專(zhuān)家熱議“年終突擊花錢(qián)”

●本刊編輯部

所謂“年終突擊花錢(qián)”，是指政府部門(mén)在歲末一段較集中的時(shí)間內(nèi)，把預(yù)算內(nèi)的錢(qián)集中花出去。年終突擊花錢(qián)，究其根本原因是預(yù)算制度不合理。在剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)上，“透明預(yù)算、提高效率，改進(jìn)預(yù)算管理制度” 被寫(xiě)進(jìn)了會(huì)議公報(bào)。新出臺(tái)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》明確規(guī)定：“建立預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，完善預(yù)算執(zhí)行管理辦法，建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率，防止年終突擊花錢(qián)等現(xiàn)象發(fā)生。”新的政策規(guī)定為整治年終突擊花錢(qián)提供了指引。

從財(cái)政專(zhuān)業(yè)角度，如何正確認(rèn)識(shí)年終突擊花錢(qián)現(xiàn)象？年終突擊花錢(qián)究竟是否合理？財(cái)政專(zhuān)家學(xué)者們對(duì)此提出了自己的觀點(diǎn)和建議。本刊集中摘錄幾位專(zhuān)家觀點(diǎn)，與讀者共享。

全國(guó)人大常委、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員吳曉靈：

現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)政府財(cái)政征收和支出都缺乏實(shí)質(zhì)性的制衡和約束。現(xiàn)行差額預(yù)算制度只硬化了赤字預(yù)算，但收入和支出的預(yù)算彈性較大。由于預(yù)算收入主要來(lái)源于稅收，目前實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管方面放松要求；而經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻時(shí)，稅收機(jī)關(guān)會(huì)為完成收入計(jì)劃而加大征收力度，這會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生順周期作用，也不符合依法征稅的要求。而當(dāng)收入超計(jì)劃時(shí)，又會(huì)造成年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象。為嚴(yán)肅預(yù)算、真正做到無(wú)預(yù)算不支出和以豐補(bǔ)歉調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)實(shí)行重支出的預(yù)算制度，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行債務(wù)上限管理，讓赤字有調(diào)整余地，讓政府稅收能客觀反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。

此外，目前我國(guó)只編制年度預(yù)算，不利于政府長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、科學(xué)配置和統(tǒng)籌調(diào)整財(cái)政資源與收支政策。國(guó)際上很多國(guó)家在編制年度預(yù)算的同時(shí)編制3—5年中期滾動(dòng)預(yù)算，以使政府統(tǒng)籌規(guī)劃中長(zhǎng)期財(cái)力，提高政府預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性、可控性。

——摘自《財(cái)稅改革是非常重要的改革領(lǐng)域》（來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)）

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康：

每年到年底的時(shí)候，媒體、各界都在談突擊花錢(qián)的問(wèn)題，這個(gè)事情要從根本上說(shuō)，治本之策是要把現(xiàn)代意義的預(yù)算真正健全完善起來(lái)，所謂現(xiàn)代意義的預(yù)算是直接呼應(yīng)著三中全會(huì)文件里提到的現(xiàn)代國(guó)家治理，財(cái)政是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱，它的運(yùn)行載體應(yīng)該是帶有完整透明、事前能夠通過(guò)科學(xué)決策形成很好的收支安排和合理結(jié)構(gòu)，再經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)人大審批后形成有法律效力的文件，并得到嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算。這種預(yù)算具有比較高的合理性，一定要體現(xiàn)在整個(gè)收支安排的內(nèi)在關(guān)系上?，F(xiàn)在碰到的所謂突擊花錢(qián)的問(wèn)題，實(shí)際上是在預(yù)算框架之內(nèi)執(zhí)行出來(lái)之后，某些單位彈性過(guò)大，它希望在這個(gè)年度之內(nèi)把預(yù)算里給他安排的資金花完，這樣不影響下一個(gè)年度再在預(yù)算里爭(zhēng)取資金支持的相對(duì)地位。如果這次不把錢(qián)花完，下次很可能會(huì)碰到調(diào)基數(shù)把基數(shù)往下調(diào)的情況，這種情況我認(rèn)為在我們國(guó)家確實(shí)存在。

在社會(huì)上的評(píng)論里，有些認(rèn)識(shí)是存在誤區(qū)的，不是說(shuō)最后一個(gè)月、兩個(gè)月支出所形成的比例顯得比較高就意味著都是突擊花錢(qián)的問(wèn)題，這里存在著支出進(jìn)度和我們預(yù)算所謂的收付實(shí)現(xiàn)制不能夠均勻地表現(xiàn)為每個(gè)月份都大體上支出一樣資金規(guī)模(的現(xiàn)象)。按我們現(xiàn)在這樣一套技術(shù)處理，本來(lái)就存在著到了最后一個(gè)月的一段時(shí)間，所有的收付實(shí)現(xiàn)制的支出因素一起在賬上反映，這就夸大了媒體所評(píng)價(jià)的年底突擊花錢(qián)的實(shí)際規(guī)模。

——摘自《完善預(yù)算解決年底突擊花錢(qián)》（來(lái)源：新浪財(cái)經(jīng)）

北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文：

雖然財(cái)政年底“突擊花錢(qián)”不一定完全不合理，但也容易蘊(yùn)藏濫采購(gòu)、濫支出、突擊消費(fèi)，甚至權(quán)錢(qián)交易等問(wèn)題，需要引起重視。解決財(cái)政年底“突擊花錢(qián)”這個(gè)社會(huì)觀感不佳的問(wèn)題，可以考慮將財(cái)政年度撥款制度逐步改為半年、季度撥款制，甚至最終細(xì)化為按月制定預(yù)算并撥款。這樣，年底“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象將逐步減輕，財(cái)政撥款也會(huì)更加細(xì)化、更加合理。有關(guān)部門(mén)也可以考慮設(shè)定部分前提條件的基礎(chǔ)上，逐步允許年底預(yù)算撥款未用完者，相關(guān)款項(xiàng)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度使用，并相應(yīng)減少下一年度的財(cái)政撥款。但相關(guān)政策的調(diào)整，都應(yīng)建立在人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審議和監(jiān)督的基礎(chǔ)上。

——摘自《政府年終突擊花錢(qián)遭質(zhì)疑 專(zhuān)家稱(chēng)與預(yù)算編制有關(guān)》（來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)）

瑞穗證劵亞洲公司董事總經(jīng)理、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光：

地方政府年底突擊花錢(qián)廣受詬病?；乜匆酝呢?cái)政收支數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，1995—2012年，每年11月中國(guó)財(cái)政大多保持盈余抑或小筆赤字，近三年，前11月財(cái)政累計(jì)盈余分別為5148 億元、8353 億元和4008 億元，而進(jìn)入12月，財(cái)政支出大幅增加，導(dǎo)致最終全年都出現(xiàn)財(cái)政赤字，分別達(dá)到10000 億元、8500 億元和8699 億元，這說(shuō)明大部分赤字與年底突擊花錢(qián)密切相關(guān)。

年底突擊花錢(qián)、公款消費(fèi)、民生投入相對(duì)較低等事實(shí)折射了當(dāng)前預(yù)算制度不合理、預(yù)算執(zhí)行管理不到位的問(wèn)題。從這個(gè)角度而言，強(qiáng)化預(yù)算約束，不僅是財(cái)稅改革的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的方式，有助于降低突擊花錢(qián)帶來(lái)的浪費(fèi)與規(guī)范官員行為，控制和降低政府的運(yùn)行成本，增加公共服務(wù)與民生支出，確保財(cái)政支出“取之于民、用之于民”。

——摘自《財(cái)稅改革是全面深化改革的重中之重》（來(lái)源：中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇）

山東省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員劉德軍：

由于預(yù)算不完整、不科學(xué)，地方政府有大量包括賣(mài)地收入在內(nèi)的非稅收入，年底相比年初懸殊的增幅帶來(lái)的超收收入，還有每年發(fā)行的地方債和地方政府融資平臺(tái)所籌資金等都未列入財(cái)政預(yù)算，使得決策者容易產(chǎn)生投資沖動(dòng)，出現(xiàn)了年底突擊花錢(qián)以及豪華辦公樓等各種形象工程、政績(jī)工程等現(xiàn)象，并滋長(zhǎng)了“跑部錢(qián)進(jìn)”、權(quán)力尋租的歪風(fēng)，誘發(fā)了各種腐敗現(xiàn)象。

財(cái)政預(yù)算管理多年來(lái)一直處于一種 “軟預(yù)算約束” 狀態(tài)中，面對(duì)公共資源的有限性和公共需求的無(wú)限性這一矛盾，不斷增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力顯得尤為迫切,而且意義重大。只有建立公開(kāi)、透明、規(guī)范和完整的預(yù)算制度，把政府所有收入和支出都納入預(yù)算，逐步做到所有政府開(kāi)支都要事先編制預(yù)算，筑牢預(yù)算硬約束的防線，才能約束行政部門(mén)在沒(méi)有授權(quán)的前提下，不能輕易從老百姓手中拿走錢(qián)財(cái)；也不能實(shí)施任何開(kāi)支，從根本上遏制政府大手大腳花錢(qián)的沖動(dòng)；也才能避免“豆腐預(yù)算”、“領(lǐng)導(dǎo)簽字”等現(xiàn)象的發(fā)生。

——摘自《預(yù)算管理：從軟約束到硬約束》（來(lái)源：大眾日?qǐng)?bào)）

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李燕：

每年4個(gè)季度的預(yù)算支出進(jìn)度比例并不平均，從歷年預(yù)算執(zhí)行的情況看，支出進(jìn)度均呈“前低后高”走勢(shì)，一季度各月支出進(jìn)度都較低，二三季度逐步回升，四季度則進(jìn)一步加快。年終“突擊花錢(qián)” 現(xiàn)象的出現(xiàn)有很多主客觀原因，與我國(guó)預(yù)算編制、執(zhí)行都有關(guān)系。

預(yù)算編制過(guò)程實(shí)質(zhì)是處理財(cái)政部門(mén)與各收支部門(mén)之間的預(yù)算資金的分配，其結(jié)果必然會(huì)涉及各方利益關(guān)系，預(yù)算的編制過(guò)程實(shí)際上也是各方利益訴求的表達(dá)和協(xié)調(diào)過(guò)程。但由于目前中國(guó)的預(yù)算編制不夠精細(xì)，而人大審議預(yù)算的時(shí)間又比較短，對(duì)于每筆財(cái)政支出的合理性和可行性很難嚴(yán)格把關(guān)，這就使得各級(jí)政府部門(mén)在預(yù)算編制的階段往往傾向于多報(bào)。

緩解年終突擊亂花錢(qián)，并不是一件在制度安排上無(wú)法解決的事情，可以積極轉(zhuǎn)變預(yù)算支出的管理方式，加強(qiáng)政府各部門(mén)執(zhí)行預(yù)算的協(xié)調(diào)性。比如完善細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制的改革，部門(mén)預(yù)算從基層預(yù)算單位編起，編制盡量詳細(xì)，這種制度設(shè)計(jì)可以解決上級(jí)代編下級(jí)預(yù)算以及層層留預(yù)留資金等實(shí)際問(wèn)題。■

——摘自《政府年終突擊花錢(qián)遭質(zhì)疑 專(zhuān)家稱(chēng)與預(yù)算編制有關(guān)》（來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)）