我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及其對(duì)策

□ 王文蘭

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的歷史時(shí)期，打破二元化的格局，建立城鄉(xiāng)服務(wù)均等的社會(huì)保障制度及其體系就成為一種必要。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中社會(huì)保障制度存在的主要問(wèn)題

（一）社會(huì)保障制度本身內(nèi)含的不公正性較為明顯。社會(huì)保障制度建設(shè)重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村，城鎮(zhèn)保障水平數(shù)倍于農(nóng)村，城鄉(xiāng)社會(huì)保障不同力度的轉(zhuǎn)移支付成為城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的因素之一。[1]僅以農(nóng)民工為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2011年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)4.4%，雖然參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平有所提高，但總體仍然較低。[2]因?yàn)?，在這么龐大的農(nóng)民工群體中，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的只有4641萬(wàn)人，參加工傷保險(xiǎn)的只有6837萬(wàn)人。[3]還有那么多的農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)之外，足以看出，一方面是農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展仍然大大落后于城鎮(zhèn)，農(nóng)村最低保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率都處于較低水平，另一方面是社會(huì)保障制度本身還存在不公正性。

（二）社會(huì)保障制度未能有效解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有兩個(gè)規(guī)模巨大的特殊群體值得高度關(guān)注，即失地農(nóng)民群體和農(nóng)民工群體。大多數(shù)失地農(nóng)民仍處在無(wú)耕地?zé)o崗位無(wú)社保的“三無(wú)”狀態(tài)，利益受到嚴(yán)重侵害，成為當(dāng)前影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素。而農(nóng)民工群體中的大多數(shù)既沒(méi)有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，也缺乏農(nóng)村社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的邊緣狀態(tài)。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障所需資金的缺口較大。造成農(nóng)村社會(huì)保障資金困難的原因是多方面的。在中央財(cái)政農(nóng)村社會(huì)保障資金有限撥付的情況下，地區(qū)政府也沒(méi)有強(qiáng)大的投入，同時(shí)農(nóng)村地區(qū)，尤其是老少邊窮地區(qū)的農(nóng)村人均家庭收入普遍偏低，無(wú)法支付個(gè)人社保所需的自籌部分。同時(shí)，由于社會(huì)捐贈(zèng)和慈善資金也很少分流到農(nóng)村社會(huì)保障方面。因此，目前所需資金的缺口日漸增大，已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

（四）社會(huì)保障制度機(jī)制存在缺陷和法律支撐的力度不足。目前在我國(guó)社會(huì)保障工作管理分散，由勞動(dòng)保障、民政、衛(wèi)生、計(jì)生等多個(gè)部門管理，制度不統(tǒng)一、相互不銜接。社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是決策與管理科學(xué)化的基本條件，但是由于投入資金不足，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)嚴(yán)重滯后，各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)置信度差，給社會(huì)保障管理和決策造成失誤。社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重制約了社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。[4]同時(shí)，社會(huì)保障缺乏較為完善的法律法規(guī)的支撐。從總體上看，有關(guān)社會(huì)保障方面的立法體系不完善，全國(guó)人民代表大會(huì)至今還沒(méi)有制定專門的社會(huì)保障基本法來(lái)統(tǒng)馭社會(huì)保障的法律體系，基本法律缺位。而作為社會(huì)保障法律制度核心的社會(huì)保險(xiǎn)法律至今仍未出臺(tái)。其次，立法保障的范圍窄，社會(huì)化程度低。保障全社會(huì)公民的生存權(quán)利是社會(huì)保障法的核心價(jià)值之一，然而實(shí)際參加社會(huì)保障的只是一部分社會(huì)成員。再次，缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集與運(yùn)營(yíng)的行政執(zhí)法、監(jiān)督和司法保護(hù)制度，出現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)基金被挪用、擠占、拒繳拖繳或逃避繳納而責(zé)任人又得不到應(yīng)有的法律制裁的不良現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了勞動(dòng)者的基本權(quán)益。社會(huì)保障資金清理收回企業(yè)欠費(fèi)工作呈現(xiàn)“前補(bǔ)后欠、邊補(bǔ)邊欠、清少欠多”的不正?，F(xiàn)象。[5]

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中創(chuàng)新社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

（一）建立與完善城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)保障的基礎(chǔ)性制度及其制度體系。根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中我們應(yīng)當(dāng)制定一些基礎(chǔ)性的、涉及社會(huì)保障主要方面的制度，包括最低生活保障制度、大病統(tǒng)籌基本醫(yī)療保障制度和基本養(yǎng)老保障制度，這些基礎(chǔ)性的制度應(yīng)體現(xiàn)公民權(quán)利的一致性，凸現(xiàn)公平，需要政府來(lái)確保，必須建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度框架。[6]因此需要建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)一管理，破除目前政出多門、部門分割、城鄉(xiāng)割裂的局面，提高社會(huì)保障資金使用效率，降低社會(huì)保障管理成本。

（二）著力強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施的配套機(jī)制建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展、建設(shè)與完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的配套機(jī)制建設(shè)及其落實(shí)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的發(fā)展，首先應(yīng)當(dāng)確保社會(huì)保障的資金來(lái)源。就農(nóng)村社會(huì)保障而言，現(xiàn)階段我們可以建立中央政府與地方政府、農(nóng)村集體（企業(yè)）和個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)的籌集機(jī)制。在加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)，努力塑造和培養(yǎng)一支適應(yīng)專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場(chǎng)化管理需要的專業(yè)隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障管理工作的規(guī)范化和制度化。[7]在社會(huì)保障的管理中，逐步采用現(xiàn)代化手段進(jìn)行科學(xué)管理，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督組織，統(tǒng)一監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支和管理，使社會(huì)保障機(jī)制有效運(yùn)行起來(lái)。

（三）建構(gòu)適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)際的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制。在現(xiàn)行的社會(huì)保障制度框架下，社會(huì)保障城鄉(xiāng)對(duì)接中面臨著相互轉(zhuǎn)移和銜接的問(wèn)題，尤其是指在各種社會(huì)保障形式內(nèi)各保障平臺(tái)及其各類覆蓋人群的待遇對(duì)應(yīng)關(guān)系，包括待遇標(biāo)準(zhǔn)、待遇轉(zhuǎn)換等等。[8]由于現(xiàn)行社會(huì)保障制度缺乏這種序列設(shè)計(jì)，使得城鄉(xiāng)居民之間、行業(yè)之間、部門之間、地區(qū)之間在社會(huì)基本保障方面存在很大的差距，甚至處于一種相互割裂或斷裂的局面。就需要根據(jù)城鄉(xiāng)、行業(yè)、部門和地區(qū)的實(shí)際情況建構(gòu)社會(huì)保障待遇序列，根據(jù)地方政府公共財(cái)政承受能力、部門和企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受能力和個(gè)人收入承受能力設(shè)置合理的城鄉(xiāng)、行業(yè)、部門、地區(qū)的待遇標(biāo)準(zhǔn)梯度，同時(shí)建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障個(gè)人賬戶，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人社會(huì)保障能有效得到轉(zhuǎn)移銜接。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和戶籍制度的松動(dòng)，勞動(dòng)力跨城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、部門間流動(dòng)加快，最終會(huì)形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。[9]

（四）加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律體系建設(shè)。目前，社會(huì)保障之所在農(nóng)村進(jìn)展不力，農(nóng)民工社會(huì)保障不力，主要原因還是社會(huì)保障的有關(guān)立法比較滯后。例如，許多私營(yíng)企業(yè)和三資企業(yè)，常常以政府有關(guān)強(qiáng)制保險(xiǎn)的文件不是法律為由，拒絕給農(nóng)民工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。因此，要盡快制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障的法律體系，尤其是可以制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法》來(lái)促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。從我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障現(xiàn)狀來(lái)看，加強(qiáng)和完善社會(huì)保障法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一些單項(xiàng)法規(guī)，如農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)法、農(nóng)村扶貧與救濟(jì)社會(huì)保險(xiǎn)法、農(nóng)村殘疾人保險(xiǎn)法、農(nóng)民醫(yī)療法、農(nóng)村工傷社會(huì)保險(xiǎn)法等；出臺(tái)一些地方性法規(guī)與之配套，鼓勵(lì)與提倡各地政府根據(jù)本地實(shí)際制定具體的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)對(duì)務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類人員實(shí)行一體化統(tǒng)一管理，以體現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的平等性。這樣，既體現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力離土不離鄉(xiāng)的實(shí)際情況，同時(shí)也適應(yīng)了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性大的特點(diǎn)，體現(xiàn)了逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)工一體化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。[10]

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系到和諧社會(huì)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，是目前我國(guó)重要的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。切實(shí)解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障問(wèn)題，穩(wěn)步提高農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障能力，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，使城鄉(xiāng)各個(gè)群體尤其是弱勢(shì)群體的基本生活水平能得到改善和提高，進(jìn)一步彰顯社會(huì)保障制度及其體系的公平性，把促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化放在更加突出的位置，努力建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)公共服務(wù)體系，既是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)與落實(shí)，又能極大促進(jìn)和諧社會(huì)和新農(nóng)村的建設(shè)。

[1]侯明喜.防范社會(huì)保障體制對(duì)收入分配的逆向轉(zhuǎn)移[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2007:(4).

[2]劉錚.2011年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬(wàn)人同比增長(zhǎng)4.4%[EB/OL].中央政府門戶網(wǎng)站,2012-04-27.

[3]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R],2012-02-22.

[4]何平,汪澤英.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展的思考[J].勞動(dòng)保障世界,2010:(2).

[5]鄭瑞平.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的法律完善——以“國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”重慶市為例[J].消費(fèi)導(dǎo)刊,2009:(4).

[6]方菲.從實(shí)然到應(yīng)然：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的路徑探討[J].長(zhǎng)白學(xué)刊,2009:(4).

[7]楊松濤.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展的必要性與可行思路[J].法制與社會(huì),2007:(10).

[8]吳國(guó)華.論社會(huì)保障與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的對(duì)接[J].中國(guó)勞動(dòng)保障,2006:(5).

[9]李迎生.探索中國(guó)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)整合之路[J].浙江學(xué)刊,2001:(5).

[10]馬娟娟,孫一峰.試論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展下的農(nóng)村社會(huì)保障制度[J].中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào),2009:(5).