形式反映給縣委、縣政府的決策部門(mén)，推動(dòng)地方黨委政府決策的民主化。二是建立長(zhǎng)效化、常態(tài)化的制度體系。讓來(lái)自各行各業(yè)的黨代表將基層黨員群眾的意愿收集起來(lái)，以制度化的形式提交給黨代會(huì)。會(huì)前調(diào)研、會(huì)中提交、會(huì)后督辦，通過(guò)提案制使黨代表自覺(jué)為黨員發(fā)聲、為群眾說(shuō)話。三是提升提案工作規(guī)范化水平。注重建立健全黨代表提案的組織、人員、陣地、經(jīng)費(fèi)等保障體系，為黨代表有效行使職權(quán)創(chuàng)造良好條件。要以促進(jìn)科學(xué)決策、助推科學(xué)發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向，建立健全黨代表提案質(zhì)量管理辦法，確保提案質(zhì)量。四是要保障黨代表提案產(chǎn)生實(shí)效?？梢蕴剿鹘⒊ＴO(shè)的黨代表提案工作委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)大會(huì)提案工作，指導(dǎo)并辦理黨代表日常提案。配套建立相應(yīng)制度確保承辦提案、提議的單位或部門(mén)高度重視，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，實(shí)事求是，按規(guī)定時(shí)限辦理和回復(fù)。黨代表對(duì)辦理答復(fù)不滿意的，承辦單位應(yīng)認(rèn)真研究，做好進(jìn)一步辦理工作。

（三）黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾的考評(píng)方法不夠完善，需要健全黨代表聯(lián)系群眾的激勵(lì)約束機(jī)制

科學(xué)嚴(yán)格的考評(píng)機(jī)制是確保黨代表聯(lián)系群眾工作有序有效開(kāi)展的保障。墊江縣可以通過(guò)開(kāi)展“優(yōu)秀黨代表”、“優(yōu)秀提案”評(píng)選等活動(dòng)，對(duì)作用發(fā)揮突出、黨員民主評(píng)議中得分高的黨代表，給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，作為選拔任用干部、評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)，形成正確的導(dǎo)向。同時(shí)，可以建立健全對(duì)代表履職的監(jiān)督約束機(jī)制，實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制，積極推行述職測(cè)評(píng)的系列制度，規(guī)范黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)之間的關(guān)系，形成一套“自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)和自上而下的負(fù)責(zé)模式”。對(duì)在測(cè)評(píng)過(guò)程中不稱職票超過(guò)1/3或基本稱職和不稱職票相加超過(guò)1/2的代表、委員或常委要堅(jiān)決予以罷免，對(duì)受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分和違法犯罪的，要及時(shí)終止其代表資格，以保證代表隊(duì)伍的純潔性。

三、墊江縣實(shí)踐探索的重要啟示

墊江縣探索開(kāi)展黨代表聯(lián)系群眾工作，發(fā)揮黨代表在閉會(huì)期間的作用，對(duì)于完善黨的代表大會(huì)制度、創(chuàng)新社會(huì)管理方式、密切黨群干群關(guān)系具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）黨代表聯(lián)系群眾是完善黨的代表大會(huì)制度，健全基層黨委領(lǐng)導(dǎo)方式，積極發(fā)展黨內(nèi)民主的重要推手

黨的代表大會(huì)制度是黨的重要組織制度，積極探索黨代會(huì)閉會(huì)期間黨代表發(fā)揮作用的途徑和形式，是完善黨的代表大會(huì)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度建設(shè)的一個(gè)重要方面。墊江縣對(duì)于黨代表聯(lián)系群眾工作的實(shí)踐探索對(duì)于落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)任期制、試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制、深化縣黨代會(huì)常任制以及實(shí)行黨代表提案制都具有積極的作用。黨代表聯(lián)系群眾工作的常規(guī)化開(kāi)展不僅對(duì)于完善黨代會(huì)制度起著引領(lǐng)和催化作用，而且對(duì)保障黨代表權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層黨委領(lǐng)導(dǎo)方式有著重大意義。黨代表在聯(lián)系群眾的制度規(guī)定中，代表的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、參與決策的權(quán)利都能得以實(shí)現(xiàn)，代表們?cè)谡{(diào)研和接訪群眾過(guò)程中搜集的意見(jiàn)進(jìn)入黨委議事日程，這些都將有力促使黨委科學(xué)決策、民主決策，完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政能力，轉(zhuǎn)黨風(fēng)政風(fēng)。

（二）黨代表聯(lián)系群眾是創(chuàng)新社會(huì)管理方式，暢通民意反映渠道，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要途徑

黨代表聯(lián)系群眾工作的開(kāi)展，促使各級(jí)黨代表長(zhǎng)期持續(xù)深入基層一線，了解群眾訴求、感知民意脈動(dòng)，及時(shí)掌握群眾的生產(chǎn)生活困難和對(duì)黨委決策的滿意度，也能對(duì)政府政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差作出及時(shí)反饋，為黨委政府處理群眾意見(jiàn)提供了準(zhǔn)備。尤其是在當(dāng)前諸多社會(huì)矛盾比較突出的時(shí)期，群眾的利益訴求和權(quán)益維護(hù)成為社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，黨代表能及時(shí)將掌握的群眾訴求向黨委及有關(guān)部門(mén)反映，這樣，黨委政府就把握了做好群眾工作、加強(qiáng)社會(huì)管理的主動(dòng)權(quán)。從群眾的角度看，黨代表主動(dòng)搜集意見(jiàn)，暢通了黨群互動(dòng)的渠道，黨代表成為群眾利益表達(dá)者和直接維護(hù)者，群眾自然認(rèn)可黨代表的舉動(dòng)，在長(zhǎng)期良好的對(duì)話交流中，群眾樂(lè)于將自己的真實(shí)意見(jiàn)與關(guān)心的問(wèn)題與代表傾訴，黨代表作為黨和政府的社情民意收集員，協(xié)助政府解決他們的困難，滿足其正當(dāng)合理需求，群眾自然理解支持黨委政府的工作，社會(huì)也必然和諧穩(wěn)定。

（三）黨代表聯(lián)系群眾是密切黨群干群關(guān)系，改進(jìn)干部作風(fēng)，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的重要載體

通過(guò)建立健全代表定期接待走訪和服務(wù)黨員群眾制度，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)黨代表聯(lián)系群眾的方式實(shí)現(xiàn)了由“等群眾上門(mén)”到“進(jìn)群眾家門(mén)”的轉(zhuǎn)變，廣大群眾對(duì)黨代表的感性認(rèn)識(shí)也實(shí)現(xiàn)了由 “可有可無(wú)”向“可見(jiàn)可信”轉(zhuǎn)變。這一制度架構(gòu)起黨代表與黨員群眾密切聯(lián)系的橋梁，黨的向心力和凝聚力大大增強(qiáng)，黨委政府的各項(xiàng)工作具備了厚實(shí)的群眾基礎(chǔ)，黨員干部與廣大群眾的距離進(jìn)一步拉近，感情進(jìn)一步加深。各級(jí)黨代表深入基層村社區(qū)接待群眾，收集群眾反映的事項(xiàng)，及時(shí)督促相關(guān)單位解決落實(shí)，既加強(qiáng)了對(duì)地方政府、各部門(mén)履行職能職責(zé)的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)了行政效能監(jiān)督，促使了行政公權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行；又建立了群眾事項(xiàng)辦理的倒逼機(jī)制，改變了廣大干部的工作作風(fēng)，提高了行政部門(mén)的辦事效率，確保了群眾反映事項(xiàng)得以及時(shí)有效解決。群眾對(duì)對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)可度、依存度、擁護(hù)度都有了增強(qiáng)，這在很大程度上夯實(shí)黨了的執(zhí)政基礎(chǔ)。（執(zhí)筆：蔡文華）