改革以來我國歷次政府機構(gòu)改革回顧

□ 本刊編輯部

改革開放以來，我國先后進(jìn)行了六次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革，中國的政府機構(gòu)與編制設(shè)置狀況以及政府過程本身都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。中國政府機構(gòu)改革是一個艱難而復(fù)雜的過程,是一個伴隨著挑戰(zhàn)而不斷前進(jìn)的過程。中國政府在30多年中進(jìn)行了6次大的政府機構(gòu)改革,大致每隔5年進(jìn)行一次。

一、1982年政府機構(gòu)改革—提高政府工作效率，實行干部年輕化

（一）背景

黨的十一屆三中全會以后，中國進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，開始了經(jīng)濟(jì)體制改革，對外開放。然而，1981年，國務(wù)院的工作部門有100個，達(dá)到建國以來的最高峰。臃腫的管理機構(gòu)已不能適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，亟待改革。

（二）目標(biāo)與方向

1982年政府機構(gòu)改革的主要目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)體制問題,即干部年輕化問題。改革的要點：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；二是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。這次機構(gòu)改革主要是提高政府工作效率,實行干部年輕化。

（三）主要內(nèi)容

1982年3月8日，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革問題的決議。這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人；省、自治區(qū)政府工作部門從50～60個減為30～40個；直轄市政府機構(gòu)稍多于省政府工作部門；城市政府機構(gòu)從50～60個減為45個左右；行署辦事機構(gòu)從40個左右減為30個左右，縣政府部門從40多個減為25個左右；在人員編制方面，國務(wù)院各部門從原來的5.1萬人減為3萬人；省、自治區(qū)、直轄市黨政機關(guān)人員從18萬人減為12萬余人。市縣機關(guān)工作人員約減20%；地區(qū)機關(guān)精簡幅度更大一些。改革之后，國務(wù)院各部委正副職是一正二副或者一正四副，領(lǐng)導(dǎo)班子平均年齡也有所下降，部委平均年齡由64歲降到60歲，局級平均年齡由58歲降到54歲。

二、1988年的政府機構(gòu)改革—從提出轉(zhuǎn)變職能到開創(chuàng)“三定”局面

（一）背景

這次機構(gòu)改革醞釀時間比較長。1984年10月,黨的十二屆三中全會通過了 《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》,實際上己經(jīng)提出了機構(gòu)改革的要語,即按照為人民服務(wù)和精簡統(tǒng)一的原則，改革組織機構(gòu),改造機關(guān)作風(fēng),掃除機構(gòu)重疊、人浮于事、職責(zé)不明|互相扯皮的官僚主義積弊。1986年前后,鄧小平多次論述經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的辯證關(guān)系,從政治體制改革的高度再次強調(diào)機構(gòu)改革。

（二）目標(biāo)與方向

本次機構(gòu)改革主要目標(biāo)是大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。

（三）主要內(nèi)容

1988年4月9日，七屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，啟動了新一輪的機構(gòu)改革。通過改革，國務(wù)院部委由原有的45個減為41個；直屬機構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機構(gòu)從75個減到44個，部委內(nèi)司局機構(gòu)減少20%。在國務(wù)院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人，增減相抵，機構(gòu)改革后的國務(wù)院人員編制比原來減少了9700多人。但是，由于經(jīng)濟(jì)過熱，這次精簡的機構(gòu)很快又膨脹起來了。

三、1993年的政府機構(gòu)改革——從行政體制改革到政企分開

（一）背景

1992年10月,黨的十四大明確提出了我國要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo),使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用 “建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,涉及到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的許多領(lǐng)域,需要有一系列相應(yīng)的體制改革和政策調(diào)整”。加快政府職能轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步理順關(guān)系,實行精兵簡政,就是適應(yīng)這一需要相應(yīng)地對政府機構(gòu)進(jìn)行改革。

（二）目標(biāo)與方向

這次改革的目標(biāo)與方向是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則,轉(zhuǎn)變職能,政企分開,理順關(guān)系,精兵簡政,提高效率,重點是轉(zhuǎn)變職能。

（三）主要內(nèi)容

1993年3月22日，第八屆全國人大一次會議審議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。方案實施后，國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從原有的86個減少到共59個，人員減少20%。1993年4月，國務(wù)院決定將國務(wù)院的直屬機構(gòu)由19個調(diào)整為13個，辦事機構(gòu)由9個調(diào)整為5個。國務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個。此外，國務(wù)院還設(shè)置了國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與國務(wù)院新聞辦公室。

四、1998年的政府機構(gòu)改革—從建設(shè)中國特色行政管理體制到大刀闊斧改革

（一）背景

隨著我國在市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上全面推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，隨著我國社會生活的豐富化、多元化，我國舊的政府管理模式與新的市場經(jīng)濟(jì)、新的社會生活之間的深層次的矛盾已經(jīng)浮現(xiàn)并日趨尖銳化。在此意義上可以認(rèn)為，政府全面行政改革已經(jīng)成為下一個世紀(jì)初期我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最大保證。

（二）目標(biāo)與方向

本次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。

（三）主要內(nèi)容

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》。本次改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，共10個：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會。

根據(jù)改革方案，國務(wù)院不再保留的有15個部、委。包括：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、國內(nèi)貿(mào)易部、郵電部、勞動部、廣播電影電視部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、國家體育運動委員會、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會（為了加強國務(wù)院對經(jīng)濟(jì)體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會改為國務(wù)院高層次的議事機構(gòu)，總理兼主任，有關(guān)部長任成員，不再列入國務(wù)院組成部門序列）。新組建的有4個部、委：國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、勞動和社會保障部、國土資源部。更名的有3個部、委：國家計劃委員會更名為國家發(fā)展計劃委員會；科學(xué)技術(shù)委員會更名為科學(xué)技術(shù)部；國家教育委員會更名為教育部。保留的有22個部、委、行、署：外交部、國防部、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、民族事務(wù)委員會、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、人事部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、文化部、衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、中國人民銀行、審計署。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個。包括國家政務(wù)部門12個：外交部、國防部、文化部、衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家民族事務(wù)委員會、民政部、司法部、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、審計署；宏觀調(diào)控部門4個：國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、財政部、中國人民銀行；專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門8個：建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會；教育科技文化、社會保障和資源管理部門5個：教育部、科學(xué)技術(shù)部、人事部、勞動和社會保障部、國土資源部。

從1998年開始，國務(wù)院機構(gòu)改革首先進(jìn)行，隨后中共中央各部門和其它國家機關(guān)及群眾團(tuán)體的機構(gòu)改革陸續(xù)展開；1999年以后，省級政府和黨委的機構(gòu)改革分別展開；2000年，市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革全面啟動。截至2002年6月，經(jīng)過四年半的機構(gòu)改革，全國各級黨政群機關(guān)共精簡行政編制115萬人。

五、2003年的政府機構(gòu)改革—進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能提高政府管理水平

（一）背景

本次機構(gòu)改革就是在中國加入WTO的大背景下進(jìn)行的。加入WTO客觀上要求政府轉(zhuǎn)變職能，提高政府管理效率。政府部門需要在觀念、職能和管理方式上適應(yīng)加入WTO的新形勢。入世后，政府必須明確自己的職能定位，即在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理職能最基本的特征是，滿足社會公共需求，不斷給企業(yè)和居民、生產(chǎn)者和消費者提供公共物品和公共服務(wù)。

（二）目標(biāo)與方向

本次機構(gòu)改革主要是目標(biāo)和方向是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。

（三）主要內(nèi)容

2003年3月10日，十屆全國人大一次會議第三次全體會議以絕對多數(shù)通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。方案特別提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院29個組成部門經(jīng)過改革調(diào)整為28個，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。根據(jù)方案，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，其任務(wù)是研究擬訂經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，進(jìn)行總量平衡，指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革。國家藥品監(jiān)督管理局重組為國家食品藥品監(jiān)督管理局，原屬于國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。同時，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“國資委”），以指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組；設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會 （簡稱“銀監(jiān)會”），以加強金融監(jiān)管，確保金融機構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運行。

六、2008年政府機構(gòu)改革—從大部制改革到注重民生的服務(wù)型政府角色的構(gòu)建

（一）背景

2008年，我國正處于全面建設(shè)小康社會新的歷史起點，改革開放進(jìn)入關(guān)鍵時期。面對新形勢新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制和政府機構(gòu)設(shè)置仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，直接影響了政府全面正確履行職能，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，進(jìn)行新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革勢在必行。一方面，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，通過大部制改革進(jìn)一步推動政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型。另一方面，適應(yīng)和諧社會建設(shè)的要求，通過大部制改革促進(jìn)政府從行政控制型轉(zhuǎn)向公共治理型。

（二）方向與目標(biāo)

國務(wù)院機構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，完善運行機制，為全面建設(shè)小康社會提供組織保障。深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門。

（三）主要內(nèi)容

2008年3月11日，十一屆全國人大一次會議聽取了國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明，3月15日，會議通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)了這個方案。國務(wù)院機構(gòu)改革方案主要內(nèi)容包括：國家發(fā)展和改革委員會要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。財政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財政體系；設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會，組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理；組建工業(yè)和信息化部，組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理，國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理，不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室；組建交通運輸部，將交通部、中國民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運職責(zé)，整合劃入交通運輸部；組建人力資源和社會保障部，將人事部、勞動和社會保障部的職責(zé)整合劃入人力資源和社會保障部，組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理，不再保留人事部、勞動和社會保障部；組建環(huán)境保護(hù)部，不再保留國家環(huán)境保護(hù)總局；組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，不再保留建設(shè)部；國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。

改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。