三維解讀“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”

陳建華 林 勇 鄧文碩

在公共財(cái)政領(lǐng)域，“預(yù)算赤字”以及“赤字預(yù)算”是公共財(cái)政范疇中的重要概念，財(cái)政人乃至社會(huì)群眾也經(jīng)常接觸到這兩個(gè)看似相同，實(shí)則差別極大，從而極其容易混淆的專業(yè)術(shù)語(yǔ)。目前學(xué)界，尚無(wú)對(duì)兩者進(jìn)行清楚界定的相關(guān)文獻(xiàn)，認(rèn)識(shí)仍存模糊。如黨的十八大進(jìn)一步提到，要加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，未必都會(huì)看到其中與“預(yù)算赤字”之間的邏輯聯(lián)系。任由概念模糊的后果，往往會(huì)給立法機(jī)關(guān)維護(hù)納稅人應(yīng)有知情權(quán)、參與權(quán)等法定權(quán)益造成一定障礙，也不利于公款使用者及其相關(guān)者落實(shí)財(cái)政支出“合規(guī)性”與“績(jī)效”目標(biāo)?？傊瑹o(wú)論是對(duì)于蕓蕓眾生維護(hù)基本權(quán)益、經(jīng)濟(jì)學(xué)者進(jìn)行深入研究，還是政策制定者有效調(diào)控管理，都很有必要對(duì)兩者進(jìn)行合理解析。

一、“赤字”視域下的“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”

（一）赤字的定義

赤字（Deficit）大致有兩層意思：第一，紅色的字。《梁書?武帝紀(jì)上》：“三正迭改，五運(yùn)相遷，綠文赤字，徵《河》表《洛》?！?清)蒲松齡在《聊齋志異·赤字》中云：“順治乙未冬夜，天上赤字如火。其文云：‘白苕代靖否復(fù)議朝冶馳?！钡诙?，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中支出多于收入的差額，這種差額在進(jìn)行會(huì)計(jì)處理時(shí)紅字書寫，故謂“赤字”。這里的赤字是與盈余（Surplus）相對(duì)的。

本文赤字是指其第二層意思。赤字的出現(xiàn)又分兩種情況。一種情況是政府有意安排形成的 “赤字預(yù)算”（Deficit Budgeting）或“赤字財(cái)政”。赤字預(yù)算本質(zhì)上就是財(cái)政主導(dǎo)的赤字財(cái)政政策，其通常被視為擴(kuò)張性財(cái)政政策標(biāo)志。另一種情況，預(yù)算并沒(méi)有設(shè)計(jì)赤字，但在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中由于種種原因產(chǎn)生了 “預(yù)算赤字”（Budget Deficit）或“財(cái)政赤字”。預(yù)算赤字可以簡(jiǎn)單地定義為政府的總支出減去總收入得到的差額。

（二）“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”間辯證關(guān)系

可以認(rèn)為，“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”之間的關(guān)系準(zhǔn)確定位于“實(shí)質(zhì)各異，形式相連”。本質(zhì)上，兩者反映了政府完全不同的財(cái)政政策，迥異的理財(cái)思路，預(yù)算赤字并不能確定政府是否實(shí)施了赤字預(yù)算。形式或結(jié)果的表現(xiàn)上是一致的，都存在赤字，一般來(lái)說(shuō)，赤字預(yù)算的結(jié)果是預(yù)算赤字。換言之，根據(jù)一定時(shí)段的財(cái)政形勢(shì)，往往能預(yù)測(cè)政府赤字預(yù)算的結(jié)果；預(yù)算赤字則無(wú)法確定政府的財(cái)政行為。

至于與產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)系方面，作為財(cái)政宏觀范疇的“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”分別體現(xiàn)出微妙的邏輯聯(lián)系，可以表述為，“整體涵括，先后相連”。我們知道，產(chǎn)業(yè)政策就是經(jīng)濟(jì)政策中最重要的一種類型。普通認(rèn)同，一個(gè)國(guó)家要想在經(jīng)濟(jì)政策上有所作為，首先必須在產(chǎn)業(yè)政策上有所作為。與應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的總量（宏觀）政策相比，旨在處理結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的產(chǎn)業(yè)政策雖然不那么引人注目，但對(duì)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)性影響絲毫也不亞于總量政策。基于“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”間固有辨證關(guān)系以及產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)政策中的特殊地位（如無(wú)論緊縮還是擴(kuò)張類型的經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策中無(wú)不包括產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施），可以推知，產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)然也內(nèi)嵌于“赤字預(yù)算”當(dāng)中，隨著產(chǎn)業(yè)政策作用的發(fā)揮以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，不排除產(chǎn)生“預(yù)算赤字”的結(jié)果。

二、以“平衡”為參照的“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”

平衡預(yù)算（Balance Budget）指特定時(shí)期內(nèi)政府的預(yù)算總收入與預(yù)算總支出相等。與之相對(duì)應(yīng)的概念是赤字預(yù)算或盈余預(yù)算（Surplus Budget）。前者指特定時(shí)期內(nèi)總的預(yù)算支出大于預(yù)算收入，后者指特定時(shí)期內(nèi)總的預(yù)算支出小于預(yù)算收入?！疤囟〞r(shí)期”可以指某個(gè)財(cái)政年度，也可以指包含若干個(gè)財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)周期。與此相對(duì)應(yīng)，平衡預(yù)算區(qū)分為“年度平衡”與“周期平衡”兩類模式。

（一）“赤字預(yù)算”傾向于超越年度平衡

狹義上，平衡預(yù)算僅指嚴(yán)格意義上的年度平衡。一般認(rèn)為，年度平衡對(duì)于復(fù)雜的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)已經(jīng)不合乎需要，因?yàn)樗拐罢{(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)”的功能變得不再可行。換言之，對(duì)于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，“赤字預(yù)算”似乎更顯合適或是更具意義，并在實(shí)踐中得到了更多實(shí)施。

盡管如此，在歷史上影響深遠(yuǎn)的年度平衡預(yù)算原則在現(xiàn)代社會(huì)仍有其積極意義。與周期平衡不同，年度平衡對(duì)政府開支施加了更嚴(yán)格的限制，這有助于減少浪費(fèi)性支出行為和腐敗，也有助于降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和其他財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。以亞當(dāng)?斯密為代表的近代古典財(cái)政學(xué)家強(qiáng)調(diào)遵循年度平衡的謹(jǐn)慎財(cái)政原則。據(jù)此,除了非常特殊的原因,例如戰(zhàn)爭(zhēng)和自然災(zāi)害，政府在財(cái)政年度內(nèi)的支出不應(yīng)超過(guò)其收入，這就排除了正常情形下政府舉借公債的必要性。即使出現(xiàn)需要舉借公債的特殊情形，公債也需要受到嚴(yán)格限制和管理，包括事先制定一份切實(shí)可行的償債計(jì)劃，以免在債務(wù)到期時(shí)無(wú)法及時(shí)和足額償付。

（二）周期平衡往往伴隨“預(yù)算赤字”

與年度平衡不同，周期平衡的預(yù)算容許在某個(gè)財(cái)政年度內(nèi)出現(xiàn)赤字或者盈余，但整個(gè)周期內(nèi)的財(cái)政盈余能夠彌補(bǔ)財(cái)政赤字。典型的經(jīng)濟(jì)周期包括衰退和高漲兩個(gè)主要階段。周期平衡預(yù)算要求政府在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期增加支出以擴(kuò)張社會(huì)總需求，以拉動(dòng)增長(zhǎng)、降低失業(yè)率和為易受衰退影響的人群提供基本的社會(huì)保障；另一方面，經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致政府收入減少。這樣一來(lái)，政府預(yù)算難免出現(xiàn)赤字，需要舉借債務(wù)予以彌補(bǔ)。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入復(fù)蘇和高漲階段時(shí)，政府收入增加，就業(yè)率上升；另一方面，通貨膨脹壓力逐漸增大。在這種情況下，周期平衡理論要求通過(guò)壓縮政府開支來(lái)抑制社會(huì)總需求，由此形成財(cái)政盈余。當(dāng)高漲階段的財(cái)政盈余足以彌補(bǔ)衰退階段的財(cái)政赤字時(shí)，政府預(yù)算即在包含衰退與高漲階段的一個(gè)完整經(jīng)濟(jì)周期中達(dá)到平衡。

三、通過(guò) “財(cái)政”透視“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”

（一）“赤字預(yù)算”就是赤字財(cái)政

據(jù)前面分析，赤字預(yù)算屬于第一種情況，主要理解為赤字財(cái)政政策，屬主動(dòng)推動(dòng)和設(shè)計(jì)的赤字財(cái)政（Deficit Financing）。赤字財(cái)政指國(guó)家制定赤字財(cái)政政策，實(shí)行赤字財(cái)政計(jì)劃。在制定國(guó)家預(yù)算時(shí)，國(guó)家有意將當(dāng)年預(yù)算支出安排得大于當(dāng)年預(yù)算收入，不足的預(yù)算資金，依靠發(fā)行國(guó)債、向銀行透支、發(fā)行財(cái)政性貨幣的辦法來(lái)應(yīng)付。事實(shí)上，赤字預(yù)算是資本主義國(guó)家經(jīng)常使用的一種財(cái)政政策。

1. 赤字預(yù)算是政府主導(dǎo)的財(cái)政政策行為

赤字財(cái)政理論與政策出現(xiàn)于1929～1933年間世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，其中，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·梅納德·凱恩斯（John Maynard Keynes,1883～1946）和美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾文·漢森(Alvin H.Hansen,1887～1975)的理論最具代表性。他們認(rèn)為，財(cái)政收支平衡不是國(guó)家理財(cái)?shù)脑瓌t，負(fù)債多少也不是衡量一國(guó)財(cái)政穩(wěn)定的尺度。資本主義經(jīng)濟(jì)之所以陷入了長(zhǎng)期蕭條和危機(jī)，原因在于有效需求不足。國(guó)家為了促進(jìn)就業(yè)和消除危機(jī)，應(yīng)該積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)，采用擴(kuò)大國(guó)家預(yù)算支出的方式，舉辦公共工程，增加政府投資，增加軍事訂貨，支付出口補(bǔ)貼等。國(guó)家在實(shí)行這些政策中難免會(huì)出現(xiàn)赤字，但可以刺激社會(huì)總需求，增加就業(yè)，從而增加國(guó)民收入，緩解或消除經(jīng)濟(jì)危機(jī)。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方許多國(guó)家使用了這種政策。但是，赤字財(cái)政未能真正消除危機(jī)，反而又引起不斷的通貨膨脹。20世紀(jì)70年代以后，就業(yè)不足、經(jīng)濟(jì)停滯和通貨膨脹同時(shí)出現(xiàn)，形成“滯漲”，成為資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的嚴(yán)重問(wèn)題。

2. 赤字預(yù)算并非治本“良藥”

赤字財(cái)政政策是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低谷期使用的一項(xiàng)短期政策，其有積極的一面，也有消極的一面。在短期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)若處于非充分就業(yè)狀態(tài)，社會(huì)的閑散資源并未充分利用時(shí)，赤字財(cái)政可擴(kuò)大總需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，刺激經(jīng)濟(jì)回升。實(shí)際上赤字財(cái)政是國(guó)家為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等目標(biāo)，依靠國(guó)家堅(jiān)實(shí)和穩(wěn)定的國(guó)家信用調(diào)整和干預(yù)經(jīng)濟(jì)，是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮作用的一個(gè)表現(xiàn)。但是，赤字財(cái)政在一定階段產(chǎn)生積極影響，并不能確保其是包治百病的良藥。赤字財(cái)政可能增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致巨額預(yù)算赤字，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政危機(jī)。最后，赤字財(cái)政政策孕育著通貨膨脹的種子，可能誘發(fā)通貨膨脹。

從長(zhǎng)期來(lái)看，赤字財(cái)政是今天花明天的錢，這一代人花下一代人的錢。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，儲(chǔ)蓄由私人儲(chǔ)蓄和政府儲(chǔ)蓄（財(cái)政盈余）組成。財(cái)政赤字是負(fù)儲(chǔ)蓄，會(huì)減少儲(chǔ)蓄。長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要依靠投資，投資來(lái)自儲(chǔ)蓄。今天的赤字支出減少了明天的儲(chǔ)蓄，從而不利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。美國(guó)的赤字財(cái)政政策本是應(yīng)對(duì)大危機(jī)的短期政策，但政府卻不自覺的使之長(zhǎng)期化，給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了嚴(yán)重的危害，足以作為中國(guó)的前車之鑒。還應(yīng)該注意的是，赤字籌資的錢一定要用于有利于長(zhǎng)期增長(zhǎng)的項(xiàng)目。

（二）“預(yù)算赤字”與財(cái)政赤字不等同

1. 兩者實(shí)踐中常常不等同

當(dāng)政府全部財(cái)政收入和支出都在年度預(yù)算報(bào)告中披露時(shí),“預(yù)算赤字”與“財(cái)政赤字”（Finance Deficit）的口徑完全相同。但在實(shí)踐中，許多國(guó)家的某些財(cái)政收入和支出并不全部反映在立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)通過(guò)的年度預(yù)算報(bào)告中，或者某些項(xiàng)目只列示“凈值”（收支相抵后的差額）而不是總值，在這種情況下，預(yù)算赤字只是展現(xiàn)政府財(cái)政赤字全景圖中的部分圖景。按照國(guó)際慣例，在計(jì)算預(yù)算赤字時(shí)，除了包含一般預(yù)算的赤字外，還應(yīng)將社會(huì)保障收支、政府基金收支以及國(guó)有企業(yè)的收支凈額包括在內(nèi)。有關(guān)財(cái)政政策的宏觀經(jīng)濟(jì)影響的分析以及對(duì)政府財(cái)政狀況的全面衡量，也需要以全面的預(yù)算赤字概念為基礎(chǔ)。

2. 同口徑無(wú)需“情真意切”

黨的十八大進(jìn)一步提出：“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。”本文認(rèn)為，其意在強(qiáng)調(diào)、追求預(yù)算全面性，并以此作為預(yù)算管理改進(jìn)的重要切入點(diǎn)。那么是否需要實(shí)現(xiàn)真正意義上的預(yù)算全面性，從而達(dá)到“預(yù)算赤字”與“財(cái)政赤字”的口徑完全相同呢？事實(shí)上，采用全面的預(yù)算赤字概念也有其局限性,當(dāng)預(yù)算收入和支出中包含政府債務(wù)時(shí)尤其如此。如果以前債務(wù)本息在某個(gè)預(yù)算年度進(jìn)入償債高峰而使預(yù)算赤字看來(lái)起很大，這通常并非表明政府實(shí)施了大規(guī)模的擴(kuò)張性財(cái)政政策。類似地，假設(shè)政府為實(shí)現(xiàn)比如8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率目標(biāo)和失業(yè)率低于3%的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)需要5,000億元的預(yù)算赤字，當(dāng)其中包含比如2,000億元的債務(wù)本金償付時(shí)，這一口徑的預(yù)算赤字總量對(duì)于上述目標(biāo)而言很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

由此可知，為確保宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，政府和立法機(jī)關(guān)都需要對(duì)預(yù)算赤字（或盈余）作出嚴(yán)格的分析性定義：預(yù)算赤字概念中應(yīng)剔除政府債務(wù)，即支出中不包括債務(wù)本金的償付，并且收入中不包含本年和以往結(jié)余的銀行存款與現(xiàn)金。這一計(jì)算口徑的預(yù)算赤字稱為“基本赤字”，其大小恰好等于政府融資凈額（借款減去還款）。原則上，赤字通過(guò)債務(wù)（凈融資）來(lái)彌補(bǔ)，1,000億元的預(yù)算赤字對(duì)應(yīng)有1,000億元的凈融資（借款）需求。只有當(dāng)預(yù)算赤字定義為“基本赤字”而不是全口徑赤字時(shí)，赤字才能真正反映政府的凈融資需求。這正是將預(yù)算赤字的分析性定義嚴(yán)格界定為基本赤字的優(yōu)點(diǎn)。只是將預(yù)算赤字（或盈余）簡(jiǎn)單地定義為“總收入與總支出的差額”，而不與政府凈借款需求相對(duì)應(yīng)，并不是政府財(cái)政政策取向和政府財(cái)政狀況的良好指示器。為了將政府預(yù)算活動(dòng)置于宏觀經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)之下，政府與立法機(jī)關(guān)在預(yù)算過(guò)程的各個(gè)階段都保持對(duì)預(yù)算赤字或盈余的清楚了解十分重要，這進(jìn)一步要求在預(yù)算法案和預(yù)算分析中清楚地定義主要的財(cái)政收支概念，區(qū)分什么是真正的“收入”（資產(chǎn)銷售收入應(yīng)單獨(dú)列示）、“財(cái)政撥款”、“借款”和“債務(wù)本金的償付”。

[1]崇諸恩平. 淺析財(cái)政赤字原因及辦法. 搜狐圈子[J/OL].http://q.sohu.com/forum/6/topic/48828893，2010-06-03.

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