建設(shè)腐敗”幾時休

阮靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2013年11月?lián)嚓P(guān)媒體曝出，河南新野縣投資千萬元的公園為了給五星級酒店項目“讓路”，尚未建好就被毀掉。據(jù)悉，自2010年以來短短三年多的時間，河南新野縣因重復(fù)建設(shè)毀掉的新建項目多達5個，總造價超億元。而該縣年財政收入只有3.8 億元，是個名副其實的財政窮縣。面對當(dāng)?shù)厝罕妼φ揞~浪費的怨聲載道，新野縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局相關(guān)負責(zé)人卻多次以“這個我不清楚，我解釋不了”作為回應(yīng)?！案F縣窮折騰”背后是否存在權(quán)錢交易和權(quán)力尋租作祟、造成的巨額資金浪費和民生利益的損害應(yīng)由誰買單引發(fā)輿論關(guān)注。

然而，城市工程建設(shè)領(lǐng)域的“折騰”還不僅限于大拆大建的重復(fù)建設(shè)和巨額浪費。近日曝出名列“2013 胡潤地產(chǎn)富豪榜”第39 位的創(chuàng)鴻集團有限公司董事長黃鴻明，因涉嫌行賄揭陽市委原書記陳弘平被刑事拘留，而陳弘平已于數(shù)月前因涉嫌受賄被檢察機關(guān)批捕。這一消息也再度敲響部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部以 “經(jīng)營城市”之名行“建設(shè)腐敗”之實的警鐘。

近年來建設(shè)領(lǐng)域成為權(quán)力尋租的“溫床”，呈現(xiàn)出“三多”的特點——“大拆大建民怨多、圈地蓋樓貓膩多、落馬實權(quán)官員多”。一些地方官員們?yōu)槭裁磳Α按笈d土木”、“大拆大建”、“重復(fù)建設(shè)”等“情有獨鐘”？工程建設(shè)領(lǐng)域浪費腐敗問題觸目驚心，如何遏制？工程建設(shè)必然涉及大量公共資金、公共利益，如何保證有限的財政資金效益最大化地用在著眼于當(dāng)?shù)亻L遠發(fā)展和增進民眾福祉的民生工程上？本期監(jiān)督沙龍聚焦建設(shè)領(lǐng)域浪費腐敗問題，就如何加強工程建設(shè)領(lǐng)域監(jiān)管進行探討。

規(guī)劃上的浪費是最大的浪費

主持人：“毀公園建酒店”等重復(fù)建設(shè)行為說明了什么？

葉青：一是說明該地城市規(guī)劃水平太低，民主決策的機制不完善，最后要通過媒體來曝光這件事。二是說明建酒店的老板與批規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)之間有什么“灰色”的關(guān)系，說不清道不白，政府才會下這么大的力氣為這個項目而得罪市民。三是說明有的投資者太為所欲為了，以為用錢能夠擺平的問題就不是問題，才敢于占用大眾需要的公園來建酒店。四是在此建酒店，可能拆遷成本比較低。

張明：“毀公園建酒店”等重復(fù)建設(shè)行為，一是說明投資建設(shè)活動有利可圖，而且為著這個“利”，可以無視幾千萬投資被毀掉，可以“冒天下之大不韙”。二是說明近二十年來“拆了建”、“建了拆”的完成時建設(shè)方式，已發(fā)展為“未建完就拆”的“拆建”交互進行時建設(shè)方式，這必須予以應(yīng)有的警覺。三是說明在我國城市建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域，貫徹黨的群眾路線實踐和開展反“四風(fēng)”活動還有待進一步深入具體落實。

肖鵬：“毀公園建酒店”說明了在地方政府投資決策機制中，仍然是以發(fā)展經(jīng)濟、培育稅源為目標導(dǎo)向，而非民生為目標導(dǎo)向。另外，也反映了地方政府規(guī)劃的約束力不強，一屆政府一張藍圖的現(xiàn)象比較突出。

翟繼光：可以說明三個問題：第一，政府建設(shè)的事先規(guī)劃性較差，很多建設(shè)項目事先并未進行充分科學(xué)的論證就匆匆上馬，導(dǎo)致事后出現(xiàn)問題必須推倒重來；第二，政府建設(shè)沒有足夠的監(jiān)督，政府自己可以隨意決定上一個建設(shè)項目，也可以隨意決定撤銷一個建設(shè)項目；第三，當(dāng)公共利益與地方利益、集體利益與個人利益發(fā)生沖突時，地方領(lǐng)導(dǎo)存在將地方利益與個人利益置于公共利益和集體利益之上的決策傾向。

主持人：自2010年來，新野縣隨意更改規(guī)劃，重復(fù)建設(shè)毀掉項目就達5個，項目總造價超億元，而這上億元的資金就在這一拆一建間“蒸發(fā)”了。窮縣窮折騰，折騰的動力何在？造成這一損失的原因何在？損失的買單者何在？

葉青：規(guī)劃上的浪費是最大的浪費。規(guī)劃的目的是為了節(jié)約，但是，有的時候卻會走向它的反面。這種“折騰”的動力來自于不正確的政績觀，過分地追求“完美”，以及與投資者的“過分親密”的關(guān)系。維護開發(fā)商的利益而違背老百姓的利益。

張明：窮縣窮折騰的動力，一是來自我國近二十年形成的 “大力建設(shè)≈發(fā)展經(jīng)濟”的普遍觀念；二是來自制度內(nèi)的“明規(guī)則”，即GDP 增長率、就業(yè)率等政績要求；三是來自制度外的“潛規(guī)則”，即建設(shè)工程項目定單的商業(yè)回扣。這三個動因是相得益彰、相互兼顧和實現(xiàn)“多贏”，前兩者構(gòu)成“為官一任、造福一方”的大氛圍，在這種氛圍下相關(guān)決策層對任何重復(fù)建設(shè)都不會產(chǎn)生任何歧義。這也是我國近年來各級政府及官員熱衷于投資建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目攀比、爭建一流，使全國成為一大工地，造成相當(dāng)資源浪費并助長奢靡、浪費風(fēng)氣的基本原因。

造成這一損失的直接原因，據(jù)當(dāng)?shù)刂槿送嘎?，這些重復(fù)建設(shè)項目，一個是因改造路段經(jīng)過一墓地，對縣里新規(guī)劃的行政新區(qū)“不吉利”；一個是改建后可為政府騰出千余畝建設(shè)用地； 一個成本翻了3 倍多的項目，事后查出官員貪污受賄。個人以為，上述個案可以說是當(dāng)今我國土地財政經(jīng)濟，部分官員貪污受賄不良之風(fēng)，以及不動產(chǎn)建設(shè)“風(fēng)水”文化糟粕等現(xiàn)實的真實反映。概括起來主要包括文化原因和制度原因，因為事兒都是人做出來的，人是有欲望的(主流經(jīng)濟學(xué)稱為理性經(jīng)濟人)且是一定利益基礎(chǔ)上的社會氛圍(行為方式和文化習(xí)俗)中的人，在人做事時需要制度扶善抑邪，保障對真善美的追求，阻止奢靡貪婪和其他惡行。

該損失的買單者最終是民眾，正如當(dāng)?shù)孛癖娝浴安鹆私?、建了拆，浪費了這么多錢，把老百姓的地折騰沒了，也折騰窮了！ ”。如果這些道路改造工程款是上級甚至中央財政專款，則買單者還是河南省和全國人民。

肖鵬：窮縣窮折騰，折騰的動力主要還在于傳統(tǒng)的“唯GDP 增長、財政收入增長”的政績觀在作怪。對于地方政府而言，一拆一建，有利于解決地方就業(yè)，有利于貢獻地方的GDP，而不管拆建的資金來源于何種渠道。如果資金來源于招商引資的資金或上級政府的轉(zhuǎn)移支付，則對于地方執(zhí)政者而言，是很好的借助外力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的模式，也就不管拆建過程中全局利益的受損了。

造成這種損失的原因在于規(guī)劃的約束力不強，地方政府重大投資的決策機制不完善等原因。損失的買單者要看拆建的資金來源是什么。如果是來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，則由外地區(qū)的納稅人承擔(dān)了；如果來源于本地區(qū)政府的預(yù)算安排，則由本地區(qū)的納稅人承擔(dān)了。而目前窮縣的財力比較緊張，保障機構(gòu)運轉(zhuǎn)尚且存在困難，如果來源于本地區(qū)銀行的銀行貸款，未來貸款的償還可能是由本地區(qū)納稅人承擔(dān)。

翟繼光：窮縣窮折騰的動力在經(jīng)濟利益，對于一個窮縣而言，建設(shè)五星級酒店給地方帶來的經(jīng)濟利益顯然會大于為公眾建設(shè)一個不能盈利的公園。為了眼前的經(jīng)濟利益而放棄長遠的公共利益是窮折騰的根源。造成損失的原因有兩個：一是事先規(guī)劃不科學(xué)，或許這里并不適宜建設(shè)公園，但事先未論證就匆匆上馬；二是出現(xiàn)了更大的經(jīng)濟利益，建設(shè)公園在當(dāng)時是最佳選擇，但后來出現(xiàn)了可以帶來更大經(jīng)濟利益的機會，為了追求這一經(jīng)濟利益而放棄了最初的規(guī)劃。損失的買單者是公共財政，也就是全體納稅人。

主持人：對于近年來大拆大建的重復(fù)建設(shè)新野縣官員一句“解釋不了”又折射出什么？

肖鵬：“解釋不了”折射出地方政府重大投資項目的決策權(quán)過于集中。一般是由地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)拍板決策的事情，建設(shè)規(guī)劃部門的話語權(quán)比較弱。也反映了在重大投資項目的決策機制上，前期的科學(xué)論證還不到位，關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人一言堂的情況還比較突出。還是說明規(guī)劃的約束力不強，規(guī)劃的調(diào)整變更程序過于隨意等問題。

葉青：由于規(guī)劃、決策都是紊亂的，地方官員當(dāng)然“解釋不了”。說明有的地方干部只看上面，不看下面，只要上級滿意，不要群眾滿意。其實，公務(wù)員要學(xué)會心痛。看到一些花巨資建設(shè)起來的公共建筑被拆除，應(yīng)該心痛，應(yīng)該自責(zé)。在浙江溫嶺市，實行“參與式預(yù)算”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城的重大項目，都邀請代表、委員、市民代表參與討論，這才能做到精打細算，群眾滿意。

張明：一是折射出該官員確實不在決策圈內(nèi)或不了解具體細節(jié)，因為我國各級政府的重大投資或招商引資項目，都是由黨委常委會決策的，準確地說通常是屬于主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局負責(zé)人只能管建設(shè)規(guī)劃具體事務(wù)經(jīng)辦，決策上還輪不到這類具體執(zhí)行部門。二是作為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局負責(zé)人，他雖不在決策圈，但他肯定對事件有相應(yīng)了解，但這種了解是絕不能隨意爆料的，更何況是面對媒體。個人以為，一句“解釋不了” 既折射出城市建設(shè)規(guī)劃的制度問題，也折射出我國當(dāng)下的一些不良政風(fēng)。

尋租空間大滋生建設(shè)領(lǐng)域貪腐浪費

主持人：而近年來一些地方官員以 “經(jīng)營城市” 之名大興土木、行“建設(shè)腐敗”之實，反映了城市建設(shè)中的什么問題？

葉青：“經(jīng)營城市”并沒有錯，關(guān)鍵是公共投資過度，造成的浪費與腐敗。建設(shè)加上使用過程中的維修，為國營建設(shè)單位帶來了盈利的機會，也給決策者、管理者帶來了“上下其手”的機會。有的路、橋，出現(xiàn)了“一年一小修，二年一大修”的局面。最終的結(jié)果就是浪費財物。我稱之為“發(fā)建設(shè)財”。這是由于沒有引進市場機制的結(jié)果。

張明：個人以為，從城市建設(shè)角度講，該問題一是反映了未來我國城市建設(shè)的科學(xué)化、民主化決策機制有待進一步強化完善，這是關(guān)系未來中國發(fā)展的核心問題。由于新一屆黨政核心已提出“城鎮(zhèn)化”仍是未來發(fā)展的中心，因而也是我國未來發(fā)展亟待解決的問題。二是反映了我國城市建設(shè)資金監(jiān)管，仍然面臨嚴峻形勢和任務(wù)，財政監(jiān)督制度及機構(gòu)改革與建設(shè)，遠不能滿足政府資金運用及監(jiān)管的要求。三是我國亟待健全完善并實施城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展或長效評價制度，以避免屆際黨政領(lǐng)導(dǎo)個人偏好，對城市長期可持續(xù)發(fā)展的不良影響。

翟繼光：反映了城市建設(shè)法制和監(jiān)督的缺乏。目前我國的城市建設(shè)缺乏嚴格的法律規(guī)范，上級政府以及本級人大對城市建設(shè)的監(jiān)督也不力，同時我國尚未建立納稅人訴訟制度，納稅人無法對城市建設(shè)進行有效的監(jiān)督，這些因素共同導(dǎo)致了我國城市建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象。

主持人：根據(jù)背景材料，談?wù)勀绾慰创こ探ㄔO(shè)領(lǐng)域貪腐現(xiàn)象？與其他領(lǐng)域相比，建設(shè)領(lǐng)域貪腐、浪費呈現(xiàn)出怎樣的特點？對其造成的損失、危害又作何分析評價？

葉青：由于難以做到有效的監(jiān)管，公共工程的建設(shè)項目，往往存在先天性的浪費。如預(yù)算膨脹，原材料的購買價格過高，建筑隊伍質(zhì)量參差不齊，質(zhì)量控制不嚴等，很容易造成浪費或者腐敗。這個領(lǐng)域腐敗的最大的特點就是“數(shù)額驚人”。一公里的高速公路，最低也要投入3000 萬，順便一點回扣就是一個大數(shù)字。湖南的原公路建設(shè)局局長一個電話就獲得別人的“回報”1000 萬。建設(shè)領(lǐng)域很容易腐敗。所謂“油水多的地方容易滑倒”是也。這種現(xiàn)象的危害主要存在于三個方面，一是工程質(zhì)量很容易由于偷工減料而低下，二是由于工程的利益巨大，很容易不惜代價對管理人員造成很大的腐蝕。三是因工程質(zhì)量、腐敗而影響政府及官員的形象。

張明：根據(jù)背景資料，個人覺得我國工程建設(shè)領(lǐng)域貪腐現(xiàn)象比較普遍，各類反腐案件幾乎都與此有關(guān)。究其原因，一是改革開放后，工程建設(shè)是國家發(fā)展和確保經(jīng)濟增長的主要內(nèi)容，工程建設(shè)量十分巨大。二是建設(shè)資金量極其巨大，貪腐效益極其誘人。三是“長官意志”相對盛行，制度建設(shè)相對滯后或制度執(zhí)行不嚴，業(yè)務(wù)管理不到位，為建設(shè)工程腐敗的設(shè)租、尋租留下相對便利運作條件。

與其他領(lǐng)域相比建設(shè)領(lǐng)域貪腐、浪費主要呈現(xiàn)以下特點： 一是貪腐的資金數(shù)額巨大，貪腐效益極其誘人，因而工程建設(shè)領(lǐng)域難免貪腐頻發(fā)，成為重災(zāi)區(qū)和反腐、防腐的重要領(lǐng)域。二是貪腐行為相對隱秘，因為建設(shè)工程貪腐通常發(fā)生在施工單位已揭標、即將進入施工時，由工程揭標方支付的，只要支付方在工程造價中做好這筆賬，一般很難查出。三是浪費資金數(shù)額巨大，給地方社會、經(jīng)濟發(fā)展造成的影響也更嚴重，也更能引發(fā)社會公眾關(guān)注。如沈陽綠島體育中心投入約8 億元，使用不到10年就被爆破拆除等。

對建設(shè)領(lǐng)域貪腐、浪費造成的損失和危害，不僅社會及廣大民眾都深惡痛絕，而且黨和政府對此也嚴厲打擊。個人以為，這種損失和危害主要表現(xiàn)在物質(zhì)和精神兩方面，既糟蹋社會人力、物力，又敗壞社會風(fēng)氣，給黨和政府執(zhí)政造成不良影響，危及社會穩(wěn)定。在造成社會資源極大浪費同時，影響社會經(jīng)濟的正常發(fā)展速度。早在2000年中科院研究報告就統(tǒng)計出，中國年動土量約381.7 億噸，占全球總量28.1%，遠遠超過國土面積占全球7%和人口占22%的比重；我國人均年動土石方31.8 噸，為全球人均量1.4 倍；這種粗放增長造成的氣象、洪水、泥石流、塌方等七大自然災(zāi)害的經(jīng)濟損失，按1990年不變價算，1990年代年均已超過千億元。經(jīng)驗表明，一個國家發(fā)展和人民富裕并非需要多長時間。如二戰(zhàn)后的西德與日本，都是在一片廢墟和物資奇缺條件下，主要由老幼婦孺經(jīng)約20年，便走上發(fā)展、富裕之路的。網(wǎng)上曾有《中國人為啥富不起來？》的撰文，個人以為，這或許與我國不動產(chǎn)折舊率高有一定關(guān)聯(lián)。人們出國發(fā)現(xiàn)國外許多著名城市，百年老建筑俯拾皆是，人們生活富裕、閑適，一派休養(yǎng)生息景象。而我國從改革開放算起已30 多年，還在大力建設(shè)，其中除人口增長因素外，是否還有其他原因，的確值得思考研究。

肖鵬：工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象一般涉案金額比較大，利益鏈條長、涉及官員層次高和人數(shù)多等特點。其影響了政府執(zhí)政的公信力，又造成了巨額的財政資金浪費，財政資金使用的績效性不高。增加了社會公眾對政府決策行為的抵觸情緒，導(dǎo)致了政府執(zhí)政的難度提升。

翟繼光：工程建設(shè)是我國傳統(tǒng)的腐敗重災(zāi)區(qū)，在這個領(lǐng)域腐敗的官員也最多，有時竟然出現(xiàn)了先后多任官員在短時間內(nèi)“前腐后繼”的現(xiàn)象。工程建設(shè)由于其投資巨大，可以尋租的機會較多，加之我國相關(guān)法律制度不健全和監(jiān)督不力，導(dǎo)致其一直是腐敗常見的領(lǐng)域。與其他領(lǐng)域相比，建設(shè)領(lǐng)域的腐敗和浪費主要有兩個特點： 一是數(shù)額巨大，一般情形下的行賄受賄都是數(shù)萬元的小額腐敗，建設(shè)領(lǐng)域的行賄受賄動輒都是上百萬，很多情況下甚至可以達到上億；二是腐敗的機會多，從一個項目的規(guī)劃、審批、投資建設(shè)，到驗收，再到后期的維修和運營，每一個環(huán)節(jié)都存在尋租的空間，也存在腐敗的機會，同時，一個建設(shè)項目涉及的部門和官員眾多，因此，一個建設(shè)項目可以導(dǎo)致數(shù)位、甚至幾十位官員的腐敗?？梢灾v，建設(shè)領(lǐng)域的腐敗無小案。從建設(shè)領(lǐng)域腐敗的兩個特點可以看出其所造成的危害也是巨大的，一旦有腐敗出現(xiàn)，就是數(shù)額巨大的腐敗，給國家造成巨額經(jīng)濟損失，一旦有腐敗的現(xiàn)象出現(xiàn)，往往就會牽涉到眾多官員。

主持人：如背景材料所言，“三多”——“大拆大建民怨多、圈地蓋樓貓膩多、落馬實權(quán)官員多” 也是工程建設(shè)領(lǐng)域貪腐浪費的顯著特點，根據(jù)材料試分析建設(shè)領(lǐng)域“三多”產(chǎn)生的原因是什么？反映出哪些制度、監(jiān)管、問責(zé)的缺失？

葉青：民怨多，是由于沒有充分的準備就倉促上馬，如果能夠先把還建樓蓋好，讓老百姓有多個選擇，這也是老百姓改善居住條件的一個機會。貓膩多，是由于大拆大建給官員很多“尋租”的機會，也說明相關(guān)的制度漏洞比較多。落馬多，說明各級黨委反腐敗的力度越來越大。由于在各個環(huán)節(jié)都存在漏洞，我們有必要在投資決策、政府采購、建設(shè)監(jiān)管、審計監(jiān)督等方面加強管理。

肖鵬：“三多”產(chǎn)生的原因：地方政府的大拆大建行為一般涉及地方居民的切身利益，招來的民眾抵觸情緒較高；圈地蓋樓等基建項目一般涉及金額大，環(huán)節(jié)多，加之暗箱操作的話，容易發(fā)生腐敗行為；正因為在基建項目存在著巨大的利益空間，使得基建項目成為地方官員不愿意放棄的權(quán)力，在工程招投標等環(huán)節(jié)謀求個人或親屬利益，使得落馬的實權(quán)官員也比較多。

反映了在 “重大工程的集體決策機制、涉及民生的重大工程公眾參與機制、重大工程的公開招投標機制、重大工程的過程監(jiān)督機制、對實權(quán)官員的外部監(jiān)督與問責(zé)機制”方面，還存在著空位。

張明：建設(shè)領(lǐng)域“三多”產(chǎn)生的原因，個人以為主要是制度原因。一是早期的“舊城改造”發(fā)展為當(dāng)下的“大拆大建”，這與現(xiàn)行城市建設(shè)規(guī)劃制度不無關(guān)系，這其中拆除、毀掉了多少具有旅游觀光價值的傳統(tǒng)文化建筑，媒介、網(wǎng)絡(luò)均有報道，但各級政府均對此沉默失語，即使是北京城亦是如此。二是整個拆建過程“長官意志”相對盛行，制度相對滯后或制度執(zhí)行不嚴，業(yè)務(wù)管理不到位，行賄受賄便利可行且收益巨大，成為腐敗頻發(fā)領(lǐng)域。三是反腐制度打擊懲處原因，因為建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題相對突出，實權(quán)官員但凡涉足通常都會產(chǎn)生一定粘連，一旦反腐觸及當(dāng)然就成為這些涉足者的 “仕途終結(jié)地”。

個人以為，建設(shè)領(lǐng)域“三多”問題，反映出建設(shè)項目決策制度、項目執(zhí)行監(jiān)管制度、項目績效問責(zé)制度等的缺失。我國現(xiàn)行建設(shè)項目立項主要由主要領(lǐng)導(dǎo)提出，相關(guān)業(yè)務(wù)部門予以肯定性可行性論證，即所謂“首長工程”或“長官意志”。項目執(zhí)行監(jiān)管制度缺失，主要是制度執(zhí)行不力，“潛規(guī)則”文化氛圍和行為方式，致使腐敗滋生，使制度籠中的權(quán)力演變?yōu)楦瘮≈盎ⅰ?。項目績效問?zé)制度缺失，在我國傳統(tǒng)文化習(xí)俗下，花大家的錢要講效益和責(zé)任，主要是靠高尚的道德自覺和修為來約束的，缺乏相關(guān)制度約束機制。即使在目前各種問責(zé)制逐漸開始建立條件下，如果主要領(lǐng)導(dǎo)未首肯項目需要問責(zé)，又有誰敢對此造次呢！但另一方面，黨和政府對腐敗又是嚴懲不貸的，一旦被確認為腐敗之“虎”，就必然會招致毀滅性打擊。個人以為，這也反映出我國反腐監(jiān)督嚴厲和防腐監(jiān)督薄弱的制度問題。

翟繼光：建設(shè)領(lǐng)域“三多”的原因有兩個：一是官員在建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)限過大，二是監(jiān)督缺乏。這反映出我國在建設(shè)領(lǐng)域的法制建設(shè)相對比較落后，對地方政府進行城市建設(shè)的約束較小，地方黨政一把手在城市建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)限過大，上級政府和本級人大在建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)力比較小。國外，重大的城市建設(shè)項目需要經(jīng)過本級議會審查批準，整個建設(shè)過程都會受到本級議會以及廣大納稅人的嚴格監(jiān)督，納稅人還擁有訴訟權(quán)，可以請求法院監(jiān)督政府的違法建設(shè)行為，項目完成以后，需要由隸屬于議會的獨立審計機關(guān)對該項目進行審計。因此，國外在建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象比較少。這些制度在我國都是缺失的。

遏制建設(shè)腐敗，財政監(jiān)督應(yīng)加力

主持人：把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里對建設(shè)領(lǐng)域更為迫切，十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。就具體到建設(shè)領(lǐng)域而言，應(yīng)如何從制度和管理層面規(guī)范制約相關(guān)官員的權(quán)力？就此談?wù)勀南敕ā?/p>

葉青：具體來說，要在立項、招投標、監(jiān)理、審計這幾個環(huán)節(jié)加以規(guī)范。要杜絕有影響力的干部寫條子，影響工程的決策。包括影響某個工程競標者的中標。從最近一年的反腐敗案件來看，拿人錢財，替人說話，大有人在。這些人拿到了一筆“不義之財”，所造成的浪費可能是幾十倍、數(shù)百倍。從財政監(jiān)督角度來看，要從資金流程入手，關(guān)注每個環(huán)節(jié)的資金流向，保證資金的安全。

張明：十八屆三中全會強調(diào)，加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，個人以為這是中央高層真真切切在保護我國黨政領(lǐng)導(dǎo)人才資源。對于建設(shè)領(lǐng)域如何從制度和管理層面，具體規(guī)范制約相關(guān)官員權(quán)力，個人以為，根本上是健全完善主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約監(jiān)督機制。

一是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力 “參沙子”，如健全完善黨政領(lǐng)導(dǎo)下的科學(xué)、民主決策制，替代單一的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)決策制。具體措施可利用我國已基本健全完善的建設(shè)項目立項論證、審批評價制度，健全完善相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作制度體系。使黨政主要領(lǐng)導(dǎo)參加有關(guān)立項論證及審批評價工作及會議，與相關(guān)專家一樣提出自己的建設(shè)、發(fā)展意見，在保證對整個立項論證和審批評價過程充分領(lǐng)導(dǎo)的同時，“稀釋”主要領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)項目決策權(quán)。這樣做既能一定程度地公開建設(shè)項目的決策依據(jù)及過程，也能有效地避免腐敗發(fā)生。

二是根據(jù)十八屆三中全會精神，依法公開權(quán)力運行流程，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。個人以為，依法公開權(quán)力運行流程，只是一種原則性表述，具體業(yè)務(wù)實施還有待探索。如權(quán)力運行流程依啥法公開？有無相關(guān)立法及規(guī)定？公開到啥程度？是人大、政協(xié)層面？還是參與管理的政府部門范圍？還是相關(guān)商務(wù)營運者和廣大受眾？還是通過網(wǎng)絡(luò)向全社會公開？等等。至于行政監(jiān)察和審計監(jiān)督，都是事后的查詢式監(jiān)督。行政監(jiān)察主要是案件舉報線索式監(jiān)察，審計監(jiān)督主要是資金、費用查賬式監(jiān)督。兩者主要具有反腐作用，防腐作用主要是通過反腐警示產(chǎn)生的，即所謂“莫伸手，伸手必被捉”。

個人以為，在建設(shè)領(lǐng)域從制度和管理上具體規(guī)范制約相關(guān)官員權(quán)力，還應(yīng)加強財政監(jiān)督。因為財政監(jiān)督不但是對建設(shè)資金(腐敗核心要素)運用的監(jiān)督，而且是內(nèi)在建設(shè)資金營運管理業(yè)務(wù)活動的全流程監(jiān)督，是融資金(賬務(wù))監(jiān)督、業(yè)務(wù)流程監(jiān)督、人員監(jiān)督于一體的全程式、綜合性監(jiān)督，在現(xiàn)代國家行政監(jiān)督中具有突出的核心要素監(jiān)督和防腐優(yōu)勢。

需要指出的是，與西方國家在強勢的外部監(jiān)督體制下，仍有作為內(nèi)部監(jiān)督的制度嚴密健全、機構(gòu)格高完備、人員充足的財政監(jiān)督體系相比，我國在外部監(jiān)督流于形式、程序的條件下，還缺乏作為內(nèi)部監(jiān)督主力的相應(yīng)健全、完備、嚴格的財政監(jiān)督。個人以為，這是我國政界、學(xué)界都應(yīng)當(dāng)重視和正視的，也是十八屆三中全會提出來的，如何將權(quán)力關(guān)進制度籠子里的問題。

個人以為，在現(xiàn)制度下，建設(shè)領(lǐng)域主要在決策、執(zhí)行和后評價三方面強化財政監(jiān)督，便可產(chǎn)生有效的防腐(“無法伸手”)作用。決策環(huán)節(jié)，建設(shè)資金是制約項目立項論證的主要因素，財政監(jiān)督借此順勢進入決策過程，并根據(jù)國家及財政相關(guān)規(guī)定開展業(yè)務(wù)，建設(shè)資金運用合規(guī)性監(jiān)督隨之產(chǎn)生。執(zhí)行環(huán)節(jié)，財政監(jiān)督通過政府采購嚴格監(jiān)督招投標執(zhí)行，以保障建設(shè)資金的合規(guī)性和安全性； 大家都知道，如果該環(huán)節(jié)嚴格按相關(guān)制度執(zhí)行，建設(shè)領(lǐng)域腐敗基本可杜絕。后評價環(huán)節(jié)，建設(shè)項目績效評價是建設(shè)項目財政監(jiān)管的重要內(nèi)容，資金使用的績效性監(jiān)督是服務(wù)性政府和新公共管理條件下，現(xiàn)代財政監(jiān)督的重要內(nèi)容。

肖鵬：制度上，建立“重大工程的集體決策機制、涉及民生項目的社會公眾參與機制”。在重大項目的投資決策上，一方面公開決策流程，引入社會公眾參與的聽證機制。在重大項目的招標管理上，公開招投標過程，并將中標結(jié)果及時向全社會公示。在重大項目的過程管理上，強化外部監(jiān)督與監(jiān)管?？傊ㄟ^限制官員手中的權(quán)力、公開招投標過程、暢通舉報機制、加強對工程建設(shè)領(lǐng)域過程監(jiān)督、嚴懲涉案官員和開發(fā)商等措施來完善上述制度建設(shè)。

翟繼光：目前，我國各級、各部門黨政一把手的權(quán)力過大，這是導(dǎo)致腐敗的重要誘因。因此，應(yīng)當(dāng)在事先、事中和事后對一把手的權(quán)力進行制約。在事先，建設(shè)項目不能由一把手一個人說了算，應(yīng)當(dāng)由黨委會、政府常委會議集體決定，在集體表決時應(yīng)當(dāng)采取無記名投票的方式進行，保證每個成員的自由表達權(quán)。在事中，應(yīng)當(dāng)調(diào)動各個方面的力量來監(jiān)督建設(shè)項目的運行，保證其在各個部門和廣大納稅人的監(jiān)督下“陽光運行”。上級政府的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對下級政府的建設(shè)項目承擔(dān)起充分的監(jiān)督職責(zé)，不能任由下級黨政一把手來操縱整個建設(shè)項目。在事后，應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項目的質(zhì)量進行嚴格把關(guān)，對建設(shè)項目的投資進行嚴格審計，盡早發(fā)現(xiàn)腐敗、懲治腐敗，讓腐敗無藏身之地。

主持人：新形勢下，不少地方都在規(guī)劃新的城市發(fā)展藍圖，請您就力促地方發(fā)展規(guī)劃、項目落地的透明化以及效益最大化，遏制政府“三拍”（拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人）項目所造成的盲目重復(fù)建設(shè)和巨額財政浪費等問題以及相關(guān)利益輸送造成的建設(shè)腐敗問題，從政府決策、財政管理、項目跟蹤、問效追責(zé)等層面談?wù)勀慕ㄗh。

葉青：政府決策是一個系統(tǒng)工程，要從當(dāng)?shù)氐男枰c可能的關(guān)系上討論工程的可行性與必要性問題。不要搞 “面子工程”。要舍得把錢投到民生領(lǐng)域。財政部門要參與決策，根據(jù)財政可能提出精準的意見，財政部門要敢于說“不”。不要怕丟烏紗帽。一旦項目立項，開始建設(shè)，財政部門要對項目進行有效的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)問題要及時提出整改意見。如果出現(xiàn)相關(guān)的違反財經(jīng)紀律的問題，財政部門要分清財政內(nèi)部的責(zé)任還是外部責(zé)任，依法依規(guī)對相關(guān)人員做出處理。

肖鵬：在重大項目的投資決策上，實行集體決策，并且公開決策流程和引入社會公眾參與的聽證機制。其次，提升人大代表對決策項目的參與度。第三，提升地方政府規(guī)劃的約束力，地方政府規(guī)劃提交本級人大審議通過后，即成為具有法律效力的文件，必須嚴格執(zhí)行。規(guī)劃中重大投資項目的變更需要經(jīng)過法定的程序。在財政管理上，引入公開招投標機制，并且工程項目資金實行國庫集中支付。在項目跟蹤上，引入全過程管理，吸引人大代表、紀委、監(jiān)察、監(jiān)理等部門人員參與到項目過程管理中來。問效追責(zé)方面，全面實施“重大項目財政支出第三方績效評價制度”，引入“用錢必問效、無效必問責(zé)”的做法，對于績效水平比較低或無績效的項目，要進行問責(zé)。

翟繼光：我們應(yīng)當(dāng)充分借鑒國際上的先進經(jīng)驗，將重大城市建設(shè)項目的審查批準權(quán)交給各級人大，同時應(yīng)當(dāng)提高城市建設(shè)項目的透明度，動員廣大納稅人來監(jiān)督政府的建設(shè)項目，各級人大設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)專門負責(zé)對納稅人的舉報進行跟蹤調(diào)查，項目建設(shè)過程中的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)由人大、審計、紀檢、監(jiān)察等多部門組成的委員會進行監(jiān)督。

張明：一是以黨政領(lǐng)導(dǎo)下的科學(xué)、民主決策制替代單一的黨政領(lǐng)導(dǎo)決策制，如我前述，利用我國已基本健全完善的建設(shè)項目立項論證、審批評價制度體系，健全完善相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作制度體系； 相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)參加有關(guān)立項論證及審批評價工作及會議，與相關(guān)專家一樣提出自己的建設(shè)、發(fā)展意見，以保證對整個立項論證和審批評價過程的充分領(lǐng)導(dǎo)。同時廣泛征求社會各界、相關(guān)團體、相關(guān)部門意見，在充分人員、充分信息和充分參與的基礎(chǔ)上，進行論證決策，以建立并實現(xiàn)公開、透明和科學(xué)民主的城市建設(shè)論證、決策機制。避免黨政領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策、“走形式”規(guī)劃的決策方式，以及大樓幾年就拆掉、道路頻繁搞改造，一些公共項目總是“短命”等問題。

二是將財政監(jiān)督建設(shè)提高到我國黨政反腐機制下的防腐監(jiān)督層面來認識，在建設(shè)項目資金管理環(huán)節(jié)加強財政監(jiān)督，以防止“建設(shè)腐敗”產(chǎn)生。在我國以黨政監(jiān)督反腐為核心的特色內(nèi)部監(jiān)督體制下，財政監(jiān)督具有突出的內(nèi)在于投資建設(shè)資金管理全流程并參與業(yè)務(wù)監(jiān)管的優(yōu)勢和防腐作用，加上財政部駐各地監(jiān)察專員辦的縱向垂直監(jiān)管和各級地方財政監(jiān)督的橫向平行監(jiān)管作用，各種資金來源的政府投資或土地經(jīng)營項目，納入相應(yīng)財政監(jiān)督不僅有比較充分的制度可行性，而且還有比較完備的業(yè)務(wù)工作機制保障?！?/p>